Договор к Энергетической хартии (ДЭХ) в последние годы принято считать одним из «камней преткновения» в отношениях России и Евросоюза. Наши западные партнеры неустанно призывают Россию ратифицировать Договор, в то время как с российской стороны на разных политических уровнях постоянно говорится о неприемлемости ДЭХ для страны.

Максим БУЯКЕВИЧ, второй секретарь Департамента экономического сотрудничества МИД России

Но, как ни парадоксально, и западная, и отечественная пресса, зачастую имея лишь смутное представление о природе этого документа, попросту путает понятия и терминологию ДЭХ, то называя Договор Протоколом, то Энергетическую хартию — Договором, а иногда и вообще причисляя сам Договор к числу инкорпорированных в европейское законодательство нормативных актов. В чем же, собственно, суть всех этих многочисленных разногласий и разночтений?

Идея Европейской Энергетической хартии (ЕЭХ) была в свое время выдвинута бывшим премьер-министром Голландии Руудом Любберсом на заседании Европейского совета в Дублине 25 июня 1990 года. В декабре 1991 г. ЕЭХ была подписана в Гааге большинством европейских государств, ЕС, странами СНГ, Австралией, Канадой, Турцией, США и Японией.

Этот документ в декларативном порядке закреплял фундаментальные принципы энергетического сотрудничества между странами Востока и Запада в радикально изменившихся с исчезновением «железного занавеса» условиях: транспарентность энергетического сектора, осуществление экспортно-импортных операций с энергоресурсами на основе рыночных механизмов и т.д. Стремительное наращивание темпов торговли, высокая динамика рынка диктовали необходимость формирования уже юридически обязательной для сторон международной нормативно-правовой базы, которая определяла бы четкие правила игры в сфере международного энергетического сотрудничества. В относительно сжатые сроки группа международных экспертов подготовила и представила на рассмотрение заинтересованных государств проект многостороннего международного договора. В его основу лег многолетний опыт коммерческих взаимоотношений по всему спектру вопросов энергетики: от добычи, купли-продажи и транзита энергоресурсов до инвестиционных операций в энергетике.

17 декабря 1994 г. в Лиссабоне были открыты к подписанию Договор к Энергетической хартии (ДЭХ) и связанные с ним документы. К настоящему времени ДЭХ и связанные с ним документы подписали 52 страны и ЕС. Среди них практически все государства Европы, включая страны СНГ и Балтии, а также Австралия, Турция, Япония, Монголия и Афганистан.

До настоящего времени Договор не ратифицирован Россией, Белоруссией, Австралией, Исландией и Норвегией. Но в отличие от трех последних Россия и Белоруссия его временно применяют в полном объеме, поскольку в свое время ни Россия, ни Белоруссия не сделали предусмотренную соответствующими статьями ДЭХ специальную оговорку о неприменении Договора на временной основе. Поэтому сразу можно сказать, что вопрос о ратификации Договора Россией применительно к фактическому объему прав и обязательств страны по этому документу носит сугубо политический характер: Россия и сейчас применяет положения ДЭХ, являясь одним из ключевых участников переговорного процесса на площадке Договора по различным аспектам международного энергетического сотрудничества. Следует добавить, что этот факт постоянно подчеркивается в выступлениях Генерального секретаря Секретариата Конференции по Энергетической хартии Андре Мернье — человека, безусловно, заинтересованного не в политических инсинуациях вокруг ДЭХ, а в наращивании продуктивного практического взаимодействия на хартийной площадке.

ДЭХ базируется на пяти ключевых элементах: поощрение капиталовложений в энергетику, государственный суверенитет над природными ресурсами, свобода доступа к энергетическим рынкам, свобода транзита энергоресурсов, свобода движения капиталов, связанных с инвестированием в энергетику.

В рекомендациях по итогам слушаний в Государственной Думе РФ в 2001 г. одним из ключевых условий ратификации ДЭХ Россией было признано принятие приемлемого для России Протокола по транзиту к Энергетической хартии.

В ходе неформальных консультаций между делегациями России и Евросоюза в течение 2005—2006 гг. были практически согласованы спорные статьи Протокола. Однако в мае 2006 г. европейцы неожиданно вернулись на исходные позиции жесткого продавливания собственных интересов, по сути, выводя территорию Евросоюза из зоны действия Протокола. Таким образом, переговоры фактически зашли в тупик, что стало неприятным сюрпризом как для России, так и для других стран — участниц ДЭХ, годами терпеливо дожидавшихся достижения Россией и Евросоюзом компромисса для вящей пользы всех государств — участников энергетической цепочки. Но, к сожалению, сложившаяся вокруг проекта Протокола ситуация объективно отодвигает возможность рассмотрения вопроса о ратификации Россией ДЭХ на неопределенную перспективу, и дело здесь не в чьем-то злом умысле, а в объективной необходимости защиты национальных интересов в области энергетики.

Принципиальное значение в этом документе для нас имеют три вопроса:
1) Тарифы. Евросоюз предлагает определять транзитные тарифы на аукционной основе. Мы допускаем использование аукционов для прокачки газа по краткосрочным контрактам, однако настаиваем на том, что для долгосрочных контрактов должна применяться формула «издержки плюс разумная норма прибыли».
2) Преимущественное право на транзит (иначе: «право первого отказа»). Евросоюз выступает против применения этого права, якобы противоречащего правилам равной конкуренции ЕС. Мы считаем, что первоочередное право транзита должно быть предоставлено экспортеру, имеющему долгосрочный контракт на поставку, и неизменно подчеркиваем, что отрицание «права первого отказа» способно подорвать институт долгосрочных контрактов, признанный, кстати говоря, Евросоюзом в качестве важнейшего инструмента обеспечения стабильности и беспрерывности поставок энергоресурсов на европейские рынки сбыта.
3) Зона применения Протокола. Евросоюз считает, что понятие «транзит» несовместимо с принципами единого экономического пространства ЕС и по этой причине не может применяться на территории стран ЕС, одновременно полагая, что данное изъятие не распространяется на партнеров Евросоюза, а посему Протокол должен применяться на их территории со всеми вытекающими юридически обязательными для них последствиями.

