Группа Всемирного Банка, февраль 2004 г.

 1.    Введение  и краткий обзор

По оценкам Всемирного банка, годовой объем сжигаемого и удаляемого попутного газа составляет 110 млрд. куб. м, что соответствует суммарному годовому потреблению природного газа Германией и Францией. Общеизвестен тот факт, что сжигаемый и удаляемый ПНГ значительно увеличивает выбросы парниковых газов и оказывает негативное влияние на окружающую среду. Большинство правительств стран — производителей нефти в полной мере осознают потенциальную экономическую выгоду, которую может дать использование попутного газа и сокращение объемов его сжигания.

При анализе существующих регулирующих режимов в этой области в различных странах мира должны быть рассмотрены следующие вопросы:

§      Роль правительства в формировании политики в части сжигания и удаления ПНГ

§       Институциональные характеристики регулирования по сжиганию и удалению НПГ

§       Установление регулирующих процедур

К другим факторам, влияющим на объемы сжигания и удаления газа, относятся: стандарты, финансовые инициативы, влияние контрактного права и структура рынка «даунстрим».

2.     Политика в области сжигания и удаления ПНГ

Существует всего несколько стран, которые признали задачи по снижению сжигания и удаления попутного газа как часть своей энергетической политики. Из числа стран — производителей нефти, подписавших Киотский протокол, только 18 установили конкретные задачи по снижению выбросов, связанных со сжиганием ПНГ, и только 3 из них разработали специальные руководящие принципы в этой области. В некоторых случаях страны, установившие конкретные цели по снижению объемов сжигания и удаления ПНГ, до сих пор не разработали эффективной стратегии развития газового сектора и не создали регулирующей основы, направленной на достижение реального сокращения объемов сжигания попутного газа.

В зону ответственности правительств стран — производителей нефти входит формирование политики управления природными ресурсами и защита окружающей среды. Всемирный банк рекомендует правительствам этих стран уделять особое внимание разработке стратегии сокращения сжигания и удаления газа и определению той роли, которую эта стратегия может сыграть в достижении глобальных целей в области управления ресурсами и охраны окружающей среды.

3.     Регулирование сжигания и удаления газа

1.1.    Законодательство в области сжигания и удаления газа

Управление ресурсами и политика в области охраны окружающей среды формируют основу для разработки соответствующего законодательства и регулирования по снижению объемов сжигания ПНГ. В принципе вопросы законодательства в этой сфере могут быть встроены в первичное законодательство (например, соответствующие национальные законы об углеводородах), или использоваться в рамках вторичных законодательных инструментов (регулирующие инструкции, кодексы, лицензии).

В канадской провинции Альберта разработан наиболее детальный и прозрачный регулирующий режим в области снижения сжигания и удаления попутного газа среди всех стран, занимающихся этой проблемой. Ряд стран создал вторичное законодательство по этой проблеме, включая Аргентину, Перу и Великобританию.

Преимущества от включения детальных регулирующих инструкций по сжиганию и удалению ПНГ во вторичные законодательные инструменты по сравнению с первичным законодательством заключаются в том, что эти инструменты являются более гибкими, и они лучше адаптируются к постоянно изменяющимся условиям управления добычей нефти и газа.

Большинство стран — производителей нефти сформировало соответствующее первичное законодательство, которое передает регулирующим агентствам всю полноту власти по вопросам сжигания и удаления попутного газа. Тем не менее, на сегодняшний день лишь несколько стран сформировало детальное вторичное законодательство, включающее кодексы и инструкции, необходимые для эффективного регулирования сжигания и удаления ПНГ.

1.2     Органы, регулирующие сжигание и удаление попутного газа

Техническое регулирование сжигания и удаления ПНГ не требует создания независимого регулятора. На сегодняшний день нет общепризнанной практики относительно того, какая именно организация должна выполнять эту функцию. Мировая практика по вопросам институциональной ответственности в области регулирования сжигания и удаления попутного газа достаточно разнообразна.

В большинстве стран — производителей нефти министерства, ответственные за управление использованием ресурсов углеводородов, отвечают и за вопросы сжигания ПНГ, которые рассматриваются как часть общих обязательств в области контроля за добычей нефти. Примером может послужить Министерство нефти Нигерии, Департамент торговли и промышленности Великобритании и Департамент по национальной энергетике Боливии.

