Киотский Протокол: состояние в России

23.05.2008
Источник: Группа ЭРТА
Дата публикации: 20.05.08
ERTA Group

1. Почему надо регулировать?

В последние десятилетия наблюдаются рост концентрации парниковых газов (ПГ) и температуры воздуха. Ученые предполагают, что эти изменения обусловлены, в первую очередь, деятельностью человека, и способны привести в будущем к отрицательным последствиям для атмосферы Земли.

2. Что является предметом регулирования?

Предметом регулирования являются объемы выбросов ПГ. Каждое государство получает «квоту» на выбросы. Если одна страна не использует ее целиком, она может продать «излишек» другой стране, которая не «укладывается» в отведенный ей лимит. Тем самым страны (предприятия) получают экономические стимулы к снижению выбросов, а их деятельность в этом направлении монетизируется.

3. Чем на международном уровне регулируется сокращение выбросов?

§ Рамочная Конвенция ООН об изменении климата (РКИК)

§ Все подписавшие страны разделены на 2 перечня: Приложение 1 (ОЭСР, Центральная и Восточная Европа, Россия) и Приложение 2 (ОЭСР, ЕС). Страны Приложения 1 «обязались» принять политику и меры, направленные на возврат уровня выбросов 2000 года к уровню 1990 года.

§

Киотский Протокол закрепил обязательность исполнения всеми странами Приложения 1 РКИК количественных требований по ограничению выбросов, установленных РКИК.

§ Но так как снижение выбросов требует продолжительного периода «для раскачки», было принято решение начать с пилотного этапа: попробовать выполнять установленные ограничения на протяжении 5 лет — 2008 — 2012 годов.

4. Международный уровень контроля исполнения Киотского Протокола

На международном уровне исполнение положений РКИК и Киотского Протокола контролируется специальным Комитетом ООН.

5. Условия реализации правил Киотского Протокола на национальном уровне

Для реализации Киотского Протокола на территории страны должны быть выполнены следующие условия:

§ Принят национальный план действий и мероприятий по снижению выбросов,

§ Проведена инвентаризация национальных выбросов,

§ Национальная система оценки выбросов России образована распоряжением Правительства РФ от 01.03.2006 №278-р, ответственный — Росгидромет.

§ Сформирован национальный реестр установленного количества выбросов ПГ,

§ Национальный реестр России образован распоряжением Правительства РФ от 20.02.2006 №215-р, ответственный — МПР России.

§ В октябре 2007 создан сайт реестра (www.carbonunitsregistry.ru), компания-администратор зарегистрирована в РКИК, реестр подключен к международному реестру РКИК.

6. Какие механизмы предлагает Киотский протокол?

Киотский Протокол позволяет странам самостоятельно выбирать, какими именно мерами они будут снижать или ограничивать выбросы. Предлагается 3 рыночных механизма выполнения обязательств.

§ Проекты Совместного осуществления

§ Любые 2 страны Приложения 1 РКИК совместно на территории одной из них реализуют проект по снижению выбросов. Затем они могут «разделить» между собой полученный эффект, «передавая» друг другу «единицы снижения выбросов».

§ Механизм чистого развития

Проекты могут выполняться на территории страны из приложения 2 РКИК, полностью или частично за счет инвестиций страны Приложения 1 РКИК.

Так как Россия находится в Приложении 1 РКИК, то данный механизм на территории нашей страны не применим.

§ Торговля выбросами

Прямая торговля квотами может осуществляться только между странами Приложения 1.

7. Схема «зеленых инвестиций»

§ Суть схемы «зеленых инвестиций» заключается в том, что доход от продажи неиспользуемой части квоты на выброс вновь направляется на проекты по сокращению эмиссии ПГ на территории страны с переходной экономикой.

