Проблемы развития газовой промышленности РФ и стратегия государственного регулирования отрасли: Глава 5

06.09.2007
Источник: Бюро Экономического Анализа
Дата публикации: 11.09.01

Глава 5 Инструменты государственного регулирования газовой отрасли

5.1 Реализация прав собственности

Вопросы реализации прав собственности при управлении газовой отраслью имеют кардинальное значение для формирования и успешного проведения государственной политики. Это обусловлено рядом обстоятельств, каждое из которых является достаточным для избрания именно собственнических полномочий Российской Федерации в качестве инструмента регулирования газового хозяйства страны.

Так, во-первых, газовая отрасль, и, прежде всего, ее наиболее значимая часть – газовая промышленность, вплоть до настоящего времени сохраняет единую централизованную структуру и ту управленческую культуру, которая существовала в период централизованной плановой экономики и непосредственного (административного) управления народным хозяйством с стороны государства. Иными словами, при реформировании газовой отрасли потребуется минимальная реорганизация отраслевых управленческих структур.

Во-вторых, газовая отрасль и по сей день полностью не приватизирована. В капиталах большинстве газовых компаний государство сохраняет значительные (как правило, блокирующие) доли участия.

В-третьих, согласно действующему законодательству наибольшей эффективностью обладает воздействие на деятельность хозяйствующего субъекта именно с позиций собственника, имеющего значительные полномочия как для доступа к информации о деятельности такого субъекта, так и при осуществлении важнейших управленческих правомочий.

Формирование современного механизма управления газовой отраслью с помощью такого инструмента как собственность рассмотрена нами выше. Здесь же необходимо отметить, что при проведении экономических преобразований 1990-х гг. достаточно долгое время не было сформулировано четкого отношения к проблеме распоряжения и управления государственной собственностью, помимо признания необходимости приватизации как таковой.

Роль газовой отрасли в экономике России и потребности в надежном обеспечении потребителей энергоресурсами запутывали ситуацию еще больше. С одной стороны, государственная политика в экономической сфере основывалась на стремлении предоставить хозяйствующим субъектам, в том числе и в газовой отрасли, максимальную самостоятельность и обеспечить тем самым возможности широкого участия менеджмента и трудовых коллективов в управлении и приватизации предприятий. С другой стороны, государство продолжало, используя старые методы, непосредственно вмешиваться в производственную деятельность субъектов еще далеко не сформированного газового рынка.

Указ Президента Российской Федерации от 1 июня 1992 г. № 538 «Об обеспечении деятельности Единой системы газоснабжения страны» является наиболее показательным в плане неопределенности целей и противоречивости политики государства в области управления газовой промышленностью. Данный Указ был подписан еще до начала приватизации газовой промышленности. С его помощью фактически предпринималась попытка установить основополагающие принципы государственного управления в отношении газовой отрасли.

Указом предусматривалось, что Единая система газоснабжения страны является исключительно федеральной собственностью. От имени государства представителем собственника в отношении имущества Единой системы газоснабжения страны должен был выступать Государственный комитет Российской Федерации по управлению государственным имуществом. Для управления имуществом Единой системы газоснабжения страны Госкомимуществу России поручалось определить перечень федерального имущества, которое обеспечивает единый технологический процесс бурения скважин, добычи, переработки, хранения и транспортировки газа и конденсата (нефти) и которое может быть передано государственным предприятиям исключительно в оперативное управление. Не комментируя обоснованность и целесообразность данного подхода, отметим, что сам по себе он был достаточно логичным.

Впрочем, тем же Указом Госкомимуществу поручалось заключить контракт с Государственным газовым концерном «Газпром» на организацию хозяйственного управления Единой системы газоснабжения страны на условиях передачи последнему имущества Системы в полное хозяйственное ведение.

Таким образом, с одной стороны государство декларировало, что имущество ЕСГ должно являться исключительно федеральной собственностью и могло быть передано предприятиям исключительно на условиях оперативного управления. С другой стороны, необычайно широкие полномочия в сфере управления и определения основных направлений развития отрасли на правах хозяйственного ведения предоставлялись только одному из хозяйствующих субъектов.

Поступая изложенным способом при определении ключевых подходов к регулированию отраслью государство пыталось продолжать и непосредственно управлять газовой промышленностью. Так, Указ Президента от 1 июня 1992 г. № 539 «О неотложных мерах по освоению новых крупных газовых месторождений на полуострове Ямал, в Баренцевом море и на шельфе острова Сахалин», подписанный в тот же день, что и рассмотренный выше Указ № 538 по ЕСГ, предписывал федеральным органам государственного управления, Государственному газовому «Газпром» и органам государственного управления субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены крупные газовые месторождения, разработать и осуществить меры по обеспечению обустройства и начала разработки месторождений газа в Тюменской области. Правительству Российской Федерации и администрации Ямало-Ненецкого автономного округа было поручено передать недропользователям для разработки газовые, газоконденсатные и газонефтеконденсатные месторождения в Надым-Пур-Тазовском и Ямальском регионах. При разработке и реализации проектов освоения Штокмановского месторождения и Сахалинских газовых проектов федеральным и местным органам государственного управления было поручено предусмотреть приоритетную газификацию близлежащих регионов и развитие в них газотранспортной системы.

Показательно, что в тот же день (1 июня 1992 г.) было принято Постановление Правительства Российской Федерации № 367 «О мерах по обеспечению устойчивого газоснабжения народного хозяйства Российской Федерации в осенне-зимний период 1992 – 1993 годов», согласно которому до Министерства топлива и энергетики и Государственного газового концерна «Газпром» доводились конкретные производственные задания по добыче газа и его закачке в подземные хранилища для нужд государственного резерва. При этом «Газпрому» разрешалось ограничивать отпуск газа промышленным потребителям и электростанциям на 10% от объемов, предусмотренных договорами, с введением жестких санкций за перерасход газа против его потребителей и с возложением на них ответственности за последствия прекращения подачи газа.

Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1993 г. № 2116 «Об обеспечении надежного газоснабжения потребителей Российским акционерным обществом «Газпром» в 1994 – 1996 гг.» наиболее выпукло и концентрировано отразил патерналистскую управленческую политику государства в отношении газового монополиста.

Указом было установлено, что РАО «Газпром» является государственным заказчиком по поставкам на экспорт природного газа, в том числе для государственных нужд. Министерству экономики было поручено выделить РАО «Газпром» квоту на экспорт природного газа в дальнее зарубежье в 1994 г. в объеме 116,8 млрд. м3, в том числе в счет региональных квот 4,4 млрд. м3, в счет экспортных квот предприятий нефтяной промышленности – 1,3 млрд. м3. На 1995 – 1996 гг. квоты на экспорт природного газа в дальнее зарубежье для РАО «Газпром» должны были устанавливаться в объемах, предусмотренных межправительственными соглашениями и контрактами, с выделением региональных квот и экспортных квот предприятий нефтяной промышленности.

Из общего объема экспорта природного газа в дальнее зарубежье после выполнения обязательств по региональным квотам и экспортным квотам предприятий нефтяной промышленности, доли, обеспечивающие федеральные государственные нужды, и доли для нужд газовой промышленности устанавливались в соотношении 1 # 1. При этом в долю, обеспечивающую федеральные государственные нужды, включались поставки по государственным кредитным соглашениям, поставки газа в счет транзита по территориям Чехии, Словакии, Болгарии и Румынии для федеральных государственных нужд, а также по отдельным распоряжениям соответствующих государственных органов власти.

Указом определялась базисная экспортная цена газа (эквивалент 30 долл. США за 1000 м3), экспортная тарифная ставка (0,5 ЭКЮ за 1000 м3). Им же было установлено, что в объем реализации РАО «Газпром» включается выручка, получаемая от поставок товарного газа на экспорт в дальнее зарубежье в объемах, предусмотренных для нужд газовой промышленности, а также в страны СНГ и Прибалтики. Базисная цена реализации устанавливалась в рублевом исчислении на основе оптовых цен, используемых при расчетах с промышленными потребителями на территории России. Разница между фактической валютной выручкой и рассчитанной в соответствии с данным Указом объемом реализации подлежала направлению в Единый фонд стабилизации и развития РАО «Газпром». Таким образом, Указ не только решал за РАО «Газпром» все вопросы ценообразования и учетной политики, но и, по сути, разрешал приватизацию дополнительной выручки, генерируемой курсовой разницы, возникающей при осуществлении экспорта газа.

Указ предусматривал, что поставки газа РАО «Газпром» предприятиям – потребителям газа стран СНГ в счет встречных поставок продукции, а также указанные поставки продукции не должны были облагаться налогом на добавленную стоимость. Стоимость газа, реализуемого в счет встречных поставок газа предприятиям – потребителям газа стран СНГ, должны были определяться на дату фактического поступления продукции от соответствующих предприятий-потребителей.

В целях сокращения задолженности и стабилизации расчетов за газ РАО «Газпром» было предоставлено право принимать решения по изменению цен на газ потребителям России и стран Прибалтики при достижении договоренности с потребителями о погашении задолженности за газ и применении авансовых платежей. Дочерней структуре РАО «Газпром» – «Газэкспорту» было установлено комиссионное вознаграждение в размере 0,5% от стоимости экспорта природного газа в счет доли, обеспечивающей федеральные государственные нужды.

Представляется, что Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1993 г. по РАО «Газпром» представляет собой хрестоматию всех мыслимых для экономической системы Российской Федерации первой половины 1990-х гг. льгот и преференций.

Порядок формирования и особенности эволюции приватизационной политики государства в газовой отрасли проанализированы нами выше. В настоящее время происходит известная коррекция приватизационных подходов, о чем, в частности, свидетельствует утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 июля 2000 г. № 1072-р «План действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 – 2001 годы». В соответствии с данным Планом государственная структурная политика в качестве отдельного направления включает в себя и управление государственной собственностью приоритетными задачами которого заявлены (в порядке убывания приоритетности) повышение эффективности управления государственным имуществом, совершенствование системы представительства интересов государства в органах управления акционерных обществ и приватизация значительной части федеральных государственных унитарных предприятий, а также находящихся в федеральной собственности акций.

В этих целях Правительство Российской Федерации должно провести инвентаризацию всех государственных активов, внести изменения и дополнения в Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации», направленные на совершенствование процедуры преобразования федеральных государственных унитарных предприятий в акционерные общества, 100% акций которых будут находиться в собственности государства.

Между тем, в и данном «Плане мероприятий…» какие-либо упоминания об использовании собственнических прерогатив государства как об инструменте государственного регулирования газовой отрасли отсутствуют.

Изложенное доказывает, что порядок реализации собственнических полномочий государства для регулирования газовой отрасли (равно как и любой другой отрасли отечественной экономики) далек от оптимального.

В начальный период экономических реформ у государства попросту отсутствовала единая политика в области государственного управления газовой отраслью. Тогда же были анонсированы попытки установить контрактные отношения с ключевыми предприятиями, занимающими монопольное положение в экономики страны.

В 1993 – 1996 гг. государство стремилось осуществлять непосредственное управление хозяйственной деятельностью РАО «Газпром», прежде всего в сфере экспортной политики. Одновременно РАО «Газпром» были предоставлены беспрецедентные льготы и финансово-хозяйственные полномочия. В результате РАО «Газпром» получило необходимые возможности для проведения собственной политики в отрасли.

В 1997 – 1998 гг. Правительством предпринимались спорадические попытки по активизации управляющего воздействия на газовую промышленность при использовании инструментов представительства Российской Федерации в Совете директоров ОАО «Газпром» и коллегии представителей государства в газовой монополии. После дефолта 1998 г. эти попытки прекратились, поскольку ОАО «Газпром» в том виде, в котором оно функционировало на тот момент, оказалось критически необходимым для достижения целей экстренной финансово-экономической стабилизации. Какая-либо целостная концепция государственного управления отраслью посредством реализации прав собственности не выработана до сих пор, хотя уже существует определенная нормативно-правовая база, которая теоретически позволяет Правительству Российской Федерации управлять государственной собственностью в газовой сфере, а не только продавать ее.

Для совершенствования такого инструмента управления отраслью как реализация прав собственности необходима четкая кодификация прав и обязанностей коллегий представителей государства в ОАО «Газпром» и ОАО «Росгазификация» при возложении на них ответственности за разработку и подписание с этими предприятиями долгосрочных производственных контрактов. На профильные министерства и ведомства должны быть возложены обязанности по организационно-техническому и аналитическому обеспечению деятельности таких коллегий, сами же коллегии должны быть наделены правами представителей Российской Федерации по управлению пакетами акций акционерных обществ, которые находятся в государственной собственности. Руководство деятельностью коллегий представителей государства целесообразно возложить либо на специально созданный правительственный орган, либо на то министерство или ведомство, на которое возлагается наибольшая ответственность за реализацию государственной политики в сфере управления экономикой.