Регулирующие функции часто осуществляются министерствами совместно с другими правительственными организациями, например, экологическими, обладающими определенными зонами ответственности в области управления и использования природных ресурсов в стране, включая оценку влияния сжигания и удаления ПНГ на экологию. В этих случаях министерства энергетики часто сотрудничают с экологическими организациями такого рода и консультируются у них на этапе до выдачи разрешений на сжигание или на разработку месторождений нефти. В канадской провинции Альберта эти регулирующие функции выполняются независимым регулирующим органом, действующим на рынках в области «даунстрим». В некоторых странах государственные нефтяные компании продолжают выполнять ряд функций по регулированию в области сжигания и удаления ПНГ. Это относится к Алжиру, Бразилии, Китаю, Египту, Ливии, Малайзии, Мексике, Перу и Вьетнаму.

Несмотря на то, что, на сегодняшний день, не существует общепризнанной практики при назначении организации, отвечающей за регулирование в данной области, должны соблюдаться определенные минимальные критерии, обеспечивающие регулирование сжигания ПНГ наиболее эффективным и прозрачным способом.

Эти критерии включают:

•                   Независимость органа, занимающегося вопросами регулирования сжигания и удаления ПНГ по отношению к компаниям, деятельность которых они регулируют

•                   Четкое определение зоны ответственности для регулирующих агентств

•                   Прозрачность и осуществимость регулирующих процедур

•                   Отсутствие конфликтов или дублирования зон ответственности разными регулирующими органами

•                   Способность добиться нужного эффекта за счет высокой квалификации персонала и адекватного финансирования регулирующего органа.

Для обеспечения достаточного объема сокращения сжигания и удаления попутного газа рекомендуется регулирующим органам четко определять зону ответственности каждого из них без дублирования функций и конфликтов. Во избежание любых конфликтов интересов, регулирующие органы должны быть полностью независимы от операторов, которых они регулируют.

1.3.  Каким образом должно осуществляться регулирование?

Существует два подхода к регулированию сокращения сжигания и удаления попутного газа:

•                 «предписывающий» подход

•                 подход, основанный на «выполнении»

Предписывающий подход основан на специальных детализированных регулирующих инструкциях по сжиганию и удалению ПНГ, установленных регулятором и обязательных для выполнения оператором. Детальные предписания по регулирующим процедурам уточняют требования этих процедур и способы их достижения. Теоретически этот подход облегчает для регулятора постановку целей и дает возможность определить, соблюдает ли оператор установленные требования по снижению сжигания ПНГ. На практике столь высокая степень детализации осложняет задачу.

В соответствии с этим, большинство стран в большей степени ориентировано на использование подхода, основанного на «выполнении». При данном подходе особое внимание уделяется достижению консенсуса и сотрудничеству между промышленным предприятием и регулятором при формировании целей и задач по сжиганию и удалению ПНГ. Оператор отвечает за  разработку стратегии по достижение поставленных целей. Для того чтобы регулирование было эффективным, регулятору требуются адекватные полномочия.

На практике демаркационная линия между этими двумя типами подходов достаточно размыта, и страны, достигшие эффективного регулирования сжигания и удаления газа, часто используют сочетание обоих подходов. Безотносительно к принятому подходу, создание эффективного регулирующего режима по сжиганию и удалению попутного газа предусматривает деятельность в двух направлениях:

•                Операционные процессы

•                Регулирующие процедуры

1.4. Операционные процессы

Сжигание и удаление ПНГ может происходить при различных условиях, и ряд развивающихся стран использует определенные операционные стандарты и инструкции, включая Эквадор, Египет, Пакистан, Перу и Катар.

Типичные операционные стандарты обычно включают следующие параметры:

•                  Технологии и практика по сжиганию — для обеспечения эффективного сжигания должны быть определены оборудование и процессы;

•                  Время — максимальное время сжигания газа может быть ограничено;

•                  Место сжигания — это место должно находиться на безопасном расстоянии от другого оборудования и мест проживания;

•                  Производство шума и выделение теплоты — должны быть установлены верхние пределы

•                  Дым и вредные выделения — также должны быть установлены границы

Эффективность сжигания газа была увеличена во многих странах, включая провинцию Альберта, Нигерию, Оман и Катар. При эффективном сжигании ПНГ выбрасывается белый дым. Черный дым, выделяемый при сжигании, указывает на неполное сгорание. Эффективность сгорания может быть увеличена  за счет правильно спроектированных, построенных и эксплуатируемых систем.