Вряд ли Россию может устроить подобная «игра в одни ворота». Достаточно сказать, что 95% российского газа и 40% нефти поставляется на рынки сбыта транзитом через другие страны. В свою очередь, 60% общего экспорта нефти Казахстана и Азербайджана транспортируется на европейский рынок транзитом через территорию России. На этом фоне Россия, как ни одна страна — экспортер энергоресурсов в мире, заинтересована в скорейшем решении транзитных проблем и разработке сбалансированного документа, способного эффективно регулировать осуществление транзита.

Препятствием к ратификации ДЭХ также служит отсутствие решения проблемы торговли ядерными материалами между Россией и ЕС. В соответствии с совместной декларацией России и ЕС к Энергетической хартии российские ядерные материалы были выведены из общего режима ДЭХ путем ссылки на Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) Россия — ЕС, в котором стороны согласились «…предпринять все необходимые шаги для достижения договоренности, охватывающей торговлю ядерными материалами, к 1 января 1997 года». Лишь в мае 2004 г., то есть спустя десять (!) лет после подписания СПС и ДЭХ, Еврокомиссия наконец получила мандат Евросоюза на ведение переговоров по вопросам торговли материалами ядерного цикла. Однако существенного прогресса пока нет. В отношении России продолжает применяться практика негласных количественных ограничений. Эта проблема стала еще более актуальной с учетом расширения ЕС, так как присоединившиеся к Евросоюзу государства осуществляли с Россией торговлю ядерными материалами в общем режиме без ограничений.

Даже для далеких от вопросов международного энергетического сотрудничества людей очевидно, что после подписания ДЭХ в 1994 г. в мире произошли значительные изменения, которые поставили на повестку дня необходимость соответствующей корректировки Договора, во многом не отвечающего в нынешнем виде современным реалиям.

Страны с переходной экономикой, остро нуждавшиеся в начале 90-х годов в использовании опыта построения рыночной модели, сегодня выступают в роли полноправных партнеров в международном экономическом сотрудничестве. В новых условиях они больше не могут довольствоваться узкими рамками отдельных статей ДЭХ, разработанными под потребности этих государств в начале 90-х: на смену схеме «нефть в обмен на инвестиции» пришел новый принцип равноправного и взаимовыгодного обмена активами.

Завершающийся процесс присоединения стран — участниц ДЭХ, не являющихся членами ВТО, к этой организации делает ненужными те торговые положения ДЭХ, которые были разработаны специально для этой группы государств. Россия, кстати, вообще не воспользовалась этими положениями, поскольку они усложняли переговоры о присоединении к ВТО.

Обеспечение высокого уровня современного энергетического сотрудничества требует изменения и юридической техники договора. На смену не обязывающим обещаниям типа «стороны будут стремиться…» должны прийти формулировки, предусматривающие строгие обязательства сторон, в том числе и в сфере сотрудничества в энергетических секторах и торговле энергетическими материалами и продуктами. Бесспорным должен стать и принцип строгого обеспечения баланса интересов сторон через механизм ответных обязательств. Например, обязательства по обеспечению доступа к ресурсам должны предусматривать принятие ответных обязательств по доступу к источникам финансирования, товаропроводящим сетям, складскому хозяйству в портах, НПЗ и др.

На встрече с комиссаром ЕС по энергетике Андрисом Пиебалгсом в Женеве 26 апреля с.г. министр промышленности и энергетики РФ Виктор Христенко подчеркнул, что Договор в его нынешнем виде не имеет шансов быть ратифицированным Россией и нуждается в ревизии, чтобы привести его в соответствие с реалиями сегодняшнего дня. Эта же позиция была озвучена российской делегацией на заседании Специальной группы по стратегии развития ДЭХ 23 апреля с.г. в Брюсселе. Мы предлагаем модернизировать Договор путем пересмотра его отдельных положений или присоединения к нему дополнительных протоколов по конкретным направлениям сотрудничества в области энергетики. Такая постановка вопроса была поддержана целым рядом стран — участниц переговорного процесса в рамках ДЭХ, в частности, Норвегией, Казахстаном, Швейцарией.

Вместе с тем ДЭХ сохраняет для России важное значение, как единственный на сегодня документ, устанавливающий правила игры в мировом ТЭК. Поэтому Россия отнюдь не собирается открывать «охоту на ведьм» и отвергать ДЭХ полностью, призывая своих партнеров лишь приспособить договор под новые реалии. Справедливости ради следует отметить, что широко распространенное в России мнение о том, что ДЭХ якобы открывает доступ третьих сторон к российской «трубе», абсолютно не соответствует действительности. Напротив, в текст Договора инкорпорирован тезис, прямо исключающий такую возможность.

К сожалению, на сегодняшний день ДЭХ во многом является заложником политических маневров. Европейские партнеры, в частности, не ленятся разыгрывать «хартийную карту» всякий раз, когда этого, с их точки зрения, требует политическая конъюнктура, что отнюдь не способствует формированию позитивного имиджа Договора в России.