5.2 Лицензирование

Лицензирование видов деятельности как инструмент государственного регулирования газовой отрасли в современных условиях сводится к осуществлению технического надзора над предприятиями отрасли. Вместе с тем, в соответствии с мировой практикой регулирования естественных монополий и спецификой существующей структуры газовой отрасли в России лицензирование может стать одним из наиболее эффективных инструментов ее регулирования. При этом лицензирование должно быть направлено, прежде всего, на хозяйственной (коммерческой) деятельности субъектов отрасли с целью усиления государственного контроля за естественно-монопольными и монополизированными сегментами отрасли, а также на проведения в ней структурных преобразований.

Лицензирование включает в себя осуществление мероприятий, связанных с выдачей лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением или аннулированием лицензий и надзором лицензирующих органов над соблюдением лицензиатами при осуществлении ими лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.

При рассмотрении вопросов, связанных с лицензированием, следует отметить, что настоящее время в соответствии подготовлен и внесен на рассмотрение в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», имеющий целями упорядочение и упрощение единого порядка лицензирования на территории Российской Федерации, определение единого перечня лицензируемых видов деятельности и сокращение числа лицензируемых видов деятельности, а также осуществления единой государственной политики в сфере лицензирования на территории Российской Федерации.

К сожалению, в данном законопроекте отсутствует какой-либо особый подход к газовой отрасли. Не учитывается ее значение для экономики страны и жизнеобеспечения населения, а также существующее положение в отрасли, прежде всего, ее естественно-монопольный и монополизированный характер, а также необходимость проведения единой скоординированной политики со стороны государства в отношении данной стратегически важной отрасли. В законопроекте, внесенным Правительством на рассмотрение в Государственную Думу, среди видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии, к сфере газовой отрасли условно можно отнести три вида деятельности:

эксплуатация взрыво- и пожароопасных, химически опасных производственных объектов;

эксплуатация магистрального трубопроводного транспорта;

эксплуатация нефтегазодобывающих производств.

Данные виды деятельности относятся к производственно-техническим. Вопросы лицензирования коммерческих видов деятельности в газовой отрасли в законопроекте не затрагиваются. В частности, в нем не предусмотрено лицензирование таких видов деятельности как добыча газа, его транспортировка по магистральным газопроводам и по системам сбора газа, переработка газа на газоперерабатывающих заводах, оптовая реализация газа, газораспределение, экспорт и импорт газа, координация оптового рынка газа и координация локальных рынков газа.

Особо следует подчеркнуть важность лицензирования экспорта российского газа, так как для предотвращения падения экспортных цен и проведения единой экспортной политики государство объективно заинтересовано в сохранении монополии на газовый экспорт. Возможны варианты жесткой координации действий различных экспортеров газа при использовании инструмента лицензировании.

В целом же существующая система лицензирования видов деятельности в Российской Федерации не позволяет с помощью данного инструмента осуществлять эффективное регулирование газовой отрасли, поскольку не учитывает особенности регулирования стратегически важных отраслей экономики, в том числе и газовой.

Разработанный Правительством Российской Федерации и внесенный в Государственную Думу законопроект о внесении изменений и дополнений в Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» направлен в первую очередь на дебюрократизацию предпринимательской деятельности (упрощение процедур лицензирования, сокращение перечня лицензируемых видов деятельности, ограничение возможностей лицензирующих органов произвольно устанавливать правила лицензирования). Простота и определенность административных процедур в сфере лицензирования, безусловно, необходимы, однако при условии, если лицензируемые виды деятельности осуществляются в условиях конкурентной среды, на открытом рынке, где не доминируют монопольные структуры, аналогичные ОАО «Газпром». Для газовой отрасли России, характеризующейся предельной степенью монополизации (контроль над 94% рынка у одного хозяйствующего субъекта), такой подход едва ли корректен. Более того, использование механизма лицензирования коммерческих видов деятельности в газовой сфере позволит государству проводить более эффективную политику регулирования отрасли с целью учета межотраслевых и социально-экономических интересов, а также для стимулирования необходимых структурных преобразований и развития ее рыночной инфраструктуры.

Представляется, что с учетом необходимости реализации планов Правительства по реформированию естественных мононополий, в том числе в газовой отрасли, необходимо приступить к лицензированию коммерческой деятельности всех участников газового рынка, предусмотрев лицензионными ограничениями максимальную долю присутствия на рынке, а также степени вертикальной и горизонтальной интеграции лицензиатов в данной отрасли и смежных отраслях.

5.3 Недропользование

Отдельного внимания заслуживает государственная политика в области недропользования, и, особенно, в сфере лицензирования использования недр. Ни действующий Закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», ни его новая редакция не предусматривают лицензирования деятельности, связанной с использованием природных ресурсов. Между тем, для газовой отрасли данная проблема имеет принципиальное значение, поскольку непосредственно связана с вопросами развития ее ресурсной базы.

В соответствии с Законом «О недрах» недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада или залога. Они также не могут отчуждаться в любой иной форме. Права пользования недрами могут переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Для реализации потребностей страны в стратегических и дефицитных видах ресурсов недр, наличие которых влияет на ее национальную безопасность и обеспечивает основы суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам отдельные участки недр могут получать статус объектов федерального значения. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральных фонд резервных месторождений. Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами.

Применительно к газовой отрасли данные вопросы регулирует Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации», который в целом был подробно рассмотрен выше. По вопросу недропользования Закон «О газоснабжении…» устанавливает, что «к объектам федерального значения относятся месторождения газа, имеющие стратегическое значение для газоснабжения в Российской Федерации. Обоснование необходимости отнесения месторождения газа к объектам федерального значения, а также предложение о его отнесении к таким объектам <…> вносится на рассмотрение Правительства Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. Отнесение месторождения газа к объектам федерального значения осуществляется Правительством Российской Федерации по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено месторождение газа».

Иными словами, Закон «О газоснабжении…» при установлении порядка отнесения месторождений газа к объектам федерального значения содержит обратную ссылку на Закон «О недрах», которым данный вопрос также не урегулирован. При этом в Законе «О газоснабжении…» не указано, какой конкретно федеральный орган исполнительной власти вносит на рассмотрение Правительства обоснование необходимости отнесения месторождения газа к объектам федерального значения и предложение о его отнесении к таким объектам.

Закон «О газоснабжении…» вводит также понятие и условия создания федерального фонда резервных месторождений газа. Согласно нему, Федеральный фонд резервных месторождений газа «формируется из числа открытых и разведанных месторождений газа, для которых лицензии на добычу газа не выданы». Решение о вводе в эксплуатацию месторождения газа из федерального фонда резервных месторождений газа в соответствии с Законом принимается Правительством Российской Федерации. Данные положения Закона не устанавливают точных критериев и процедуры формирования федерального фонда резервных месторождений и ссылаются на несуществующий федеральный закон.

Закон также устанавливает, что «при включении в федеральный фонд резервных месторождений газа месторождения, поиск и разведку которого организация провела за счет собственных средств, указанная организация получает компенсацию из средств федерального бюджета в размере фактически произведенных затрат и прибыли, равной величине ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации. Правительство Российской Федерации предусматривает соответствующие расходы в федеральном бюджете». Данная компенсация, производимая за счет федерального бюджета, представляется необычно щедрой. В самом деле, если организация использовала только право пользования участком недр для его геологического изучения, изначально предполагалось, что она несет риск необнаружения запасов газа. Между тем, размер компенсации, который предусмотрен данной нормой Закона, соответствует убыткам, возмещаемым при обращении в государственную собственность частного имущества, установленным Гражданским кодексом Российской Федерации. Это противоречит мировой практике организации и регулирования недропользования, в соответствии с которой поисково-разведочные работы всегда связаны с риском и, как правило, проводятся за счет недропользователя. При неудаче затраты на разведку месторождений чаще всего никто не компенсирует.

Закон «О газоснабжении…» устанавливает следующий порядок ввода в эксплуатацию месторождений газа федерального значения: «Правительство Российской Федерации может без проведения конкурса принять решение о передаче месторождения газа федерального значения в эксплуатацию организации, осуществившей за счет собственных средств поиск и разведку указанного месторождения, организации – собственнику Единой системы газоснабжения, организации – собственнику региональной системы газоснабжения или о проведении конкурса на передачу указанного месторождения в эксплуатацию».

Иными словами, Закон допускает, что передача месторождений федерального значения без конкурса может быть произведена организациям, осуществившим за счет собственных средств поиск и разведку указанного месторождения, имеющих соответствующую инфраструктуру для его эксплуатацию. Таковых сегодня четыре – ОАО «Газпром», ОАО «Норильскгазпром», ОАО «Якутгазпром» и ОАО «Роснефть-Сахалиннефтегаз». Все остальные претенденты на разведку и разработку месторождений газа могут получить соответствующие права только на основании конкурса.

Закон «О недрах» определяет виды пользования недрами. В сфере разведки и добычи полезных ископаемых к ним относятся, геологическое изучение, включающее поиски и оценку месторождений полезных ископаемых разведка и добыча полезных ископаемых. Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении, то есть установлено совмещенное право пользования недрами. Представляется, что такую стадию геологоразведочных работ, как разведка месторождений, по результатам которой устанавливаются окончательные границы месторождения (горного отвода), производится разделение его на залежи, пласты и другие промысловые объекты, утверждаются балансовые и извлекаемые запасы нефти и газа, формируются показатели экономической эффективности и соответствующие ей фискальные нормативы, не целесообразно совмещать с добычей полезных ископаемых. В самом деле, такое совмещение не может обеспечить максимально эффективное распоряжение принадлежащими государству полезными ископаемыми.

В настоящее время существуют различные сроки пользования участками недр в целях добычи полезных ископаемых. Для геологического изучения – до 5 лет. Для добычи полезных ископаемых – срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр. Для добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр – до 1 года. Для строительства и эксплуатации газохранилищ – без ограничения.

Срок пользования участком недр может быть продлен по инициативе пользователя недр при выполнении им оговоренных в лицензии на пользование участком недр условий и необходимости завершения разработки месторождения полезных ископаемых или выполнения ликвидационных мероприятий.

Таким образом, для добычи полезных ископаемых срок пользования участками недр фактически не ограничен, что представляется нецелесообразным, поскольку уменьшает возможности государственного контроля над использованием недр. Кроме того, Закон устанавливает возможность получения участков недр (включая участки недр внутренних морских вод, территориального моря и континентального шельфа) без конкурса или аукциона в целях их геологического изучения. Аналогичная норма действует в случае установлении факта открытия месторождения полезных ископаемых пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению данных участков недр за счет собственных средств. Иными словами, Закон максимально облегчает деятельность на газовом рынке компаниям, уже действующим на нем, и создает фактически непреодолимые препятствия для выхода на него для иных структур.

Анализ особенностей государственного регулирования сфере недропользования позволяет сделать следующие выводы.

Лицензирование недропользования в Российской Федерации, в том числе в газовой отрасли, осуществляется предельно неэффективно, поскольку единая государственная политика в данной сфере попросту отсутствует. Закон «О недрах» в значительной степени имеет рамочный характер, не содержит норм прямого действия и предоставляет максимально широкие полномочия органам, использующим данный инструмент регулирования.

Среди федеральных органов исполнительной власти основные полномочия в области лицензирования недропользования находятся у Министерства природных ресурсов. При этом данный орган сам устанавливает требования для получения лицензий (условия проведения конкурсов и аукционов) и сам же принимает решения о выдаче лицензий, обладая при этом одновременно как регулирующими, так и контрольными функциями в данной сфере.

Закон «О недрах» изобилует значительными преференциями для «старых» недропользователей, получивших участки недр еще в период СССР, при этом их сколько-нибудь серьезная ответственность за нарушение лицензионных условий не устанавливается. Закон предоставляет широкие возможности для беспрепятственного перехода прав пользования участками недр от одних владельцев к другим без переоформления лицензий.

Для повышения эффективности использования государственного фонда недр и оптимизации процедур регулирования сферы недропользования необходима существенная переработка (фактически, подготовка новых редакций) Федеральных законов «О недрах» и «О газоснабжении в Российской Федерации», направленная на исключение преференциальных условий недропользования, поощрение конкуренции, привлечение новых недропользователей и усиление контроля Правительства Российской Федерации над выполнением лицензионных соглашений в этой сфере.