Соответствие действий оператора разработанным инструкциям по сжиганию и удалению попутного газа, в основном, зависит от эффективности регулирующих процедур. На сегодняшний день большинство развивающихся стран, утвердивших операционные процессы по сжиганию и удалению ПНГ, испытывает недостаток эффективных регулирующих процедур для осуществления мониторинга и измерений.

Большинство развивающихся стран до сих пор не разработало требований по сжиганию попутного газа. Операторы при этом стараются следовать собственной операционной практике, часто основанной на нечетких ссылках на  «наиболее совершенную международную практику добычи нефти». Это относится к Индии, Алжиру, Индонезии, Узбекистану, Венесуэле.

Для того чтобы эффективным образом соблюдать стандарты здоровья, безопасности и охраны окружающей среды, страны должны утвердить четкие и ясные операционные процессы и процедуры по сжиганию и удалению попутного газа.

1.5.  Регулирующие процедуры

К регулирующим процедурам по сжиганию и удалению попутного газа относятся:

•                Применение и утверждение

•                Измерение и отчетность

•                Мониторинг и реализация.

Применение и утверждение

Существуют регулирующие процедуры, предусматривающие их предварительное утверждение соответствующим регулятором, либо не предусматривающие такого утверждения.

a.  Сжигание и удаление попутного газа без утверждения регулятором

В большинстве стран разрешается сжигать и удалять попутный газ при следующих обстоятельствах:

•                По причинам безопасности

•                По техническим причинам, которые невозможно избежать

•                Во время тестирования скважин и начала добычи

•                При чрезвычайных обстоятельствах (вынужденная остановка добычи).

Большинство развивающихся стран не имеет четкого определения обстоятельств, в рамках которых сжигание и удаление ПНГ допускается без предварительного разрешения. Часто это решение оставляется на усмотрение оператора с учетом существующей положительной практики инжиниринга нефтяных месторождений и принципов утилизации ПНГ.

Рекомендуется четко определить обстоятельства, при которых операторы имеют право сжигать и удалять попутный газ без получения предварительного разрешения от соответствующего регулирующего органа.

b.  Сжигание и удаление попутного газа при утверждении регулятором

Утверждающие процедуры по сжиганию и удалению попутного газа могут рассматриваться:

•                 Как часть общего разрешения на разработку месторождения

•                  Как отдельное разрешение на сжигание и удаление газа, или экологическая    лицензия.

До утверждения объемов сжигания и удаления ПНГ, регулирующие агентства часто требуют от оператора предоставления оценки возможных экологических последствий. Обычно эта информация предоставляется в рамках Оценки экологических последствий (EIA), которая может быть частью разрешения на сжигание газа или на разработку месторождения. EIAs все в большей степени формируются как часть утверждающей процедуры регулятора и помогают четко прописать условия, при которых разрешается сжигание и удаление газа. Именно таким образом это происходит в Австралии, Индонезии, Малайзии, Нигерии, Великобритании.

Регуляторы обычно используют «возрастающий» подход, в соответствии с которым оператору позволено сжигать или удалять ПНГ только в том случае, если он может доказать, что прибыль от использования попутного газа ниже, чем возросшие затраты на эти цели.

Используется также «интегрированный» подход, при котором экономические параметры сжигания ПНГ рассматриваются в рамках первоначального разрешения на разработку месторождения. При таком подходе сжигание и удаление попутного газа представлены как негативный фактор добычи нефти, и затраты на решение этой проблемы должны быть полностью включены в оценку жизнеспособности проекта по добыче нефти на данном месторождении. Интегрированный подход в большей степени ориентирован на дальнейшее сокращение сжигания и удаления ПНГ в сравнении с «возрастающим» подходом. Тем не менее, второй подход приводит к увеличению затрат на разработку нефтяного месторождения.

Рекомендуется, чтобы страны устанавливали ясные и прозрачные процедуры по сжиганию и удалению попутного газа — либо в рамках общего разрешения на разработку нефтяного месторождения, либо отдельного разрешения на сжигание и удаление ПНГ.

4.    Другие факторы, относящиеся к данной проблеме

Существует три основных фактора, не относящиеся к регулированию, которые оказывают влияние на экономические параметры сжигания попутного газа:

•                Стандарты

•                Финансовые инициативы

•                Контрактные права и структура рынка «даунстрим»

1.6. Стандарты

Регулирование сжигания и удаления попутного газа может быть дополнено национальными или международными стандартами, которые не всегда легко достигаются в рамках существующего законодательства и регулирования. Стандарты формируют основу для регулирования сжигания ПНГ, они особенно важны в следующих случаях:

•                  При установлении более высоких целей по сжиганию и удалению попутного газа

•                При стандартизации процедур по мониторингу и отчетности

Стандарты должны совместно разрабатываться операторами, в некоторых случаях после консультаций с правительственными и неправительственными организациями.

