1. Общие замечания

Существующее регулирование газовой отрасли достаточно запутано, поскольку нормативно-правовая база, на которую оно опирается, формировалась достаточно стихийно, по мере необходимости. До сих пор ведутся споры о возможных подходах к структурированию отраслевого законодательства. Так, например, несколько лет подряд обсуждается возможность разработки и принятия отраслевого закона «О нефти и газе», который мог бы содержать в себе все основные вопросы регулирования добычи, транспортировки, хранения, экспорта и функционирования рынка углеводородного сырья. Кроме того, Государственной Думой РФ еще в 1999 году в первом чтении принят проект закона «О трубопроводном транспорте», который направлен на законодательное разрешение вопросов, связанных со строительством и функционирование магистральных трубопроводов. Не смотря на важность, рассматриваемых в нем вопросов дальнейшая судьба законопроекта неясна. В последнее время все чаще и чаще поднимается вопрос о пересмотре положений Закона «О газоснабжении в Российской Федерации», поскольку действующая редакции устарела и не может адекватно регулировать процессы, происходящие в отрасли.

В настоящем документе преимущественно будут рассматриваться федеральные законы, а также нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, составляющие основу нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере газовой отрасли РФ. Законы и прочие нормативные правовые акты субъектов РФ не рассматриваются совсем, так как их влияние на отношения в сфере газовой отрасли незначительно.

Поскольку поле документов регулирующих газовую отрасль достаточно обширно, достаточно подробно рассмотрим только несколько основных вопросов.

Мы не будем подробно рассматривать вопросы лицензирования в газовой отрасли, регулируемые Законом «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ, постановлениями Правительства РФ от 4 июня 2002 г. № 382 «О лицензировании видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и производства маркшейдерских работ», от 14 августа 2002 г. № 595 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по эксплуатации пожароопасных производственных объектов», от 28 августа 2002 г. № 637 «О лицензировании деятельности в области эксплуатации электрических и тепловых сетей, транспортировки, хранения, переработки и реализации нефти, газа и продуктов их переработки», поскольку реально этот механизм государственного регулирования так и не заработал и в настоящее время рассматривается вопрос об отказе от лицензирования некоторых видов деятельности, непосредственно касающихся газовой отрасли, и окончательном переходе на лицензирование опасных видов деятельности[1].

Также мы не будем подробно рассматривать вопросы технического регулирования, определяемые Законом «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ, поскольку, во-первых, работа по его реализации находится только в начальной стадии, а во-вторых, реализация его положений затрагивает настолько обширный пласт взаимоотношений, что достойно самостоятельной работы. Стоит только отметить, что в течение 2004-2006 планируется разработать следующие технические регламенты, регулирующие отношения в газовой отрасли:

· «О безопасности производственных процессов в нефтегазовом комплексе»;

· О безопасности процессов хранения, переработки, реализации нефти, газа и продуктов их переработки;

· О безопасности при газопотреблении и газораспределении;

· О безопасной эксплуатации трубопроводов (магистральных, внутрипромысловых, местных распределительных);

· О безопасности нефтегазового оборудования.

Что касается вопросов собственности и управления государственной собственностью (включая Закон «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ и Закон «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ, в котором в главе 9 рассматриваются особенности банкротства субъектов естественных монополий), то поскольку они составляют большой и достаточно самостоятельный раздел, непосредственно с газовой отраслью не связанный, мы ограничимся констатацией того факта, что государство является основным акционером ОАО «Газпром»[2] и осуществляет стратегическое руководство компанией через своих представителей в ее Совете директоров.

Необходимо отметить, что, в условиях высокого темпа изменений, происходящих в российской экономике, в целом отраслевая нормативная база сильно устарела. В последние принималось небольшое количество нормативных документов, касающихся вопросов функционирования отрасли. Такие критически важные для развития рынка газа в РФ документы, как «Правила доступа к магистральным газопроводам ОАО «Газпром» (утверждены постановлением Правительства РФ от 14 июля 1998 г. № 858) и «Правила поставки газа» (утверждены постановление Правительства РФ от 8 февраля 1998 г. № 162) можно назвать «безнадежно устаревшими».

2. Регулирование внутреннего рынка газа

2.1. Транспортировка газа

Вопрос регулирования транспорта газа распадается на множество подпунктов, решение которых необходимо, а именно:

· антимонопольное регулирование (доступ к инфраструктуре);

· порядок определения стоимости услуг транспорта, включая определение самой услуги;

· возможность участия в строительстве трубопроводов частных инвесторов;

· формирование системы развития существующей системы трубопроводов и т.д.

Несмотря на то, что дать ответы на все вопросы из-за ограниченности объема настоящего документа невозможно, мы постараемся описать основные из них.

2.1.1. Доступ к инфраструктуре

Необходимость государственного регулирования доступа к инфраструктуре определяется положениями антимонопольным законодательства, которое сформировано Законом РФ от 22 марта 1991 года № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и Федеральным законом от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», определяющим особенности регулирования естественных монополистов. В частности, в Законе «О естественных монополиях» к естественномонополному виду деятельности отнесена транспортировка газа по трубопроводам.

Конкретизация антимонопольного законодательства в части предоставления доступа к газотранспортным мощностям осуществляется Законом «О газоснабжении», в котором установлено обязательство обеспечения недискриминационного доступа любым организациям, осуществляющим деятельность на территории РФ, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством РФ. Законодательная расшифровка термина «свободная мощность» — отсутствует.