5.4 Ценообразование и налогообложение

Централизованное ценовое и налоговое регулирование являются важнейшим инструментом реализации государственной политики в газовой отрасли. В этой связи необходимо отметить три важных обстоятельства, которые следует учитывать при определении целей государственной политики в данной сфере.

Во-первых, природный газ, месторождения которого находятся на территории Российской Федерации, является общенациональным достоянием и находится в собственности Российской Федерации. Как и любое иное полезное ископаемое, газ становится собственностью пользователя недр только после его добычи. Выручка, генерируемая продажей природного газа должна, помимо оператора месторождения, также поступать и в распоряжение государства как собственника газовых месторождений. Национальные частные и институциональные потребители страны – владельца недр также вправе использования своих естественные преимущества при потреблении газа по сравнению с потребителями иностранных государств.

Инструментами обеспечения реализации указанных прав и интересов теоретически должна являться налоговая и тарифная политика, влияющая на формирование цены газа.

Во-вторых, сложившаяся монопольная структура отрасли обуславливает необходимость специального ценового и налогового регулирования газовой отрасли в целях защиты потребителей от возможных злоупотреблений, обусловленных актуальным монопольным положением одного доминирующего хозяйственного субъекта (ОАО «Газпром») на всех стадиях производственного процесса.

Специальное ценовое и налоговое регулирование газовой отрасли в России актуально именно потому, что в настоящее время, как показано выше, из-за специфики экономики страны, особенностей ее реформирования в 1990-е гг. в условиях ассиметричного распределения информации между регулятором (государством как инструментом обеспечения общественных интересов – в лице отдельных правительственных институтов) и регулируемым (газовая отрасль) возник феномен «захвата регулятора», когда основному хозяйствующему субъекту отрасли de facto (а в ряде случае, и – de jure) предоставлены полномочия формулировать принципиальные элементы государственной политики в сфере ценообразования и налогообложения.

С учетом особенностей отечественной газовой отрасли пересмотр изложенной ситуации, объективно не могущей соответствовать национальным интересам страны, не должен носить «взрывной» характер, чреватой дестабилизацией ситуации в системе газоснабжения и, соответственно, серьезными экономическими и социальными потрясениями. Следовательно, общими путями оптимизации налогового и тарифного администрирования газовой отраслью должны стать последовательное внедрение прозрачности объекта регулирования путем получения доступа к реальной информации о составе и структуре его издержек. При этом, разумеется, и первый, и вторая должны приобретать достаточно простой и экономически обоснованный характер.

Поскольку тарифное (ценовое) регулирование, как правило, порождает стимулы к завышению издержек в расчете на единицу полезного эффекта и может стать фундаментально причиной усиления инфляционных процессов в экономике (инфляция издержек), критерием обоснованности издержек должно быть качество услуг, предоставляемых в связи с условиями такого регулирования.

Наконец, в-третьих, газовая отрасль Российской Федерации является фундаментом всей энергетической инфраструктуры экономики и жизнеобеспечения страны. Поэтому эффективная ценовая и налоговая политика в отношении газовой отрасли являются важнейшими элементами государственной ценовой и налоговой политики.

В настоящее время ценовое регулирование в газовой отрасли основывается на федеральных законах «О естественных монополиях» и «О газоснабжении в Российской Федерации». В соответствии с Законом «О естественных монополиях» транспортировка газа по трубопроводам отнесена к сферам деятельности субъектов естественных монополий и подлежит государственному регулированию, одним из направлений которого является ценовое регулирование[1]. В соответствии с Законом «О газоснабжении…» по решению Правительства Российской Федерации регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа может быть заменено государственным регулированием цен на газ для конечных потребителей, использующих его в качестве топлива и (или) сырья, а также тарифов на услуги по транспортировке газа для независимых организаций в порядке, установленном Правительством Российской Федерации[2].

В принципе, регулирование транспортного тарифа в большей степени выгодно производителю газа, поскольку тариф представляет собой надбавку к формируемой вне сферы государственного регулирования цене газа. Регулирование отпускных цен, с одной стороны, более трудоемко, нежели тарифное регулирование, и требует значительно более развитого экономического инструментария, что, с другой стороны, компенсируется возможностью учета интересов потребителей услуг системы газоснабжения и принуждением производителя газа и его транспортера формировать свои издержки в соответствии с заранее объявленным единым экономическим индикатором. Последние обстоятельства объясняют также и то, почему регулирование цены представляет собой более ответственную меру государственного регулирования экономики, нежели тарифное регулирпование.

До 1991 г. государственное ценовое регулирование в газовой отрасли осуществлялось на основе Прейскуранта № 04-03 «Оптовые цены промышленности и предприятий на газ естественный, искусственный, нефтепереработки и продукты газоперерабатывающих заводов». Оптовые цены промышленности на газ устанавливались дифференцированно по 62 регионам России. Прейскурант № 04-03 также устанавливал оптовые цены для газораспределительных организаций и розничные цены для потребителей. Кроме оптовых цен, содержащихся в Прейскуранте № 04-03, действовали розничные цены на газ, отпускаемый для населения, единые по всей территории страны. Оплата сетевого газа, отпускаемого населению для отопления жилых домов, осуществлялась по пониженному тарифу.

С началом рыночных преобразований применение данного Прейскуранта прекратилось. Отправной точкой государственного регулирования цен в условиях начавшихся экономических реформ стали Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 1991 г. № 297 «О мерах по либерализации цен», который предусматривал регулирование цен для предприятий – монополистов. Во исполнение данного Указа в 1992 г. для природного газа предельный коэффициент повышения цен к действующим ценам был установлен в размере 5.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 февраля 1992 г. № 93 «О неотложных мерах по нормализации положения в нефтяной и газовой промышленности республики» объединениям, предприятиям и организациям нефтегазодобывающей, нефте- и газоперерабатывающей промышленности разрешено реализовать по свободным ценам 40% всего объема поставляемых нефти, газа и продуктов их переработки при условии выполнения поставок для государственных нужд. Иными словами, две пятых потребительского рынка газа было либерализовано практически одновременно с введением свободны цен в иных отраслях экономики.

В 1992 – 1995 гг. оптовые цены на газ для промышленных потребителей и для населения, а также сбытовые надбавки (скидки) для газораспределительных организаций, устанавливались постановлениями Правительства Российской Федерации. В интервалах между постановлениями осуществлялась индексация общего уровня регулируемых цен в стране в зависимости от индекса цен на промышленную продукцию, в том числе цен на природный газ для промышленных потребителей и сбытовых надбавок ГРО. При этом регулируемые цены на газ дифференцировались по двум категориям потребителей: промышленные потребители и население, и состояли из регулируемой оптовой цены предприятий и регулируемой надбавки (скидки) газораспределительных организаций.

В дальнейшем, в 1996 – 1999 гг. был принят целый ряд Указов Президента Российской Федерации и Постановлений Правительства Российской Федерации[3], преследовавших, по сути, одну цель – увеличить денежную составляющую в расчетах за поставляемый газ при предоставлении скидок на 15 – 40% при своевременной оплате поставляемого газа с условием, что такая оплата производится в денежной форме.

Таким образом, в настоящее время государством регулируются оптовые цены на газ, реализуемый всем покупателям внутри страны[4]; тарифы на транспортировку газа по магистральным газопроводам для независимых производителей газа[5]; транспортные тарифы ГРО и тарифы на комплексные услуги ГРО по газоснабжению потребителей[6] розничные цены на газ, реализуемый населению и жилищно-строительным кооперативам[7].

Кроме того, действует система скидок с оптовых цен на газ, применяемых при оплате газа в денежной форме и реструктуризации задолженности[8].

Действующая в настоящее время в Российской Федерации система формирования цен на газ и тарифов на его транспортировку основывается на принципе учета соответствующих обоснованных затрат и необходимой прибыли (cost plus) на производство, передачу и распределение газа. Оптовые цены на газ для промышленных потребителей и населения дифференцированы по 6 ценовым зонам, в зависимости от удаленности от мест добычи, и регулируются ФЭК на основе обоснованных затрат на добычу и транспортировку газа. Розничные цены на газ регулируются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и устанавливаются дифференцировано по видам бытовых нужд населения на основе средней экономически обоснованной цены для каждой ГРО, также рассчитываемой по принципу «затраты плюс».

До финансового кризиса 1998 г. цены на газ повышались не только в рублях, но и в долларовом эквиваленте. По состоянию на 1 июля 1998 г. оптовые цены на газ для промышленности составляли от $ 36,1 за тыс. м3 до $ 45,2 за тыс. м3 в зависимости от зоны расположения потребителя, цены для электростанций ФОРЭМ находились в пределах от $ 27,1 за тыс. м3 до $ 33,7 за тыс. м3, а оптовые цены на газ, подлежащий реализации населению, составляли от $ 21,3 за тыс. м3 до $ 26,6 за тыс. м3. Принимая во внимание тот факт, что цены экспортных поставок газа в тот период времени составляли от $ 60 за тыс. м3 до $ 100 за тыс. м3, можно сделать вывод о том, что с учетом затрат на транспортировку газа, до кризиса 1998 г. по крайней мере оптовые цены газа для промышленности на внутреннем рынке соответствовали рыночным в странах Западной Европы.

В настоящее время оптовые цены на природный газ и тарифы на его транспортировку по сетям ГРО и по магистральным газопроводам для независимых организаций устанавливает своими решениями ФЭК. Так, Постановление ФЭК от 27 декабря 2000 г. №80/3 ввело следующие оптовые цены на газ (в рублях за тыс. м3 без НДС, но включая акциз, 15%, цены продифференцированы по 6 ценовым поясам, в зависимости от удаленности от мест добычи):

- оптовые цены на газ, реализуемый потребителям РФ (кроме населения) от 264 руб. в Ямало-Ненецком автономном округе – до 472 руб. на юге европейской части России (в Московском регионе – 458 руб.);

- оптовые цены на газ, предназначенный для последующей реализации населению от 226 руб. в Ямало-Ненецком автономном округе – до 296 руб. на юге европейской части России (в Московском регионе – 291 руб.).

Для независимых организаций Постановлением ФЭК от 16 декабря 1999 г. №57/3 транспортный тариф по магистральным газопроводам был установлен в 9 руб. за тыс. м3 на 100 км (без акциза и НДС) для транспортировки и реализации газа на территории РФ, а Постановлением ФЭК от 21 июля 2000 г. №36/6 тариф для экспорта-импорта-транзита газа был установлен в пределах $0,6-1,0 за тыс. м3 на 100 км.

Имеется целый ряд постановлений ФЭК, утверждающий транспортные тарифы для различных газораспределительных организаций. Эти тарифы различаются для различных типов потребителей и различных ГРО, но в качестве оценочной можно взять тариф 50 руб. за тыс. м3.

Нельзя однозначно утверждать, что все эти цены и тарифы отражают реальную себестоимость добычи, транспортировки и распределения газа, но они уже подвергались неоднократной корректировке (увеличению), и каждый раз организации газовой отрасли предоставляли в ФЭК данные, обосновывающие рост своих затрат. Федеральная энергетическая комиссия изучала эти данные и не все затраты признавала обоснованными.

Для целей регулирования и контроля цен в мире известны три подхода:

- cost+, когда с теми или иными поправками и допущениями оцениваются расходы на производство продукции и ее доставку до потребителей;

- net back, когда цена на конкретном рынке рассчитывается от некоторой публично известной цены (например – биржевой) обратным счетом, т.е. вычитаются транспортные и другие расходы;

- must, когда орган регулирования административно устанавливает цены исходя из общих соображений (как это было сделано в России после дефолта 1998 г.).

Иные способы контроля или регулирования цен являются сочетанием вышеупомянутых.

Общим местом является утверждение того, что цены на газ в России существенно ниже мировых цен. Что касается уровня последних, то открытый рынок с публичными котировками существует в США и Канаде, в Европе – в Великобритании, и зарождается на западе Западной Европы (так называемый спотовый рынок).

В Центральной и Восточной Европе открытого рынка газа нет. Здесь газ продается по долгосрочным (десятилетним) контрактам. Естественно, цены таких контрактов являются договорными и широкой публике неизвестны. Вместе с тем, известен общий принцип их формирования (обычно они определяются расчетным образом по цене некоторой «энергетической корзины» за предыдущий период, на стоимость этой корзины существенное влияние оказывает цена на нефть, соответственно, договорные цены на газ с задержкой в 3 – 6 месяцев следуют за ценами на нефть). Уровень этих договорных цен регулярно публикуется в открытой зарубежной прессе, кроме того, очевидно, что ОАО «Газпром» отчитывается о величине экспортных цен перед таможенными органами.