Национальные и международные стандарты могут сыграть важную роль в повышении эффективности операций по сжиганию и удалению попутного газа и установлении регулирующих процедур. Они могут обеспечить весомое дополнение к традиционному техническому регулированию.

Партнерство по снижению сжигания попутного газа (GGFR) установило стандарты по сжиганию для того, чтобы помочь правительствам и нефтяным компаниям разных стран в их усилиях в этой области. GGFR, в частности:

•                Формирует единую основу в нефтегазовой отрасли для поощрения  действий в области установления целей и разработки подходов к снижению и ликвидации сжигания ПНГ

•                Разрабатывает общие инструкции, которые могут помочь странам достичь установленные цели по снижению сжигания ПНГ

•                Поощряет сотрудничество между промышленным сектором и правительствами путем выработки политики, удовлетворяющей обе стороны, и формирования целей по снижению сжигания и удаления ПНГ.

1.7.  Финансовые инициативы

Экономическая ценность попутного газа является главным фактором, влияющим на решение оператора в отношении использования попутного газа, либо его сжигания и удаления. Теоретически, если прибыль от использования ПНГ выше, чем затраты на него, оператор воздерживается от сжигания и удаления. На практике так происходит не всегда в связи с тем, что многие развивающиеся страны сосредотачивают свои усилия на добыче нефти и часто рассматривают использование попутного газа как помеху своему основному занятию:

•                развитию рынка природного газа (не попутного)

•                  формированию фискальной  политики в области нефти и газа

Развитие рынка природного газа

Высокая экономическая ценность природного газа заставляет промышленные страны изучать возможности сжигания попутного газа и продажи его на переработку. Высокие цены на газ поощряют правительства и компании развивать рынок «даунстрим», что дает возможность использовать попутный газ и снизить его сжигание.

Сознавая экономическую ценность попутного газа, ряд развивающихся стран в партнерстве с промышленными компаниями рассматривают жизнеспособные решения по созданию сети по переработке и использованию ПНГ. Хорошим примером является использование западноафриканского трубопровода, нацеленное на сокращение сжигания газа в Нигерии путем его экспорта в соседние страны. Ангола и Нигерия также рассматривают возможности увеличения производства СПГ, что не только позволит экспортировать природный газ, но также использовать попутный газ с нефтяных месторождений и, таким образом, сокращать его сжигание.

Рост цен на природный газ и реформирование ценообразования окажут позитивный эффект на развитие внутренних  газовых рынков и создаст операторам возможность использовать попутный газ.

Фискальная политика правительств в нефтегазовом секторе

Фискальные инициативы в нефтяной отрасли, которые прямо или косвенно касаются объемов сжигания и удаления ПНГ, включают  роялти, налоги, долю государства в соглашениях о разделе продукции и пошлины.

В некоторых странах отказ от роялти используется в качестве финансового инструмента для улучшения экономических параметров утилизации попутного газа. Например, Министерство энергетики Альберты ввело программу отказа от роялти в 1998 г. с целью создания дополнительных инициатив для операторов для использования попутного газа. В других странах побудительными мотивами для снижения сжигания и удаления ПНГ служат налоги. Механизмы чистого развития в рамках Киотского протокола также могут помочь создать новые рынки выбросов CO2 и других парниковых газов, что, в свою очередь, поможет оператору продавать углеродные кредиты для обеспечения финансирования проектов по сокращению сжигания попутного газа.

Фискальная политика оказывает большое влияние на объемы сжигания попутного газа операторами. Тем не менее, налоговые инициативы могут быть эффективными лишь в том случае, если они будут достаточными  в сравнении с общей прибылью от разработки нефтяных месторождений.

1.8. Контрактные права и структура рынков «даунстрим»

Характеристики рынка «даунстрим» в стране имеет большое значение для решений оператора по использованию или сжиганию и удалению попутного газа. Для того чтобы использовать ПНГ, оператор должен иметь возможность продать этот газ на внутреннем рынке, или поставлять на экспорт в другие страны. Существует два важных аспекта, влияющих на использование попутного газа во многих странах:

•                Контрактные права на попутный газ

•                Структура рынка  «даунстарим»

Контрактные права на попутный газ

Контрактные права на использование ПНГ прописаны в контракте на разработку месторождения нефти (или в лицензии), определяющем права и обязательства оператора и государства по этому вопросу. В частности, возможно:

•                Использование попутного газа на месторождении

•                Использование попутного газа для продажи на рынке «даунстрим»

Право оператора на продажу попутного газа на рынке «даунстрим» традиционно было ограничено так называемым «преимущественным правом», которое давало государству эксклюзивное право на продажу попутного газа, не используемого для собственных нужд на месторождении.