§ При этом в отличие от ПСО, в Схеме «зеленых инвестиций» средства от продажи квоты передаются не непосредственно предприятию, реализующему конкретный проект, а правительству страны. Далее уже правительство направляет полученные средства на финансирование проектов. Покупатель же получает часть квоты, независимо от результатов реализации проекта.

§ По неофициальной информации, одной из основных проблем реализации в России механизма «зеленых инвестиций» может явиться необходимость консолидации в бюджет средств, полученных от продажи квот. Возникнет проблема их последующего целевого использования (взаимоувязка прихода-расхода).

8. Проекты Совместного осуществления (ПСО)

Возможно, наиболее распространенными в российской практике станут ПСО.

8.1. Общая процедура разработки и осуществления любого ПСО:

Процедуру реализации любого ПСО можно разделить на 5 этапов:

0. Выбор проекта и предварительная оценка,

1. Подготовка проектной документации и проверка (верификация) ее соответствия Киотскому Протоколу,

2. Получение необходимых разрешений и регистрация проекта в уполномоченных органах Принимающей страны, страны-инвестора и органах РКИК.

3. Заключение контракта купли-продажи сокращений выбросов.

4. Реализация проекта.

8.2. Этапы утверждения проекта:

Этап 1. Подготовка проектной документации и ее верификация

§ Подготавливаемая в формате Киото проектная документация, проверяется независимой экспертной организацией (валидатор/ верификатор) на предмет соответствия Киотскому Протоколу,

§ Экспертная организация должна быть аккредитована при ООН.

§ По неофициальной информации на декабрь 2007, при ООН пыталась аккредитоваться российская компания — Русский углеродный фонд. Но она аффилированна с организаторами проектов (РАО «ЕЭС России»), что запрещено международными правилами (уже летом 2008г., после ликвидации РАО, эта проблема может «исчезнуть»).

§ В ходе проверки должно быть определено:

§ Соблюдается ли принцип дополнительности,

§ Правильно ли составлены и рассчитаны базовая линия и план мониторинга.

Имеют ли право на существование проекты по утилизации ?

Для утверждения и реализации проектов по ПНГ ключевыми будут являться два вопроса:

1. Будет ли соблюдаться «принцип дополнительности»?

§ В отношении проектов ПНГ на территории РФ МЭРТ в сентябре 2007 высказывал мнение о том, что если в лицензии содержится обязательство по утилизации ПНГ, то процедуры Киото неприменимы, именно в силу несоблюдения принципа дополнительности.

§ КОРОБОВА из Global Carbon и представитель МЭРТ (на заседании Общественной палаты в ноябре 2007) высказывали такое мнение о реализации проектов по утилизации ПНГ в рамках Киотских процедур: обязательный уровень утилизации ПНГ (95%) может быть закреплен в нормативной правовой базе 2 способами. От выбранного способами будут зависеть перспективы реализации проектов по утилизации ПНГ.

1. Законодательством вводится «жесткое» требование об обязательном уровне утилизации ПНГ без предоставления адаптационного периода. Если МЭРТ утверждает проект как ПСО до принятия такого решения, проект должен быть реализован, вне зависимости от указанной в нем степени утилизации ПНГ. В противном случае — утвердить такой проект будет невозможно.

2. Законодательство предоставляет адаптационный период для достижения уровня утилизации в 95%. В этом случае проект ПСО возможен. При этом сокращения в выбросах будут засчитаны по формуле «достигнутый уровень сокращений в конкретном году минус требуемый уровень утилизации в этом году».[1]

2. Каким образом будет формироваться «базовая линия» (baseline)?

§ Помимо требований лицензий, в российском нормативном правовом поле существует множество иных требований и обязательств.

§ Потому, даже если в законодательстве будет закреплен обязательный уровень утилизации ПНГ в 95%, пока совершенно неочевидно, каким образом это будет трансформировано в национальных документах по Киотскому Протоколу и непосредственно проекту. Возможные варианты установления уровня утилизации ПНГ: в расчете на каждое месторождение и в целом на компанию.