Кроме того, необходимо учитывать, что существует несколько уровней мировых цен. Обычно национальная транспортная компания покупает газ на границе у зарубежного поставщика по «первой» оптовой цене. Затем транспортирует газ по своим магистральным газопроводам и реализует его крупным потребителям или газораспределительным организациям по «второй» оптовой цене. И лишь затем происходит розничная реализация газа (см. таблицу 6).

Таким образом, применительно к ОАО «Газпром», необходимо сравнивать оптовую цену (для промышленных потребителей) в России с «первой» оптовой ценой в Европе. При сравнении необходимо иметь ввиду, что цены за рубежом в качестве базиса имеют не 1000 кубических метров (или другую объемную единицу), а некий энергетический эквивалент (рассчитываемый с учетом теплотворной способности газа).

С учетом изложенного попробуем рассчитать мировую цену на газ для Московского региона по методу net back. В качестве базовой примем «первую» оптовую цену на границе с Германией ($ 100 за тыс. м3). Таможенный тариф в настоящее время составляет 10% контрактной цены, т.е. $ 10 за тыс. м3. Транспортные расходы можно оценить в $ 22 за тыс. м3 (2200 км транспортировки по газопроводам через Украину при транспортном тарифе $ 1 за тыс. м3 на 100 км). Наконец, акциз на газ составляет 30% от контрактной цены за вычетом транспортных расходов вне России (1700 км транспортировки по газопроводам от границы Россия-Украина) и таможенных платежей, т.е. $ 22 за тыс. м3. Таким образом мировая оптовая цена (без налогов) может быть оценена для Московского региона на уровне $ 46 ($ 100 – $ 22 – $ 10 – $ 22).

Поскольку регулируемые внутренние цены на природный газ лишь после дефолта 1998 г. стали существенно ниже равновесных экспортных цен, основную часть доходов газовой промышленности в последние годы приносят экспортные поставки газа. Соответственно, руководство ОАО «Газпром» в 1999 – 2000 гг. неоднократно заявляло, что поставки газа на внутренний рынок являются убыточными и утверждало, что низкие цены внутреннего рынка не способствуют формированию достаточных финансовых ресурсов для своевременного инвестирования в развитие отрасли.

Учитывая, что в настоящее время оптовая цена на газ в Московском регионе составляет $ 16 за тыс. м3 ($ 13,5 без акциза) можно сделать следующие выводы.

Констатация того, что ОАО «Газпром» бесплатно кредитовал всю экономику России, поставляя дешевый газ, несостоятельно. Перед дефолтом 1998 г. оптовая цена на газ в Московском регионе составляла 43$ за тыс. м3 ( $ 31 без акциза, тогда акциз при реализации газа в России составлял 30%), а оптовые цены на границе с Германией были около $ 70 (вывозная таможенная пошлина отсутствовала), т.е. расчетная «мировая оптовая цена» составляла $ 32 за тыс. м3 . Предлагая в ближайшие годы поднять цены на газ в два – три раза, ОАО «Газпром» фактически хочет вновь довести цены на газ в России до уровня мировых.

Вместе с тем, едва ли недостаток средств от реализации газа на внутреннем рынке является основной и единственной причиной низкой активности ОАО «Газпром» по самоинвестированию. В настоящее время контроль со стороны государства над инвестициями ОАО «Газпром» фактически отсутствует. При этом проверка финансово-хозяйственной деятельности газового монополиста за период 1999 – 2000 гг., проведенная Счетной палатой, выявила случаи направления средств в проекты, не приносящие прибыли и не связанные с основной производственной деятельностью компании.

Одним из аспектов данной проблемы является вопрос об источниках обслуживания и погашения кредитов, полученных ОАО «Газпром» в предыдущие годы. Специалисты ОАО «Газпром» утверждают, что получение необходимого объема инвестиционных ресурсов возможно только за счет значительного повышения внутренних цен на газ. При этом, по оценкам ОАО «Газпром», дополнительная прибыль получается только от объема продаж на внутреннем рынке (которая вместе с объемом добычи в ближайшие годы предполагается резко снижающейся), то есть фактически ОАО «Газпром» считает основой инвестиционных ресурсов прибыль и амортизационные отчисления, содержащиеся во внутренней цене. По мнению ОАО «Газпром», только в этом случае можно гарантировать проектируемый объем капиталовложений независимо от непредсказуемых колебаний мировых цен на нефть (к которым привязана цена многих экспортных контактов) и газ, а также привлечь отечественных и зарубежных инвесторов. Однако, если следовать этой логике, большая часть экспортного дохода должна поступать государству или возмещаться государством ОАО «Газпром» – если экспорт становиться убыточным, а решения о получении кредитов должны приниматься газовой компанией совместно с государством.

Одним из часто провозглашаемых ОАО «Газпром» тезисов, который также закреплен в некоторых программных документах Правительства, является утверждение о том, что низкие цены на газ, кроме того, что они выступают в качестве одного из препятствий для инвестиций в отрасль, вызывают дополнительные негативные последствия, прежде всего, диспаритет цен на альтернативные виды топлива. Природный газ при действующих регулируемых государством ценах на него является наиболее дешевым энергоносителем в стране. По мнению некоторых экспертов, низкие цены на природный газ способствуют вытеснению с российского рынка угля, мазута и других энергоносителей, препятствуя развитию угольной и нефтеперерабатывающей промышленности, низкий тариф на газ подает ложные рыночные сигналы субъектам рынка, создавая обманчивое впечатление, что газ можно не экономить. Между тем, поскольку технологически ограничить поставки газа намного сложнее, чем поставки мазута и угля, все больше энергетических и промышленных предприятий переходит с нормативного топлива на газовое.

В связи с данной точкой зрения необходимо отметить, что она справедлива только в отношении того сегмента рынка, где газ выступает в качестве топлива и действительно реально конкурирует с другими взаимозаменяемыми видами топлива. Между тем, это достаточно ограниченный сегмент рынка, к которому, прежде всего, относятся электроэнергетика, котельно-печное хозяйство и металлургия. Во многих случаях газ и другие виды топлива (в первую очередь, уголь) не могут рассматриваться как полностью взаимозаменяемые виды топлива в силу технологических особенностей, присущих многим российским тепловым электростанциям.

Кроме того, существуют объективные экономические и экологические проблемы, которые могут возникнуть в случае обратного перехода предприятий электроэнергетики с газового топлива на угольное. Производство угля в России сопряжено с высокими затратами на его добычу и транспортировку. Уголь является экологически вредным видом топлива по сравнению с газом. Все эти аспекты должны учитываться при принятии решений о развитии угольной промышленности.

Еще одной важной проблемой остается эффективность использования газа. В развитых странах энергоемкость национального дохода за последние годы значительно уменьшилась. В России же потребители по разным причинам не имеют стимулов к энергосбережению и лишь под административным давлением реализуют малозатратные организационные меры экономии топлива и энергии. Принято считать, что только в случае достаточно высоких цен на энергоресурсы, когда затраты, связанные с их сбережением, будут достаточно велики, у потребителей появится мотивация к энергосбережению.

Существенной проблемой газовой отрасли остаются неплатежи за поставленный газ. Следует отметить, что основная часть текущей задолженности потребителей за поставленный газ была накоплена до финансового кризиса 1998 г., когда цены на газ в долларовом эквиваленте были значительно выше, чем в настоящее время. Данное обстоятельство указывает на то, что резкое увеличение цен на газ в России может только возвратить ситуацию с платежами на уровень 1996 – первой половины 1998 гг. Иными словами, повышение цен на природный газ должно соответствовать росту платежеспособного спроса со стороны российских потребителей.

И, наконец, важнейшей государственной проблемой при регулировании цен на газ и тарифов на его транспортировку, а также при осуществлении контроля над инвестициями естественных монополий, является отсутствие информации, позволяющей государственным органам в полном объеме и объективно оценивать экономическую обоснованность затрат и инвестиций субъектов регулирования. Безусловно, часть данной проблемы состоит в недостаточной проработанности нормативно-правовой базы и низкой квалификации кадров в органах, осуществляющих регулирование. Вместе с тем, надо признать, что без реальных структурных преобразований осуществление такого регулирования в полной мере представляется затруднительным.

, уплачиваемые предприятиями газовой промышленности, можно условно разделить на общие , уплачиваемые всеми субъектами предпринимательской деятельности, а также специальные и платежи, взимаемые в соответствующих отраслях экономики учетом их специфики, в том числе и в качестве платы за предоставляемые ресурсы.

Основными налогами в газовой промышленности в настоящее время являются:

общие налоги:

· налог на добавленную стоимость (НДС) – 20% от величины добавленной стоимости;

· подоходный налог (налог на прибыль) с предприятий – 30% от величины балансовой прибыли предприятия;

специальные налоги:

· акциз на природный газ – 15 либо 30% от цены реализации газа в зависимости от страны реализации газа;

платежи за пользование недрами:

· за право на добычу – 6-16% стоимости добытого газа, в зависимости от объема добычи;

· за право на поиски и оценку – 1-2% от стоимости поисковых работ;

· за право на разведку месторождений – 3-5% от годовой сметной стоимости работ;

· за право строительства ПХГ – 1-3% от сметной стоимости строительства и стоимости предоставляемых услуг при его эксплуатации;

· отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ) – 10% от цены на газ в месте добычи.

Кроме перечисленных выше налогов, предприятия газовой промышленности уплачивают таможенные пошлины при экспорте российского природного газа. Ставка вывозной таможенной пошлины на природный газ в настоящее время составляет 5% от таможенной стоимости (но не менее 2,5 евро за 1000 кг).

Более половины налогов, уплачиваемых ОАО «Газпром» – основным предприятием газовой отрасли и крупнейшим налогоплательщиком в России, во все уровни бюджетов Российской Федерации, составляет акциз на природный газ. По данным ОАО «Газпром» в 1999 г. из 101 млрд. руб., уплаченных предприятиями ОАО «Газпром» в бюджеты всех уровней и в государственные внебюджетные фонды (без учета платежей в социальные фонды), налоги в виде акциза на природный газ составили 57,1 млрд. руб.

Специальное налоговое законодательство в газовой промышленности (прежде всего, акциз на газ) носит преимущественно фискальный характер, что является необходимым для наполнения бюджета Российской Федерации. Налоги являются основной затратной статьей, по оценкам экспертов их доля в выручке предприятий составляет 35-40%. Такой подход к налогообложению отрасли с учетом ее монопольной структуры представляется условно допустимым.

Уместно вспомнить, что основная часть газовых месторождений и магистральных газопроводов были построены в советское время на государственные средства, которые в процессе приватизации реально не были возвращены. Вот почему акциз на газ в определенной степени можно рассматривать как инструмент выравнивания стартовых экономических условий для освоения новых месторождений (по сравнению с так называемым «старым» газом – газом, добываемым из месторождений, освоенных в советский период).

Вместе с тем, если следовать изложенному подходу, логично было бы установить нулевую ставку акциза для газа, добываемого из «новых» месторождений, так как обложение его акцизом приведет к тому, что с учетом необходимости возврата инвестиций этот газ будет неконкурентоспособен по сравнению со «старым» газом. Очевидно, что в силу появления новых газовых проектов (в ближайшее время – газ на Сахалине, в недалекой перспективе – газ на Камчатке, из Ковыктинского месторождения и мелких месторождений юга России) в ближайшее время объективно возникнет необходимость корректировки политики налогообложения в газовой отрасли.

Система налогообложения, существовавшая в отрасли, допускала предоставление многочисленных льгот и преференций ее ведущим предприятиям, прежде всего ОАО «Газпром». В ходе проверки финансово-хозяйственной деятельности газового монополиста за 1999 – 2000 гг., проведенной Счетной палатой, были выявлены факты использования со стороны ОАО «Газпром» несовершенства налогового законодательства, что приводило к непоступлению значительных денежных сумм в бюджетную систему Российской Федерации.

Другой проблемой налогообложения в отрасли является негибкая структура налогов, при которой налогооблагаемой базой является валовая выручка, а не прибыль. Большая часть налогов в виде акциза на газ начисляется в виде процента от цены товара.

Важным аспектом проводимых преобразований в газовой отрасли является установление экономически обоснованных акцизов на газ. Акциз на газ в России выступает в качестве фискальной меры, необходимой для наполнения бюджета страны и удобной для реализации, в то время как в соответствии с мировой практикой и экономической логикой, акциз – это налог на действие конечного потребителя, приобретающего товары или услуги, не являющиеся товарами или услугами первой необходимости. В международной практике традиционно подакцизными товарами являются алкоголь, табак, ювелирные изделия, эксклюзивные спортивные автомашины, услуги фешенебельных гостиниц и т.д., спрос на которые достаточно эластичен.