В рамках этих традиционных соглашений государство имеет законное право взять попутный газ, не используемый оператором, часто безвозмездно, или по очень низкой цене. Некоторые контракты позволяют государству устанавливать цену на попутный газ независимо от рыночной цены. В то же время, государство часто не имеет финансовых возможностей создать рынок «даунстрим» для использования этого газа, в результате чего увеличиваются объемы его сжигания и удаления.

Несмотря на то, что многие из этих традиционных контрактных соглашений в последние годы были модифицированы и операторы не являются больше субъектами  преимущественного права государства, соглашения такого рода еще сохранились во многих развивающихся странах.

Структура рынка «даунстрим»

Во многих развивающихся странах перспективы использования попутного газа на рынке «даунстрим» затруднены в связи с монопольной структурой рынка, отсутствием прозрачной законодательной и регулирующей основы и недостатком конечных потребителей на рынке. Австралия, Канада, Сингапур, США и страны ЕС осуществили либерализацию своих рынков газа и поощряют конкуренцию.

Некоторые развивающиеся страны, такие как Аргентина, Бразилия, Чили, Китай, Индонезия, Малайзия и Мексика в прошлом осуществили реформы, но за исключением Аргентины большинство развивающихся стран находятся на начальном этапе либерализации и реструктуризации их рынка «даунстрим». Монопольная структура совместно с недостаточным развитием самого рынка, по-прежнему, оказывают неблагоприятное  влияние на экономику попутного газа.

Для улучшения экономики попутного газа и создания подходящих возможностей для операторов по его использованию вместо сжигания правительства заинтересованных стран должны не только создать эффективное техническое регулирование, но и развивать конкурентные рынки «даунстрим» и прозрачную и эффективную регулирующую и законодательную основу, обеспечивающую доступ к сети и потребителям.

5.     Краткие выводы и рекомендации

Сокращение сжигания и удаления попутного газа становится все более важной задачей в большинстве стран — производителей нефти. Сокращение сжигания ПНГ не только важно с точки зрения экологии, оно также снижает бесполезную трату экономически ценного продукта. Считается общепризнанным тот факт, что сжигание и удаление попутного газа на месторождениях нефти является важной мерой технической безопасности, тем не менее, существующий уровень сжигания в большинстве развивающихся стран намного превышает необходимый уровень. В основном это связано с недостатком эффективного регулирующего режима, или сформированного рынка «даунстрим».

Регулирование может и должно играть значительную роль в снижении объемов сжигания и удаления ПНГ. С этой целью рекомендуется:

1.        Правительства должны разрабатывать политику, определяющую роль снижения сжигания и удаления попутного газа в решении задач в области охраны окружающей среды

2.       Необходима разработка соответствующего первичного и вторичного законодательства, дающего регуляторам право эффективно действовать в области сокращения сжигания ПНГ

3.       Регулятор должен иметь четко обозначенную зону ответственности и не пересекаться в этом с другими органами. Регуляторы должны быть независимы от операторов во избежание любого конфликта интересов

4.       Регуляторы должны разработать и утвердить ясный и эффективный операционный процесс для сжигания и удаления ПНГ

5.       Регуляторы должны обладать квалифицированным персоналом и достаточным финансированием, чтобы решать поставленные задачи по регулированию

6.       Обстоятельства, при которых операторы могут сжигать и удалять попутный газ без предварительного разрешения регулятора, должны быть ясно определены

7.       Должны быть созданы прозрачные утвердительные процедуры для сжигания и удаления ПНГ

8.       Регуляторы должны обладать правом на осуществление мониторинга. Факторы, определяющие решение оператора о сжигании или использовании попутного газа включают:

·          Международные промышленные стандарты, в частности, в области установления целей по сжиганию и удалению и стандартных процедур по мониторингу и отчетности

·       Фискальная политика в отношении нефтегазового сектора, включая плату роялти и налогов

·          Структура рынков «даунстрим» и существование эффективной и прозрачной регулирующей и законодательной основы, которая обеспечивает недискриминационный доступ к сети и потребителям.