К заседанию Правительства Российской Федерации

ЗАМЕСТИТЕЛЬ ПРЕДСЕДАТЕЛЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ КОМИССИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации

ФЭК России в соответствии с поручением Правительства Российской Федерации от 17.09.2003 № ХВ-П9-11173 рассмотрела доклад Минэкономразвития России о структурных преобразованиях в добыче и транспорте газа и сообщает свои замечания и предложения.

ФЭК России в целом поддерживает перечисленные в докладе Минэкономиравзития России цели и задачи развития газовой отрасли в России, а также предложенный комплекс основных мер по их реализации:
1. Формирование условий для развития рынка газа и осуществления связанных с этим структурных преобразований в газовой отрасли.
2. Стимулирование развития «независимой» газодобычи.
Вместе с тем, данный комплекс мер нуждается в более детальной расшифровке. По нашему мнению основными мероприятиями в этой области должны стать:
1. Создание правил работы существующего 2-х секторного рынка газа.
1.1. Разработка положения о Федеральном оптовом рынке газа.
1.2. Определение правил распределения дефицитного энергоресурса (газа), реализуемого по регулируемым ценам (обязательный для исполнения баланс газа).
1.3. Разработка свода правил, подробно описывающего все вопросы взаимодействия участников рынка и собственников технологической инфраструктуры рынка (Сетевой кодекс).
1.4. Разработка упрощенных правил доступа к транспортной инфраструктуре.
1.5. Разработка правил торговли в свободном секторе рынка, в первую очередь на открытых площадках.
2. Осуществление структурных преобразований в отрасли.
2.1. Осуществление структурных преобразований в ОАО «Газпром», имеющие своей целью увеличение прозрачности компании путем структурного разделения основных видов деятельности: добычи, транспортировки, хранения и реализации и повышении эффективности ее деятельности.
2.2. Разделение транспортировки газа по газораспределительным сетям (естественно-монопольного вида деятельности) от реализации газа конечным потребителям (потенциально конкурентного).
3. Развитие технологической инфраструктуры рынка газа.
3.1. Разработка программы стратегического развития газотранспортной системы с учетом перспектив развития добычи газа независимыми производителями.
3.2. Определение механизмов участия независимых производителей газа и сторонних инвесторов в развитии газотранспортной системы.
3.3. Развитие систем коммерческого учета газа.
3.4. Решение накопившихся проблем в имущественном комплексе в газораспределении и обеспечение его безаварийной работы. Развитие газификации регионов.
4.Проведение поэтапной либерализации рынка газа за счет расширения нерегулируемого сектора рынка.
5. Обеспечение равного доступа независимых производителей на все рынки, связанные существующей транспортной системой.
5.1. Обеспечение возможности экспорта газа независимых производителей на экспортные рынки через единый экспортный канал с использованием механизмов квотирования.
5.2. Осуществление мер тарифного и технического регулирования, позволяющих обеспечить доступ независимых производителей на все региональные рынка на территории Российской Федерации, даже в отсутствие прямого маршрута транспортировки газа.
5.3. Введение порядка уведомительного доступа при условии достаточного развития газотранспортной системы, гарантирующего возможность осуществления транспортировки всего добываемого объема газа.
6. Развитие и оптимизация ценового регулирования отрасли.
6.1. Переход на регулирование единых транспортных тарифов для всех участников рынка с параллельным регулированием на переходном этапе либерализации рынка цены добычи газа ОАО «Газпром».
6.2. Поэтапная ликвидация перекрестного субсидирования, в первую очередь на стадии газораспределения.
6.3. Введение порядка регулирования доходности вложенного капитала.
6.4. Введение сезонных цен на газ.
6.5. Оптимизация состава ценовых зон и дифференциации цен между ними. Усиление корреляции между дифференциацией оптовых цен на газ и стоимостью его транспортировки от мест добычи до этих зон.
6.6. Возможности введения регулирования стоимости услуг ПХГ, принадлежащих ОАО «Газпром».
7. Мероприятия, непосредственно не связанные с газовой отраслью.
7.1. Проведение реформирования электроэнергетики и системы ЖКХ.
7.2.Внедрение системы адресных дотаций малоимущих слоев населения.
Анализ некоторых из указанных мероприятий, в первую очередь вопросы структурных преобразований ОАО «Газпром», был проведен в рамках доклада Минэкономразвития России.
Основное внимание было уделено возможным преобразованиям в транспорте и добыче газа, а также в системе диспетчерского управления ЕСГ.
ФЭК России поддерживает создание в составе ОАО «Газпром» единой газотранспортной компании. Создание ГТК может способствовать сокращению текущих издержек ОАО «Газпром» за счет сокращения численности и оптимизации прочих расходов, упрощению выделения расходов, связанных с транспортном газа, и определения уровня регулируемых тарифов, а также упрощению процедуры доступа независимых производителей к транспортной инфраструктуре. Вариант создания 3-х транспортных компаний на наш взгляд значительно уступает варианту 1-й газотранспортной компании и принципиально не отличается от существующей в настоящее время схемы с 17 отдельными газотранспортными компаниями.
Учитывая, что ЦПДУ осуществляет координацию работы практически всех элементов технологической цепочки поставки газа, вопрос о целесообразности присоединения ЦПДУ к транспортной компании подлежит дополнительному обсуждению. На наш взгляд возможен вариант выделения ЦПДУ в отдельное юридическое лицо также в составе ОАО «Газпром» с поручением ему и ГТК функций рассмотрения вопросов, связанных с доступом к транспортной системе независимых производителей. При этом особое внимание должно быть уделено обеспечению существующего уровня надежности и оперативности информационных связей между дочерними организациями ОАО «Газпром» и ЦПДУ в целях недопущения потери управляемости ЕСГ.