Акциз на газ, то есть на товар с неэластичными спросовыми характеристиками, имеет иную природу и играет роль рентного платежа. В странах, использующих данный вид налогообложения газовой отрасли, акциз устанавливается дифференцировано по месторождениям с тем, чтобы выравнивать конкурентные преимущества субъектов газовой отрасли, связанные с качеством месторождений. При этом, по мнению некоторых экспертов, ставки акциза на газ в России являются завышенными по сравнению с мировой практикой и не позволяют произвести дифференциацию по типам месторождений.

Как и в области ценообразования, важнейшей нерешенной государственной фискальной проблемой является объективная оценка реального финансово-экономического состояния ОАО «Газпром», в теоретическом плане поставленная выше. Государственные органы регулирования не обладают достоверной информацией о состоянии крупнейшей компании отрасли, занимающей доминирующее положение практически на всех сегментах газового рынка. Соответственно, эффективное налоговое администрирование отрасли и отдельных ее сегментов едва ли возможно.

Цели государственной ценовой и налоговой политики при реформировании инфраструктурных (естественных) монополий, в том числе в газовой сфере, за последние годы претерпели некоторые изменения. Так, происходит переход от требований соблюдения такими монополиями экономически обоснованных принципов ценообразования и регулирования их цен и тарифов с целью защиты потребителей, к требованиям по обеспечению финансовой прозрачности естественных монополий и внедрению принципов ценообразования, которые бы обеспечивали их самофинансирование, а также снизили перекрестное субсидирование.

Подводя итог рассмотрению проблем ценообразования и налогообложения газовой отрасли, целесообразно отметить следующее. Сложившаяся система ценообразования на внутреннем газовом рынке является компромиссной, являясь результатом взаимодействия тех политических сил, которые определяли порядок и содержание перемен в отрасли в условиях рыночных преобразований 1990-х гг.

В настоящее время система ценообразования на газовом рынке она не обеспечивает решения большинства стоящих перед отраслью задач – стимулирование инвестиций в развитие газоснабжения и эффективное использование природных ресурсов. Она также совершенно не защищает потребителя.

Налоговая политика в отношении газовой отрасли имеет ярко выраженный фискальный характер с элементами патернализма. При взимании налогов в ТЭК в куда большей степени, нежели в других сферах государственного регулирования, принимались субъективные решения, опосредованные личными договоренностями между руководителями органов исполнительной власти и крупнейшими предприятиями отрасли. Это негативно сказывалось как на поступлении средств в бюджетную систему, так и на налоговой дисциплине таких предприятий.

Важнейшей проблемой как в области ценообразования, так и в сфере налогообложения газовой отрасли является отсутствие у государственных органов объективной информации о реальном финансово-экономическом состоянии ключевых предприятий отрасли при отсутствии контроля со стороны государства за инвестициями субъектов естественных монополий.

Представляется, что осуществить быстрый переход от внерыночного административного ценообразования к учету конкурентных цен и реальных издержек будет достаточно сложно прежде всего из-за инфраструктурных ограничений. Поэтому в качестве базового алгоритма при проведении государственной ценовой и налоговой политики в газовой отрасли в долгосрочной перспективе целесообразно избрать постепенное ослабление государственного регулирования и переход к свободному рынку в потенциально конкурентных областях, с ценами, устанавливаемыми на основе равновесия спроса и предложения. Этот переход должен осуществляться постепенно, по мере укрепления конкурентных отношений, развитие которых должно реально поощряться государством.

На начальном этапе преобразований следует обеспечить элементарный государственный ценовой и фискальный контроль над отраслью – не на уровне объявления предельных цен и тарифов и наблюдения над состоянием консолидированной отчетности газовых компаний, а путем мониторинга любой затратной операции, влияющей на себестоимость услуг по добыче и транспортировке газа и на налогооблагаемую базу данного хозяйствующего субъекта. Возможно, что в этих целях нелишне временно отказаться от практики консолидации статистической и бухгалтерской отчетности, хотя такой шаг потребует соответствующего кадрового и материального обеспечения регулирующих и фискальных органов (прежде всего, ФЭК и соответствующих инспекций Министерства по налогам и сборам).

5.5 Регулирование рынка газа

Вопросы регулирования рынка газа являются одними из ключевых при определении стратегии государственного регулирования и реформирования газовой отрасли. Следует отметить, что определение понятия «регулирование рынка газа» как инструмента государственной политики и отнесение к нему тех или иных вопросов государственного регулирования во многом неоднозначно.

В целом, регулирование рынков газа можно рассматривать в двух аспектах. Во-первых, как вопросы регулирования взаимоотношений поставщиков и потребителей газа на рынке (правила поставки газа, , условия отключения или газа, сертификация газа и т.д.). К ним тесно примыкают вопросы управления, лицензирования видов деятельности, недропользования и ценообразования, рассмотренные выше, а также вопросы доступа к газопроводам (как магистральным, так и распределительным), которые рассматриваются ниже.

Во-вторых, регулирование рынка – это и формирование конкурентной среды в отрасли.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 1998 г. № 162 «Об утверждении Правил поставки газа в Российской Федерации» были утверждены действующие в настоящее время Правила поставки газа в Российской Федерации.

Данные Правила определяют отношения между поставщиками и покупателями газа, в том числе газотранспортными организациями и газораспределительными организациями, и обязательны для всех юридических лиц, участвующих в отношениях поставки газа через трубопроводные сети.

Правилами, в частности, предусмотрено, что для использования газа в качестве топлива покупатель газа должен иметь разрешение, которое выдается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Договор поставки газа должен соответствовать требованиям, предусмотренным параграфом 3 Главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации (часть вторая)[9]. Заметим, что по смыслу правоотношений, связанных с поставками газа, договор поставки газа больше соответствует договору энергоснабжения, установленному параграфом 6 Главы 30 Гражданского кодекса.

Правилами установлено, что баланс газа по Российской Федерации, который разрабатывается и утверждается Министерством энергетики Российской Федерации по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации исходя из ресурсов газа и прогноза потребности российских потребителей в топливно-энергетических ресурсах, для поставщиков и покупателей газа носит рекомендательный характер.

При перерасходе газа без предварительного согласования с поставщиком, газотранспортной или газораспределительной организацией, покупатель должен оплачивать дополнительно объем отобранного им газа сверх установленного договором и стоимость его транспортировки за каждые сутки с применением повышающего коэффициента:1,1 – в летний период или 1,5 – в зимний период. Данное положение Правил противоречит нормативным актам, регулирующим вопросы ценообразования на природный газ, допуская превышение цен на газ над установленными государственными ценами.

Правилами введена возможность перевода потребителей на резервные виды топлива при похолодании в целях обеспечения исполнения государственного контракта на поставку газа для государственных нужд, экспортных контрактов по международным обязательствам, договоров поставки газа для коммунально-бытовых нужд и населения. Графики поставки утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и вводятся в действие указаниями Центрального производственно-диспетчерского управления ОАО «Газпром», которые являются обязательными для поставщиков, газотранспортных и газораспределительных организаций и покупателей газа.

Расчеты за газ с участием в поставках газа газораспределительных организаций должны осуществляться через специальные транзитные счета газораспределительных организаций. В качестве санкций за неоднократное нарушение сроков оплаты газа или его транспортировки поставщик вправе уменьшить или полностью прекратить поставки газа потребителям, за исключением потребителей, перечень которых утверждается Правительства Российской Федерации.

В августе 1999 г. ОАО «Газпром» было утверждено «Положение о порядке выделения объемов газа потребителям Российской Федерации для заключения договоров на 2000 г.». В соответствии с ним объемы газа потребителям должны выделяться «пропорционально уровню платежей, который определяется за 4 квартала, предшествующие заключению договора, как процентное соотношение суммы полученной оплаты (за вычетом задолженности прошлых периодов) и стоимости полученных объемов». При этом независимо от уровня платежей газ выделяется покупателям для государственных нужд, коммунально-бытовых и социальных нужд граждан в объемах, обеспеченных бюджетным финансированием и покупателям, оплачивающим текущие поставки в размере 100% и не имеющим задолженности за газ.

Представляется, что данная норма противоречит требованию правительственного Положения о выделении объемов газа, пропорциональном уровню платежей.

ОАО «Газпром» также установило, что «превышение выделенных объемов поставки газа потребителям, как в целом по году, так и по кварталам, не допускается. При перерасходе газа потребителем, в том числе входящим в систему РАО «ЕЭС России», он обязан оплачивать дополнительно объем отобранного им газа сверх установленного договором с применением коэффициента, установленного пунктом 17 Правил поставки газа в Российской Федерации». Таким образом, налицо ограничение поставок газа российским потребителям с увеличением стоимости сверхлимитного потребления газа.

В соответствии с частью второй статьи 544[10] Гражданского кодекса Российской Федерации Постановлением Правительства от 4 апреля 2000 г. № 294 был утвержден Порядок расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ. Начиная с 1 апреля 2000 г. оплата потребителями (юридическими лицами, за исключением бюджетных организаций, финансируемых из бюджета на основе сметы доходов и расходов, и казенных предприятий) электрической, тепловой энергии и природного газа осуществляется с применением авансовых платежей или расчетов по аккредитиву в порядке, устанавливаемом соглашением между потребителем и энергоснабжающей организацией, если иное не установлено договором энергоснабжения.

Таким образом, данным нормативным актом было установлено, что взаимоотношения между потребителями и поставщиками электрической и тепловой энергии и природного газа регулируются договором энергоснабжения, предусмотренным параграфом 6 Главы 30 Гражданского кодекса Российской Федерации, а не договором поставки, как это было установлено действующими Правилами поставки газа.

Одними из важнейших вопросов в области оперативного регулирования рынков газа являются проблемы неплатежей за потребленные топливно-энергетические ресурсы, в том числе за природный газ, а также расчетов за них со стороны предприятий и организаций, финансируемых за счет средств бюджетов различных уровней. По данным Счетной палаты, общая задолженность российских потребителей за газ перед ОАО «Газпром» по состоянию на 1 января 2000 г. составляла 101,2 млрд. руб. при объеме поставок газа на внутренний рынок в 1999 г. в размере 83,7 млрд. руб. Задолженность потребителей, финансируемых из бюджетов всех уровней, за потребленный газ перед ОАО «Газпром» по состоянию на 1 января 2000 г. составляла 15,16 млрд. руб. (15% общего долга потребителей России), из них задолженность предприятий и организаций, финансируемых из федерального бюджета – 4,58 млрд. руб., остальная задолженность приходилась на региональные и местные бюджеты.

По данным Министерства финансов Российской Федерации, к настоящему времени Правительством Российской Федерации был предпринят ряд мер, направленных нормализацию расчетов по поставкам топливно-энергетических ресурсов, в том числе природного газа, со стороны организаций, финансируемых за счет средств федерального бюджета. В частности, предусмотрено утверждение лимитов потребления газа на федеральном и региональном уровнях, а также введены раздельные коды экономической классификации для оплаты топливно-энергетических ресурсов.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2000 г. № 296 утвержден порядок взаимодействия главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром» и их дочерних и зависимых обществ по осуществлению контроля над своевременной оплатой потребления электрической и тепловой энергии и газа. Указанным порядком определено, что лимиты потребления топливно-энергетических ресурсов в натуральном и стоимостном выражении с учетом цен и тарифов, определенных в установленном порядке, главные распорядители средств согласовывают с России на основании сводной бюджетной росписи расходов федерального бюджета, в пределах сумм лимитов бюджетных обязательств на год с поквартальным распределением по кодам экономической классификации расходов бюджета Российской Федерации (код 110722 «Оплата потребления газа») с распределением по распорядителям и получателям средств федерального бюджета в разрезе субъектов Российской Федерации.

На дальнейшее урегулирование расчетов по поставкам газа направлено и Постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 753 «О заключении государственных контрактов на поставку газа организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета», которым установлено, что, начиная с 1 января 2001 г., поставка газа указанным организациям будет осуществляться на основании государственных контрактов, заключаемых государственными заказчиками с поставщиками газа.

Кроме того, согласно решению Правительства Российской Федерации Министерство финансов России ежемесячно докладывает Правительству Российской Федерации о ходе исполнения главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств установленного порядка по доведению лимитов бюджетных обязательств и их финансированию, что должно позволять Правительству Российской Федерации осуществлять оперативный контроль.

Сертификация газа, предусмотренная Законом «О газоснабжении…» регулируется Постановлением Государственного комитета Российской Федерации по стандартизации и метрологии от 21 августа 2000 г. № 60 «Об утверждении и введении в действие Правил сертификации газа». Объектом сертификации является газ, предназначенный для реализации на территории Российской Федерации и в иных случаях, установленных законодательством. Следует отметить, что сертификация газа проводится только на соответствие его требованиям и нормам безопасности, при этом требования на глубину переработки газа и полезное использование содержащихся в нем более высоких, чем метан, фракций углеводородов, в настоящее время в Российской Федерации не производится.