Таким образом, на данном этапе и при подготовке документов имеется возможность попробовать разные варианты фиксации в проектной документации уровня утилизации ПНГ.

§ готовится проектная документация в формате, согласно национальной процедуры.

Этап 2. Утверждение проекта

§ в уполномоченных органах Принимающей страны (России), а затем и страны-инвестора должно быть получено разрешение и осуществлена регистрация проекта.

Нужно иметь в виду, что международными правилами предусмотрены две возможные схемы утверждения ПСО, так называемые «Track 1» и «Track 2».

§ Применение конкретной схемы зависит от того, полностью или нет, страна-участник Киотского Протокола соответствует всем взятым обязательствами.

§ Разница между схемами заключает в том, кто — национальное правительство или РКИК — определяет формат проектной документации и перечень фирм-верификаторов/валидаторов.

§ В случае, если страна полностью соблюдает требования Киото, применяется «Track 1» — соответствие проектной документации Киотскому Протоколу заверяется национальным правительством, в противном случае — РКИК.

9. Нормативная правовая база, регулирующая процесс подготовки, утверждения и реализации ПСО в России

§ Основным документом, регулирующим вопросы реализации Киотского Протокола на территории РФ, является постановление Правительства РФ от 28.05.2007 N 332 «О порядке утверждения и проверки хода реализации проектов СО».

§ Данным постановлением утвержден координационный центр по утверждению проектов — Минэкономики России, установлены требования к заявке и иным документам, подаваемым для утверждения проекта.

Как принималась нормативная база?

§ Имели место значительные задержки с подписанием постановления Правительства РФ №332. Но они не были связаны с негативным отношением к проекту какой-либо заинтересованной стороны, как это представлялось одно время.

§ Затягивание было обусловлено тем, что «руководство» (на уровне МЭРТ и Администрации Президента РФ) считало, что запуск киотских процедур — это «подарок» и «большой бонус» для российского бизнеса, а потому непонятно, почему он будет предоставляться ему «просто так», да еще государству придется потратиться на создание госсистемы учета. На эту тему были продолжительные дискуссии и обсуждения.

§ При этом неоднократно провозглашалось, что «надо все сделать так, чтобы Киотские механизмы в России применялись наиболее рациональным для страны образом».

§ К перечню документов, регулирующих реализацию Киотского Протокола, стоит также относить нормативные и ненормативные акты заинтересованных (отраслевых) министерств и ведомств, которые будут участвовать в согласовании и мониторинге исполнения ПСО.

Концепция «Киотской премии»: (понимание государства)

§ Когда принималось постановление Правительства №332, на уровне государства активно обсуждались трактовки концепции Киотского Протокола — на каком основании Российская Федерация будет утверждать те или иные проекты.

§ В итоге было сформулировано общее мнение: «Киотские деньги» — это премия за экологическую ответственность: есть норма (baseline), которая должна исполняться в силу закона; в случае если что-то делается лучше, чем установлено нормой, за это можно получить премию в виде платы за сэкономленные квоты.

§ Таким образом, чтобы претендовать на одобрение проекта на территории РФ, компания должна продемонстрировать, что:

— Исполняются требования, предписанные законом (baseline),

— Имеет место улучшение по сравнению с нормой, установленной законом (данное превышение над нормой считается «экономией»).

10. Участники процесса на территории Российской Федерации

§ Таким образом, на территории РФ имеется «координатор» всех проектов в рамках Киотского Протокола — Минэкономики РФ.

§ В Минэкономики создана Комиссия по рассмотрению заявок об утверждении проектов[2].

Пока она не функционирует, так как, по состоянию на май 2008 г., отсутствуют проекты, подготовленные именно для утверждения на Комиссии.

§ Так как национальный координатор имеет право взаимодействовать с заинтересованными министерствами и ведомствами — среди них РФ, МПР РФ и др.