Предполагаемые на среднесрочную перспективу структурные преобразования в добыче газа на наш взгляд не имеют на сегодняшний день достаточного обоснования. Вопрос их целесообразности должен рассматриваться по мере поэтапного развития рынка газа. Однако ФЭК России согласна с изложенной в докладе позицией, что полная либерализация цен на газ в ближайшей перспективе, до формирования конкурентного газового рынка естественным путем, возможна только после проведения предлагаемых структурных преобразований.
Вопросы организационной структуры и схемы передачи основных фондов вновь создаваемых организаций достаточно важны и подробно рассмотрены в докладе.
На наш взгляд на этом этапе развития рынка с учетом существующих финансовых и корпоративных рисков, подробно изложенных в докладе, достаточно говорить о создании нопых организаций в форме ООО с передачей им имущества головной компанией в аренду.
Кроме того, следующие доводы, приведенные в докладе, по этим вопросам не вполне корректны. Передача основных фондов в аренду или в собственность, а также создание новых обществ в форме ООО или акционерных обществ (степень аффилированности организации с ОАО «Газпром» будет идентичной) принципиально не меняет отношение организации к снижению собственных затрат, сохранению конфликта интересов ОАО «Газпром» и независимых производителей газа, связанного с доступам к транспортной инфраструктуре и повышению эффективности инвестиционных вложений.
Необходимо отметить, что в рамках доклада не нашли достаточного отражения вопросы разделения функций реализации газа конечным потребителям от газораспределения. ФЭК России совместно с ОАО «Газпром» в рамках проведения работы по внедрению снабженческо-сбытовых надбавок проводит работу по выделению сбытовых функций (в первую очередь наиболее трудоемкой их части — реализации газа населению) из газораспределительных организаций и их передачу специализированным сбытовым компаниям. Данный вопрос, по нашему мнению, является базовым с точки зрения создания рыночной инфраструктуры и дальнейшего развития рынка газа в Российской Федерации.
При проведении поэтапной либерализации рынка газ ОАО «Газпром» может реализовываться на нем по разным схемам — на открытых площадках с использованием элементов биржевой торговли, по долгосрочным договорам с приведением формулы определения цены, необходимым для принятия стратегических бизнес решений инвесторами, другим схемам. Основным вопросом здесь остается вопрос определения правил распределения по регулируемым ценам дефицитного ресурса, каковым в настоящее время является газ, и источников для свободной его продажи.
В качестве таких правил представляется целесообразным разрабатывать и утверждать баланс газа в целом по стране в разрезе регионов и крупных потребителей (его разработка должна проходить с участием ОАО «Газпром») с приданием этому документу статуса обязательного для исполнения. Такая практика существует в настоящее время в электроэнергетике.
В рамках баланса газа должны определяться объемы поставок газа ОАО «Газпром» по регулируемым ценам в региональном и отраслевом разрезе (по основным газопотребляющим отраслям) с указанием объемов поставки газа населению и бюджетным потребителям и возможным выделением крупных потребителей газа.
При распределении объема газа, реализуемого по регулируемым ценам, предпочтение должно отдаваться потребителям, использующим газ наиболее эффективно, и социально значимым категориям потребителей — населению, бюджетным потребителям, ЖКХ. Замыкающим потребителем на регулируемом секторе в силу неэффективности потребления газа должны являться теплоэлектроцентрали, работающие и конденсационном режиме, удельным расход газа которых в 2 раза выше аналогичного показателя наиболее эффективных электростанций-субъектов ФОРЭМ. Введение этого правила естественным образом перераспределит газ в пользу более эффективных мощностей его использования и позволит сэкономить в перспективе до 25-30 млрд.куб.м газа.
Двухсекторная модель газового рынка (развивающаяся в настоящее время в Российской Федерации) в силу своей несовершенности может бесконфликтно функционировать только, если сектора будут максимально прозрачно разделены, причем разделены государством (монополист в лице ОАО «Газпром» не может легитимно устанавливать правила разделения секторов рынка). Инструментом такого разделения может быть только баланс газа. Таким образом, в балансе одновременно будут отражаться ресурсы для формирования двух секторов рынка газа — регулируемого и свободного. И в этом смысле баланс газа должен стать отправной точкой для начала поэтапных преобразований на рынке газа, его либерализации.
Достаточно важными представляются вопросы организации доступа независимых производителей на экспорт с одновременным их участием в газоснабжении дотируемых категорий российских потребителей. Наиболее целесообразной схемой, на наш взгляд, является использование существующего единого экспортного канала (ООО «Газэкспорт») и механизма квотирования (требуется его разработка).
ФЭК России поддерживает приведенные в докладе меры в части:
• разработки программы развития газотранспортной инфраструкутры;
• формирование прозрачных тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам (методология его формирования в настоящее время согласовывается с Минэкономразвития России и ОАО «Газпром»);
• проработки впросов участия независимых проиводителей газа в развитии ГТС;
• ликвидации перекрестного субсидирования в газовой отрасли;
• необходимость развития систем учета газа;
• внедрение системы адресных дотаций малоимущим слоям населения;
• целесообразности существования переходного периода с одновременным регулированием тарифов на транспортировку газа по магистральным газопроводам и цен на газ.

О.Ф.Жилин