В числе основных мероприятий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 – 2001 годы, предусмотрена разработка концепции развития рынка газа в Российской Федерации, включая рассмотрение вопросов целесообразности введения ограничений на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции. Правительство также намерено разработать и поэтапное ввести в действие правила функционирования оптового рынка газа, регламентирующие порядок взаимодействия участников нерегулируемого сектора рынка и организаций, оказывающих услуги на этом рынке.

Такая концепция, которая была разработана ФЭК России и основные положения которой уже стали достоянием гласности, предполагает «в целях либерализации газового рынка при условии сохранения надежного обеспечения газом потребителей Российской Федерации» «осуществление поэтапного совершенствования действующей структуры газового рынка», включая:

· расширение нерегулируемого сектора, доля которого на рынке газа составляет в настоящее время не более 5-6%, с выводом на нерегулируемый сектор всех поставщиков газа;

· формирование на рынке регулируемого сектора, привязанного к обязательным поставкам газа для государственных нужд, коммунально-бытовых и социальных нужд граждан, а также поставкам газа по долгосрочным договорам поставки газа для объектов системы электро- и теплоснабжения (в этом секторе поставки газа будут осуществляться по аналогии с сегодняшней практикой, по регулируемым оптовым ценам и в рамках обязательных объемов поставок);

· обеспечение равных условий деятельности на рынке газа для всех поставщиков в части приоритетности поставок газа на регулируемый сектор внутреннего рынка;

· обеспечение равных условий деятельности на рынке газа для всех территориально обособленных зон купли-продажи газа;

· допуск независимых структур по добыче и поставку газа к экспортным поставкам, осуществляемым через единого оператора экспортных поставок газа, специально уполномоченного Правительством Российской Федерации».

Для определения объективных ценовых показателей стоимости газа, поставляемого на нерегулируемый сектор, каждый поставщик должен обеспечить реализацию не менее 15% газа, поставляемого на нерегулируемый сектор, в режиме биржевой торговли.

В концепции предусмотрено, что будет иметь двухуровневую структуру, включающую оптовый и розничный рынки. В рамках оптового рынка должна осуществляться купля-продажа газа для его поставок потребителям Российской Федерации и на экспорт (с участием поставщиков и единого оператора экспортных поставок). В рамках розничного рынка должны осуществляться поставки поставка газа непосредственно потребителям Российской Федерации, использующим его в качестве топлива или сырья (кроме потребителей, получивших в установленном порядке статус субъекта оптового рынка газа). Для получения статуса субъекта оптового рынка (для поставщиков и оптовых покупателей газа) предполагается введение системы лицензирования деятельности по оптовой покупке и поставке (продаже) газа. Предполагается, что все субъекты рынка газа имеют право на недискриминационный доступ газотранспортной системе и местным газораспределительным сетям.

В ноябре 2000 г. ОАО «Газпром» представило в Правительство свой вариант концепции развития рынка газа. Данный документ содержит характеристику существующего состояния газового рынка с учетом его места в структуре топливно-энергетического баланса. По мнению ОАО «Газпром», «в настоящее время созданы предпосылки для функционирования рыночной инфраструктуры. Однако, государственное регулирование цен на газ при отсутствии какого-либо регулирования цен на мазут и уголь, неплатежи потребителей за поставленный газ и очень высокое налоговое бремя в газовой отрасли не позволяют сформировать полноценный рынок газа».

ОАО «Газпром» сформулировало свое видение целей, задач и принципов реформирования единого рынка газа, а также изложило свое представление о приоритетах в его функционировании, назвав:

· снабжение газом коммунально-бытового сектора и населения;

· обеспечение поставок газа по государственным заказам для организаций, финансируемых их федерального бюджета;

· применение газа для технологических процессов в металлургии, машиностроении, промышленности строительных материалов;

· обеспечение поставок на экспорт в соответствии с международными соглашениями и долгосрочными контрактами.

Таким образом, отличие позиции ОАО «Газпром» от позиции ФЭК России состоит в том, что, по мнению второй приоритетными потребителями, в том числе являются и предприятия энергетики, тогда как по мнению газового монополиста в число таковых должны входить его зарубежные партнеры, а также отечественные металлургии, машиностроители и производители строительных материалов.

Что касается предложений ОАО «Газпром» по структуре рынка газа, то в отличие от позиции ФЭК России, первый относит к объектам розничного рынка лишь потребителей, использующих газ только для личного потребления (население, жилищные кооперативы и т.д.).

В целом же позиция ОАО «Газпром» сводится к обеспечению таких условий функционирования рынка газа, которые в наибольшей степени были бы выгодны его действующим участникам рынка. Соответственно, возникают сомнения в принципиальной возможности появления на нем новых независимых субъектов.

Работа над концепцией рынка газа продолжалась и в текущем, 2001 году, в результате чего ФЭК России представила в Правительство новую редакцию своей концепции. Анализ данного документа заставляет признать, что он носит достаточно декларативный и описательный характер, не предусматривая конкретных механизмов перехода к рынку газа. Представляется, что это – результат попытки совместить различные подходы на основе так называемой «эволюционной» модели реформирования рынка газа, которая предполагает, что «за счет совершенствования налоговой и ценовой политики и создания благоприятного инвестиционного климата» будут решены все существующие в отрасли проблемы и создан «динамично развивающийся рынок с расширенным присутствием независимых производителей газа, возможностью выбора приобретения газа потребителями непосредственно у газодобывающих компаний или у торговых компаний». Представляется, что данный подход является неоправданно оптимистичным и недостаточно обоснованным. Иными словами, необходимо констатировать, что какая-либо целостная и адекватная реальной ситуации концепция создания и развития рынка газа отсутствует и не сделаны даже первые шаги по ее выработке. Вероятно, это является следствием объективного противоречия между статутными обязанностями органов государственного регулирования и управления рынком (в первую очередь, ФЭК России) и его основным субъектом (ОАО «Газпром»). Если первые по определению должны стремиться к внедрению конкурентных начал и элементов свободного ценообразования, то второй вполне комфортно чувствует себя и в той квазирыночной нише, которую он в настоящее время занимает.

5.6 Регулирование естественных монополий и антимонопольная политика

Поскольку в газовой сфере сложилась и действует монопольная хозяйствующая структура, антимонопольное регулирование потенциально является одними из наиболее эффективных направлений государственной политики в отрасли.

Субъективные причины того положения, которое сложилось в отрасли, были подробно рассмотрены нами выше. Объективные причины повышенной степени монополизации отрасли в основном связаны с наличием в ее составе естественных монополий и технологическими особенностями, ограничивающими возможности внедрения конкурентных механизмов (территориальная концентрация основных газодобывающих мощностей, недостаточная развитость газотранспортных и газораспределительных сетей, технологически монопольные схемы подключения конечных потребителей к газовым сетям).

Многие инструменты государственной политики, используемые для регулирования и управления газовой отраслью, в значительной степени пересекаются. Особенно это относится к регулированию естественных монополий и антимонопольной политике. Во-первых, границы между первым и вторым практически не существует. Во-вторых, другие инструменты государственной политики, например, ценообразование, а также, частично, лицензирование применительно к газовой отрасли можно рассматривать как часть естественно-монопольного или антимонопольного регулирования. Кроме того, к данному направлению государственного регулирования газовой отрасли тесно примыкают структурная политика и регулирование рынков газа.

Ключевыми вопросами в области естественно-монопольного и антимонопольного регулирования газовой отрасли являются вопросы доступа независимых организаций к газотранспортным и газораспределительным сетями.

Проблема предоставления доступа независимых организаций к магистральным газотранспортным мощностям впервые была затронута еще в период приватизации, при преобразовании «Газпрома» из Государственного газового концерна в Российское акционерное общество. Так, в пункте 2 Указа Президента от 05.11.92 № 1333 «О преобразовании Государственного газового концерна «Газпром» в Российское акционерное общество «Газпром» на учреждаемое РАО «Газпром» в качестве одной из задач возлагалась «ответственность за <…> обеспечение доступа любого производителя к газотранспортной системе страны пропорционально объему добываемого им на территории Российской Федерации газа при соблюдении единого механизма регулирования цен».

Правительство Российской Федерации Постановлением от 14 июля 1997 г. № 858 «Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе Российского акционерного общества «Газпром» утвердило Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе Российского акционерного общества «Газпром», а также образовало Межведомственную комиссию по рассмотрению вопросов, связанных с доступом независимых организаций к газотранспортной системе Российского акционерного общества «Газпром», председателем которой был назначен Первый заместитель Министра топлива и энергетики Российской Федерации С.В. Кириенко

В течение 1997 – 98 гг. Межведомственная комиссия фактически провела только одно заседание, на котором была утверждена форма заявки на транспортировку газа по газотранспортной системе ОАО «Газпром». Это объясняется частыми изменениями в составе Правительства и необходимостью дополнительных согласований решения Правительства о составе Комиссии с заинтересованными министерствами и ведомствами.

С принятием 31 марта 1999 г. Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации» принцип недискриминационного доступа любых организаций, осуществляющих деятельность на территории Российской Федерации, к свободным мощностям газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, приобрел статутный характер.

В остальном же ситуация, присущая 1992 – 1998 гг., не изменилась и, несмотря на некоторое увеличение количества заседаний Межведомственной комиссии в 1999 – 2000 гг., практика получения доступа независимыми организациями к газотранспортной системе ОАО «Газпром» свидетельствует, что получение такого доступа практически невозможно. По данным ОАО «Газпром», в 1998 г. доступ к газотранспортной системе получили всего 6 организаций с общим разрешенным объемом транспортировки газа 28,2 млрд. м3.

Позиция ОАО «Газпром» по поводу доступа независимых организаций к своей газотранспортной системе заключалась в следующем:

· действующая нормативная база обеспечивает право независимых организаций на получение недискриминационного доступа к газотранспортной системе;

· по мнению ОАО «Газпром», независимые поставщики газа являются конкурентами ОАО «Газпром», обладающими собственными ресурсами газа, только на расстояниях транспортировки, не превышающих 700 км от места производства (добычи), в связи с тем что у независимых поставщиков газа более высокие затраты на добычу и подготовку газа;

· тариф на транспортировку газа для независимых организаций значительно занижен и не обеспечивает затрат при транспорте газа, что препятствует привлечению инвестиций в строительство новых газопроводных систем;

· в условиях единого производственно-технологического газового комплекса и нескольких региональных замкнутых систем газоснабжения рассчитывать в России на развитие серьезной конкуренции со стороны независимых организаций при использовании практически газотранспортной системы ОАО «Газпром» без освоения ими новых месторождений и строительства новых газопроводов не реально;

· переоценка возможностей и роли независимых поставщиков газа путем предоставления им более выгодных по сравнению с ОАО «Газпром» ценовых и налоговых условий сопровождалась созданием дискриминационных условий для ОАО «Газпром»;

· появление независимых поставщиков невыгодно для ОАО «Газпром», так как у ОАО «Газпром» образуются выпадающие доходы, которые он мог бы получить, покупая газ у независимой организации самостоятельно реализуя его;

· несмотря на заниженные тарифы на транспортировку газа, со стороны независимых организаций имеют место неплатежи за оказываемые услуги;

· появление независимых поставщиков газа подрывает баланс газа, надежность обеспечения поставок газа потребителям.

Если суммировать изложенное, то точка зрения ОАО «Газпром», сформулированная лицами, руководившими газовым монополистом с момента его создания и вплоть до конца мая 2001 г., сводилась к трем нехитрым постулатам. Во-первых, получение доступа к газотранспортной системе – законное право любого производителя газа. Во-вторых, такой доступ не соответствует экономическим интересам ОАО «Газпром». В-третьих, поскольку экономические интересы признавались аналогом общественных интересов страны, такой доступ невыгоден для Российской Федерации в целом, поскольку будет препятствовать решению социально значимых задач, стоящих перед нею. Иными словами, налицо хрестоматийный идеологический парадигм современной российской монополии, сложившейся в условиях вопиющего государственного патернализма первой половины – середины 1990-х гг.