§ По состоянию на апрель 2008 г., в Минэнерго Киотская тематика формально была закреплена за Департаментом энергополитики.

11. Последовательность утверждения ПСО по российскому законодательству

Согласно постановлению Правительства №332, предполагается следующая последовательность действий для утверждения ПСО на территории РФ:

  1. Подача инвестором заявки в МЭРТ
  2. Регистрация заявки в МЭРТ и направление части документов в «заинтересованные федеральные органы»

§ Первые заявки по проектам принимались в Минэкономиразвития РФ в марте 2008 формально: были просмотрены на предмет комплектности и «автоматом» переправлены в «профильное» министерство — Минпромэнерго России.

§ Требования к документам, предоставляемым в МЭРТ:

§ Содержание проектной документации, согласно Методическим рекомендациям, утвержденным МЭРТ, отличается (содержит дополнительные разделы (затраты по проектам и анализ рисков)) по сравнению со «Специальной проектной документацией» (СПД), утвержденной ООН.[3] Вся проектная документация должна подготавливаться для предоставления в МЭРТ согласно требованиям российского законодательства.

§ Неформальных требований со стороны МЭРТ к предоставляемым документам пока нет, но, вероятно, они появятся по мере отработки процедуры и чтения сотрудникам Министерства самих документов.

  1. Рассмотрение федеральными органами
  1. Рассмотрение специальной комиссией при МЭРТ.
  2. Представление перечня проектов в .
  3. Утверждение Правительством РФ и регистрация в российском реестре.

Приложение №2. Перечень нормативных правовых актов, закрепляющих процедуры подготовки и утверждения проектов в рамках Киотского Протокола

1. Постановление Правительства РФ от 28.05.2007 N 332 «О порядке утверждения и проверки хода реализации проектов СО»

2. Совместный приказ МЭРТ и МПР о ведении реестра от 7.05.2007

3. Приказ МЭРТ №422 от 30.11.2007 «Об утверждении лимитов величины сокращения выбросов парниковых газов»

4. Приказ МЭРТ №424 от 30.11.2007 «О Комиссии по рассмотрению заявок об утверждении проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата»

5. Приказ МЭРТ №444 от 20.12.2007 «Об утверждении Методических указаний по рассмотрению проектной документации»

6. Приказ МЭРТ № 21 от 1.02.2008 «Об утверждении состава Комиссии по рассмотрению заявок об утверждении проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского Протокола к Рамочной Конвенции ООН об изменении климата

7. Приказ МЭРТ №70 от 14.03.2008 «Об утверждении перечня независимых экспертных организаций»

8. Протокол заседания Комиссии по рассмотрению заявок об утверждении проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата от 21 февраля 2008 г. №1»

9. Разъяснение № 1 Комиссии по рассмотрению заявок об утверждении проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского Протокола «О представлении информации о типовых целевых показателях эффективности проекта»

10. Разъяснение № 2 Комиссии по рассмотрению заявок об утверждении проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского Протокола «О документах, подтверждающих наличие у заявителя собственных или заемных средств»

11. Разъяснение № 3 Комиссии по рассмотрению заявок об утверждении проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского Протокола «О свободном формате представления экспертного заключения независимой экспертной организации»



[1] По состоянию на ноябрь 2007 в Секретариат Рамочной Конвенции ООН об изменении климата (РКИК) было представлено 3 проекта ПСО по утилизации ПНГ от России.[2] Комиссия создана Приказом Минэкономразвития России от 30.11.2007 №424.

[3] Может быть дополнительно подготовлен сравнительный анализ требований российского законодательства и требований, установленных РКИК (структура СПД отличается от структуры проектной документации, утвержденной «Методическими указаниями…» МЭРТ.

Теги: , , , , |Рубрики: Обзоры и исследования | Комментарии к записи Киотский Протокол: состояние в России отключены

Комментарии закрыты