В 1999 г. объемы транспортировки газа независимыми организациями, имеющими доступ к газотранспортной системе (ГТС) ОАО «Газпром», по данным ОАО «Газпром», должны были составить 83,7 млрд. м3, в т.ч. 20 млрд. м3 - газ из государств Средней Азии. Всего в этом году к газотранспортной системе ОАО «Газпром» было допущено 10 компаний, в том числе ООО «Газсервис МК», ОАО «Нефтяная компания «Таркосаленнефтегаз», АООТ «Калмгаз», ITERA International Energy LLC, ЗАО «ТЭК «Итера-Русь», ОАО «Томскагазпром», ОАО «АНГК «НефтеГазПоставка», ОАО «Роснефть – Краснодарнефтегаз», DITGAZ Handelshaus GMBH, ЗАО «Торговый дом «Союз».

Из всего объема газа, допущенного к газотранспортной системе ОАО «Газпром», 78,4 млрд. м3 газа (или 93,7%) приходится на 4 компании – ОАО «Нефтяная компания «Таркосаленнефтегаз», ITERA International Energy LLC, ЗАО «ТЭК «Итера-Русь» и DITGAZ Handelshaus GMBH, которые либо получали газ от предприятий ОАО «Газпром», либо – от государств Средней Азии, либо осуществляли транзит через компании группы «ИТЕРА».

В 2000 г. объем транспортировки газа через ГТС ОАО «Газпром» должен был составить 85,544 млрд. м3 [11], из которых на долю трех компаний: ЗАО «ИТЕРА-Русь» (53 160 млн. м3), ОАО «СИБУР» (12 396 млн. м3), DITGAZ Handelshaus GMBH (15 000 млн. м3) в сумме приходится 80,556 млрд. м3, или 94,2% от всего объема транспортировки газа.

Отдельного рассмотрения заслуживают вопросы доступа к газотранспортной системе ОАО «Газпром» при поставках газа на экспорт. Одна из попыток получить доступ к газотранспортной системе ОАО «Газпром» с целью осуществления самостоятельных поставок газа на экспорт была предпринята в конце 1999 г. тремя нефтяными компаниями (ОАО «НК «Роснефть», ОАО «ЛУКОЙЛ» и ОАО «Тюменская нефтяная компания»). Президенты данных нефтяных компаний направили в Правительство Российской Федерации предложения об обеспечении ОАО «Газпром», начиная с 2000 г., поставки на экспорт отбензиненного сухого газа по заявкам нефтяных компаний в первоочередном порядке.

Позиция ОАО «Газпром» по данному вопросу сводилась к категорическому несогласию с доступом независимых организаций к газотранспортной системе при поставках ими газа на экспорт по следующим соображениям:

· ответственность за выполнение обязательств по долгосрочным межправительственным соглашениям и контрактам по поставкам газа и надежность газоснабжения возложены на ОАО «Газпром», в этих условиях поставка газа нефтяными компаниями на экспорт может осуществляться только путем поставки дополнительных объемов, сверх обязательств ОАО «Газпром», учтенных в показателях федерального бюджета на 2000 г., исходя из баланса газа на этот год;

· при этом дополнительные поставки на экспорт газа российской стороной будут способствовать снижению спроса на газ, к снижению цен на него и, как следствие, приведут к уменьшению валютной выручки и поступлений в бюджет, поскольку отбензиненный сухой газ не облагается акцизом;

· использование газотранспортной системы ОАО «Газпром» для экспортных поставок газа незавсимых производителей может привести к недобросовестной конкуренции с их стороны на зарубежном рынке;

· мощности транзитной системы основных стран – транзитеров – Словакии, Чехии и Польши обеспечивают только выполнение контрактных обязательств ОАО «Газпром»;

· налицо нехватка газа для российских потребителей и, в частности, в электро- теплоэнергетике.

Кроме того, следует учитывать, что получение независимыми организациями реального недискриминационного доступа к газотранспортным системам, может способствовать увеличению добычи газа в стране, что улучшит топливно-энергетический баланс России.

Одной из возможных причин, препятствующих развитию добычи газа независимыми организациями, является структура внутрикорпоративных цен, существующих в ОАО «Газпром». По оценкам экспертов, цена добываемого газа на входе в газотранспортную систему установлена на уровне его себестоимости (при этом следует учитывать, что значительная часть добываемого предприятиями ОАО «Газпром» газа – это уникальный так называемый синоманский газ), при этом транспортный тариф для независимых организаций в среднем в 1,5 – 1,8 раза выше, чем внутренний транспортный тариф для организаций ОАО «Газпром». С экономической точки зрения это делает фактически невозможным разработку новых месторождений независимыми организациями в Западной Сибири и реализацию этого газа в Европейской части России.

При рассмотрении вопросов обеспечения доступа к магистральным газопроводам следует внимательно отнестись к принципиальной возможности предоставления доступа иностранных компаний к российским газотранспортным мощностям. Это в первую очередь относится к поставщикам газа из государств Средней Азии. Необходимо учитывать тот факт, что уже в течение нескольких лет ведется работа по ратификации Российской Федерацией Договора к Энергетической Хартии и вступления России во Всемирную Торговую Организацию (ВТО). Соответственно, следует ожидать определенной симметричности в режимах доступа со стороны других стран.

При разработке нормативных актов, регламентирующих доступ независимых организаций к газотранспортным системам, также имеет смысл учитывать то, что эксплуатацией газотранспортных сетей занимается не только ОАО «Газпром», но и другие организации (в частности, «Норильскгазпром», «Якутгазпром» и «Роснефть-Сахалинморнефтегаз») и можно ожидать, что уже в ближайшие годы в связи с реализацией проектов «» и «Сахалин-2» возникнет вопрос о доступе независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Роснефть-Сахалинморнефтегаз».

Для корректного регулирования тарифов на транспортировку газа во всех организациях, осуществляющих оказание услуг по транспорту газа, необходимо вести обособленный учет затрат по данному виду деятельности. С этой точки зрения целесообразно проанализировать отчетность газотранспортных предприятий ОАО «Газпром» по формам, утвержденным Госкомстатом, и принять решение о введении специальных форм отчетности для всех предприятий, оказывающих услуги по транспорту газа.

Особого внимания заслуживает вопрос об отнесении деятельности по транспорту газа к исключительному виду деятельности, который осуществляется в условиях естественной монополии и поэтому не должен совмещаться с другими (потенциально-конкурентными) видами деятельности. Возможным инструментом реализации данного положения является лицензирование видов деятельности.

В целом же опыт последних лет доказывает, что существующая в настоящее время нормативно-правовая база и практика ее применения не позволяют реально обеспечить доступ независимых организаций к магистральным газопроводам ОАО «Газпром». Обеспечение доступа независимых организаций к газотранспортным системам не может ограничиваться разработкой и совершенствованием номативных актов, регламентирующих порядок доступа к газотранспортным и газораспределительным сетям.

Очевидно, что даже самая совершенная нормативная база при отсутствии механизмов, обеспечивающих ее реализацию, не сможет принудить владельца и оператора газотранспортной системы делиться с независимыми производителями газа выручкой от транспортных операций, особенно валютной, с учетом того, что данные операции могут являться важнейшим компонентом управления общими издержками данного владельца.

5.7 Структурная политика и определение стратегии развития отрасли

Вопросы структурной политики и определения стратегии развития газовой отрасли являются наиболее сложными для анализа среди всех рассмотренных ранее в нашем исследовании инструментов государственной политики в сфере газовой отрасли. Основная причина этого состоит в том, что с начала экономических реформ и до настоящего времени государство так и не выработало четкую позицию по отношению газовой отрасли.

Частично вопросы общей государственной политики в отношении газовой отрасли и, соответственно, определения стратегии ее развития были рассмотрены в 3 главе и в предыдущих подразделах данного главы нашего исследования. Настоящий раздел посвящен проблемам стратегического планирования развития отрасли.

Первым и пока единственным программным документом, специально посвященным проведению структурных преобразований в отраслях естественных монополий является подписанный 28 апреля 1997 г. Указ Президента Российской Федерации № 426 «Об основных положениях структурной реформы в отраслях естественных монополий». В соответствии с ним структурная реформа в сферах естественных монополий должна проводиться для решения как текущих, так и долгосрочных задач и будет предусматривать:

· совершенствование системы регулирования, в том числе ценового, в сферах естественных монополий, дерегулирование видов деятельности, не относящихся к сферам естественных монополий, формирование рынков этих видов деятельности на основе конкуренции;

· выделение самостоятельных предприятий из субъектов естественных монополий;

· организацию контроля за финансовыми потоками субъектов естественных монополий;

· поэтапное прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей при одновременной адресной поддержке социально не защищенных групп населения;

· придание рынкам в сфере деятельности естественных монополий организованного характера за счет углубления правовой регламентации взаимоотношений между их участниками, публичности цен (тарифов) и правил их определения, введения единых правил «доступа к сети» на недискриминационной основе;

· совершенствование нормативной базы регулирования в сферах естественных монополий;

· формирование организационно-правовой базы регулирования деятельности субъектов естественных монополий на региональном уровне, координацию деятельности и разграничение компетенции между федеральными и территориальными органами по регулированию в сферах естественных монополий;

· определение особенностей дальнейшей приватизации в сферах естественных монополий;

· повышение эффективности реализации полномочий государства по принадлежащим ему акциям акционерных обществ, являющихся субъектами естественных монополий, путем усиления ответственности представителей, осуществляющих полномочия государства как акционера в соответствующих акционерных обществах, за своевременную уплату акционерными обществами налогов и других обязательных платежей; проведение ежегодной аудиторской проверки, независимого ведения реестра акционеров и иных мер, направленных на обеспечение открытости акционерных обществ для инвесторов и акционеров.

Реформы предполагалось проводить в 4 сферах: в электроэнергетике, в газовой промышленности, на железнодорожном транспорте и в области связи.

Основными проблемами газовой промышленности были названы:

· неразделенность в рамках ОАО «Газпром» монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности и обусловленное этим отсутствие ясности порядка формирования структуры затрат по видам деятельности, не позволяющие установить необходимый контроль за издержками предприятий ОАО «Газпром» в монопольных видах деятельности;

· использование упрощенного режима государственного регулирования газовой промышленности, при котором ОАО «Газпром» было предоставлено право изменения оптовой цены на газ в соответствии с индексом роста цен на промышленную продукцию, финансовое положение и издержки ОАО «Газпром» при этом не рассматривались;

· требующий совершенствования порядок доступа независимых поставщиков к газотранспортной системе ОАО «Газпром».

Целью структурной реформы в газовой промышленности является формирование условий для более эффективного газоснабжения потребителей России, в том числе:

· усиление государственного регулирования в сфере транспортировки газа;

· стимулирование конкуренции в потенциально конкурентных видах хозяйственной деятельности и постепенное ослабление в соответствии с этим государственного регулирования;

· развитие договорных отношений между поставщиками и потребителями газа.

Основным направлением структурной реформы была установлено формирование в этой сфере системы цен на газ, отвечающей следующим требованиям:

· обеспечение самофинансирования ОАО «Газпром» посредством возмещения обоснованных затрат при разных уровнях надежности газоснабжения, включая покрытие текущих издержек и обеспечение необходимого уровня прибыли;

· стимулирование надежного газоснабжения посредством обеспечения необходимой гибкости цен при предоставлении потребителям права выбора условий своего газоснабжения;

· соответствие цен условиям равновесия спроса и предложения, недопущение дефицита или избытка газа на рынке.

Были определены следующие основные задачи и принципы государственной политики в этой сфере:

· механизм ценообразования должен быть согласован с механизмами начисления и взимания налогов, с инвестиционной политикой ОАО «Газпром» и величиной дивидендов акционерам;

· при установлении цен на газ должны учитываться условия конкуренции различных видов топлива и принципы стимулирования энергосбережения;

· должны быть установлены правила и порядок регулирования цен на газ;

· необходимо сохранение государственного регулирования в сфере естественной монополии путем установления тарифов на услуги по транспортировке газа;

· для выполнения этих задач органам государственного регулирования необходимо разработать соответствующую нормативно-методическую документацию;

· цены добычи газа будут контролироваться в соответствии с антимонопольным законодательством;

· в рамках ОАО «Газпром» будет установлено более четкое разграничение финансовых результатов по отдельным структурным подразделениям этого акционерного общества и по видам их деятельности и будет обеспечена прозрачность формирования затрат по всей производственной цепочке;

· меры, направленные на стимулирование конкуренции в газовой промышленности и использование эффективных газосберегающих технологий, должны заключаться в том, чтобы независимые российские производители газа на территории Российской Федерации получили недискриминационные права на доступ к свободным мощностям газотранспортной системы;

· коммерческая деятельность независимых российских производителей газа будет осуществляться на основе договоров, заключаемых с потребителями газа, при этом цена продажи газа конечным потребителям не будет подлежать государственному регулированию.

Указом было предусмотрена программа реализации структурной реформы, состоявшая из трех этапов:

I этап – 1997 год:

· введение цен на природный газ, дифференцированных в зависимости от стоимости его транспортировки от мест добычи до потребителей;

· разработка и внедрение единой системы тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам как для независимых поставщиков газа, не входящих в ОАО «Газпром», так и для организаций названного акционерного общества;

· подготовка предложений по созданию благоприятных экономических условий для привлечения отечественных и иностранных инвесторов к освоению новых газовых месторождений и строительству газопроводов;

· проведение конкурса на предоставление права на разработку газовых месторождений, в первую очередь месторождений, расположенных вблизи действующих магистральных газопроводов;

· подготовка предложений по обеспечению транспарентности производственных затрат структурных подразделений ОАО «Газпром» по добыче и транспортировке газа;

· разработка форм федерального статистического наблюдения в газовой промышленности и форм отчетности предприятий ОАО «Газпром», представляемых в органы регулирования естественных монополий и федеральные органы исполнительной власти;

· подготовка предложений о создании торговых компаний в целях развития внутрироссийского рынка природного газа и обеспечения сделок по торговле на основе прямых договоров с потребителями;

· внесение изменений в Правила поставки газа потребителям Российской Федерации, устанавливающие порядок заключения прямых договоров между поставщиками и потребителями газа;

· подготовка и утверждение нормативных документов, устанавливающих порядок регулирования цен на природный газ;

· разработка и утверждение Правительством Российской Федерации положения об обеспечении доступа поставщиков газа к газотранспортной системе ОАО «Газпром»;

· создание межведомственной комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с доступом к газотранспортной системе ОАО «Газпром» независимых поставщиков;

· внесение в соответствии с Законом РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» ОАО «Газпром» в реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке долю свыше 35%

· обеспечение соответствия устава ОАО «Газпром» Федеральному закону «Об акционерных обществах»;

II этап – 1998 год:

· прекращение практики перекрестного субсидирования разных групп потребителей газа и доведение оптовой цены на газ, предназначенный для реализации населению, до уровня оптовой цены на газ, отпускаемый организациями ОАО «Газпром» газораспределительным организациям (перепродавцам) для промышленных нужд (без акциза);

· передача полномочий в области государственного регулирования тарифов на транспортировку газа по местным сетям региональным энергетическим комиссиям, осуществляющим свою деятельность под методическим руководством и контролем федеральных органов исполнительной власти;

III этап – 1999 – 2000 годы:

· обособление внутри ОАО «Газпром» структурных подразделений по транспортировке газа от организаций по добыче газа;

· запуск и отработка механизмов функционирования рынка прямых договоров на поставку природного газа;

· переход к регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа, предоставляемые предприятиями ОАО «Газпром».

Из анализа Программы (1997 г.) следует, что основной акцент в реформировании газовой промышленности был сделан на ценовом регулировании и усиление контроля над деятельностью ОАО «Газпром», что, по мнению ее авторов, должно было обеспечить создание таких условий, которые приведут к обособлению внутри ОАО «Газпром» структурных подразделений по транспортировке газа от газодобывающих организаций, появлению независимых поставщиков газа и созданию реальной конкуренции на газовом рынке.

Исключительное положение ОАО «Газпром» в экономике страны, особенности экономической ситуации в России в последней трети 1990-х гг. и отсутствие политической воли к реформированию естественных монополий внесли коррективы в планы реструктуризации газовой промышленности. Впрочем, большая часть мероприятий, предусмотренных программой мер по структурной перестройке, приватизации и усилению контроля в сферах естественных монополий, формально была выполнена. Между тем, их выполнение не привело к тем целям, которые изначально преследовались. Основная причина этого, вероятно, состояла в том, что содержание выполненных мероприятий в значительной степени оказалось выхолощенным по сравнению предполагаемым, а общая координация разнонаправленных реформаторских усилий, предпринимавшихся различными министерствами и ведомствами относительно газовой отрасли, попросту отсутствовала.

Планом мероприятий по реализации Заявления Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации о политики экономической и финансовой стабилизации от 10 июля 1998 г. была предусмотрена разработка Концепции развития газовой промышленности. В сентябре 1998 г. Минтопэнерго России подготовило проект данной Концепции, вместе с проектом распоряжения Правительства Российской Федерации о ее доработке, согласовании с другими программными актами и разработке на ее основе среднесрочного плана действий.

В марте 1999 г. Минэкономики России представило в Правительство Российской Федерации проект Стратегии развития газовой промышленности, который фактически являлся незначительно переработанным и актуализированным вариантом упомянутой Концепции развития газовой промышленности.

Анализ рассматриваемых документов позволяет выделить следующие основные недостатки, содержащиеся как в проекте Стратегии…(1999 г.), так и в проекте Концепции…(1998 г.).

В обоих документах была недостаточно обозначена основная проблема отрасли – кризис платежей со стороны российских потребителей и потребителей из стран СНГ, отсутствовали конкретные предложения по его преодолению и увеличению доли денежных средств при расчетах за газ. Практически не были подняты проблемы газораспределения и не предложены пути развития данной подотрасли. Отсутствовало изложение порядка реализации государственной политики ценообразования в газовой отрасли, не рассматривались конкретные механизмы проведения государственной политики в сфере управления государственной собственностью в газовой отрасли. Впрочем, все эти недостатки явились производными от того, что не была сформулирована принципиальная позиция государства в отношении общих перспектив развития отрасли, ее места в топливно-энергетическом комплексе и в экономике страны в целом.

Задачи государственной политики в области реформирования естественных монополий и развития топливно-энергетического комплекса, предусмотренные планом действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 – 2001 годы (2000 г.), были сформулированы следующим образом:

· принятие мер по решению проблемы неплатежей за поставки продукции и оказание услуг естественным монополиям;

· создание необходимых условий для обеспечения полной организационной и финансовой прозрачности деятельности предприятий соответствующих отраслей;

· обеспечение формирования регулируемых цен и тарифов на продукцию (услуги) газовой отрасли и электроэнергетики с дифференциацией их по режимам потребления, полной компенсацией обоснованных затрат на производство, а также постепенным доведением цен и тарифов до уровня, предусматривающего самофинансирование этих отраслей;

· обеспечение недискриминационного доступа независимых производителей и потребителей к услугам естественных монополий при эффективном антимонопольном регулировании;

· снижение перекрестного субсидирования различных категорий потребителей.

В этих целях Правительство намерено реализовать комплекс мер по реструктуризации соответствующих отраслей с целью четкого разграничения естественно-монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности, созданию благоприятных условий для их постепенной демонополизации. При необходимости будут введены ограничения на процессы вертикальной и горизонтальной интеграции.

В сфере газовой промышленности должны быть предложена упомянутая выше концепция развития рынка газа в Российской Федерации и программа поэтапного повышения цен на природный газ на период до 2005 года. Для их последующей реализации предполагается осуществить:

· изменение структуры топливного баланса в направлении сокращения доли природного газа в структуре потребления топлива;

· финансовое разделение деятельности, связанной с распределительным транспортом природного газа и сбытовыми функциями внутри газораспределительных организаций;

· совершенствование процедуры обеспечения доступа независимых производителей природного газа к магистральной сети ОАО «Газпром» в установленном порядке;

· разработку и введение в действие правил работы оптового рынка газа, регламентирующих взаимодействие участников торговли в нерегулируемом секторе рынка газа;

· введение в действие единых для всех участников рынка двухставочных тарифов на услуги по транспортировке природного газа по магистральным и распределительным газопроводам.

Задачами государственной политики в области топливно-энергетического комплекса, предусмотренные планом действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 – 2001 годы, являются:

· удовлетворение топливно-энергетическими ресурсами российских потребителей, включая обеспечение потребностей бюджетных предприятий и организаций;

· устойчивое, экологически безопасное развитие топливно-энергетического комплекса на основе повышения эффективности использования топлива и энергии;

· обеспечение рациональной структуры топливно-энергетического баланса страны, в том числе за счет сокращения доли природного газа в структуре потребления топлива;

· поэтапное прекращение перекрестного субсидирования потребителей энергоресурсов;

· стимулирование энергосбережения, в том числе реализация мероприятий по энергосбережению в бюджетной сфере, на муниципальном и региональном уровнях;

· совершенствование системы налогообложения в сфере топливно-энергетического комплекса в целях стимулирования инвестиций в освоение новых месторождений и производственных мощностей.

При сопоставлении программных документов Правительства Российской Федерации 1997 – 2000 гг., затрагивающих сферу реформирования газовой отрасли, отчетливо видно, что задачи государственной политики в области реформирования естественных (инфраструктурных) монополий, в том числе в газовой отрасли, за последние годы практически менялись. В 2001 г., как и в 1997 г. остро стоит проблема развития конкурентных отношений и совершенствования политики ценового регулирования в отрасли. Вместе с тем, за это время произошли некоторые изменения в стратегических планах Правительства, прежде всего, в сфере структурной политики, где вместо ранее заявляемых принципов обязательного организационного выделения естественно-монопольных видов деятельности остались лишь требования повышения прозрачности и обособления финансовых потоков, генерируемых данными видами деятельности.

Практическая реализация мероприятий, предусмотренных планом действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и модернизации экономики на 2000 – 2001 годы, пока не может считаться удовлетворительной. Содержание разработанных в ее рамках нормативных актов не соответствует целям и задачам, поставленным в программе, сроки выполнения также не выдерживаются.

Подведем итоги. В период 1997 – 2000 гг. задачи проведения структурных преобразований в газовой отрасли неоднократно ставились в нормативно-распорядительных актах Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. В более мягкой форме они формулируются Правительством Российской Федерации и в настоящее время. Реально структурные преобразования в газовой отрасли, заявленные в программных документах в качестве одной из ключевых задач в области реформирования естественных монополий, фактически не проводились.

Причинами этого является комплекс политических и экономических обстоятельств (как объективных, так и субъективных), частично рассмотренных в настоящем исследовании. Важнейших из них является активное противодействие со стороны субъектов отрасли проведению принципиальных преобразований в условиях отсутствия единства позиций и последовательности действий со стороны государственных органов, а также использование компаниями провозглашаемых государством рыночных принципов в узкокорпоративных целях.

Проведение структурных преобразований в газовой отрасли необходимо увязывать с проведением реформ других естественных монополий, прежде всего в электроэнергетике, а также в подотраслях жилищно-коммунального хозяйства, относящихся к сфере локальных естественных монополий. Необходимым условием успешной реализации данной стратегии является создание системы органов исполнительной власти, способных эффективно проводить единую государственную политику.



[1] Статьи 4 и 6 Федерального закона «О естественных монополиях».[2] Статья 21 Федерального закона «О газоснабжении…».[3] Указ Президента Российской Федерации от 28 декабря 1996 г. № 1782 «О повышении надежности обеспечения газом потребителей Российской Федерации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 3 апреля 1997 г. № 389 «О поэтапном прекращении перекрестного субсидирования в отраслях естественных монополий»; Указ Президента Российской Федерации от 19 июня 1997 г. № 628 «О снижении цен на газ для российских потребителей»; Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1998 г. № 697 «О снижении цен на газ для потребителей Российской Федерации»; Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1998 г. № 890 «О дополнительных мерах по снижению цен на природный газ»; Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1998 г. № 1375 «О порядке применения понижающих коэффициентов к задолженности по оплате природного газа»[4] основания – Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221, Постановление Правительства Российской Федерации от 07 марта 1995 г. № 239; Постановление ФЭК России от 27 декабря 2000 г. № 80/3

[5] основания – Федеральный закон «О естественных монополиях», Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации», Постановление ФЭК России от 21 июля 2000 г. № 36/6

[6] основания – Постановления ФЭК России от 18 декабря 1998 г. № 49/1, от 14 января 2000 г. № 2/10, от 02 июня 2000 г. № 29/1

[7] основания – Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221, Постановление Правительства Российской Федерации от 07 марта 1995 г. № 239

[8] основания – Указ Президента Российской Федерации от 25 июля 1998 г. № 890, Постановление Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 916

[9] поставка товаров

[10] оплата энергии и порядок расчетов по договору энергоснабжения.

[11] Источник: Министерство топлива и энергетики России.

Ссылки по теме:

Предисловие
Глава 1 – Газовая промышленность в экономике России
Глава 2 – Зарубежный опыт регулирования и реформировании газовой отрасли
Глава 3 – Влияние акционирования и приватизации 1990-х гг. на газовую отрасль
Глава 4 – Пути оптимизации институциональных механизмов управления газовой отраслью России
Глава 5 – Инструменты государственного регулирования газовой отрасли
Заключение
Приложения

Теги: , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , |Рубрики: Обзоры и исследования | Комментарии отключены

Комментарии закрыты