Документом, реализующим положения Закона «О газоснабжении» в части доступа является постановление Правительства РФ от 14 июля 1998 г. № 858 «Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе открытого акционерного общества «Газпром», которым было утверждено «Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» (далее «Положение о доступе»).

Положение о доступе определило основные тезисы:

· доступ предоставляется для снабжения потребителей РФ (вопросы поставки газа за пределы таможенной территории РФ не рассматриваются);

· доступ может быть предоставлен любой организации (производителю, потребителю, поставщику газа);

· договор на транспортировку газа заключается при наличии свободной мощности, технической возможности поставки в систему и отбору из нее газа и соответствии газа определенным стандартам[3];

· свободная мощность определена как технически возможная мощность системы по приему и транспортировке газа за вычетом объемов транспортировки газа, осуществляемой для организаций системы ОАО «Газпром» и независимых организаций в соответствии с действующими в определенный момент времени договорами;

· в случае возникновения разногласий они решаются Комиссией Правительства РФ по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов.

Стоит отметить, что определение имеющейся свободной мощности системы предоставлено ОАО «Газпром». Ответственность организации — собственника Единой системы газоснабжения за непредоставление или несвоевременное предоставление доступа к газотранспортной системе при наличии технических возможностей, не установлена. Все это ставит пользователей газотранспортной системы в зависимое положение от ее собственника, что и подтвердило несколько заседаний Комиссии по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов по вопросу непредоставления доступа к магистральным трубопроводам ОАО «Газпром».

Проведенная административная реформа упразднила большинство Правительственных Комиссий, в том числе и Комиссию по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов[4]. Предполагалось, что аналогичный совещательный орган будет создан при Минпромэнерго России, однако после утверждения полномочий Федеральной антимонопольной службы, работа по созданию органа приостановилась.

В соответствии с «Положением о Федеральной антимонопольной службе», утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.06.04 г. № 331 Федеральной антимонопольной службе переданы контрольные и надзорные полномочия за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях, а также за соблюдением установленных законодательством о естественных монополиях требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий. В настоящее время формат работы Федеральной антимонопольной службы по рассмотрению вопросов обеспечения доступа находится в стадии формирования.

Рассматривая вопрос доступа нельзя не упомянуть о том, что требования к подключению объектов (месторождений, газоперерабатывающих заводов) независимых производителей газа к трубопроводному транспорту ОАО «Газпром» определяет сам ОАО «Газпром»[5]. ОАО «Газпром» согласовывает так называемые Технические условия на подключения объектов независимых производителей газа. Однако согласование ОАО «Газпром» Технических условий на подключение является необходимым, но не достаточным условия получения доступа к трубопроводному транспорту (пример, Береговое месторождение компании «ИТЕРА»).

Все это позволяет говорить, что многие важные вопросы, связанные с использованием газотранспортной системы, не урегулированы. Для разработки механизмов, обеспечивающих действительно недискриминационный доступ к газотранспортной системе, и устанавливающих цивилизованные правила, регламентирующие доступ к ГТС, необходимо внесение принципиальных изменений в действующее «Положение об обеспечение доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» и Закон «О газоснабжении».

2.1.2. Тарифообразование

Положениями Федерального закона от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях» в качестве одного из возможных методов регулирования естественных монополий предусмотрено ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения цен (тарифов). Законом «О газоснабжении» было уточнено, что по решению Правительства РФ регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа может быть заменено государственным регулированием цен на газ для конечных потребителей, использующих его в качестве топлива и (или) сырья, а также тарифов на услуги по транспортировке газа для независимых организаций. Дальнейшее развитие принципов формирования тарифов на транспортировку газа по территории РФ осуществлено в «Основных положениях формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации». В нем в частности предусмотрено, что государственному регулированию подлежат тарифы на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам для независимых организаций, тарифы на услуги по транспортировке газа по газопроводам, принадлежащим независимым газотранспортным организациям и тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям.

Полномочия по государственному регулированию тарифов возложены на Федеральную службу по тарифам («Положение о Федеральной службе по тарифам» утверждено постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 332).

Несмотря на актуальность утвержденные методические материалы относительно государственного регулирования тарифов на транспортировку газа по магистральным газопроводам для независимых производителей газа отсутствуют[6].

2.1.3. Прочие вопросы

Что касается вопросов строительства частных трубопроводов, то «вопрос об их строительстве на сегодняшний день не стоит», — заявил Михаил Фрадков на брифинге в Таллине 21.06.04 г. Ранее глава правительства РФ также высказывался против идеи приватизации трубопроводов: «Это наша инфраструктура и конкурентное преимущество, за этим надо следить». Фрадков подчеркнул, что доступ к трубопроводу должен быть свободным, как и к другим любым ресурсам.

Разделение конкурентных и естественномонопольных секторов, являясь общепризнанной стратегией развития экономики, значительно упростило бы осуществление государственного регулирования в газовой отрасли. Выступая 14.02.03 г. на торжественном собрании, посвященном 10-летию ОАО «Газпром», Президент РФ В.В. Путин сказала, что «государство как крупнейший акционер «Газпрома» будет настаивать на снижении издержек и на повышении эффективности деятельности компании, но никаких планов расчленения или разделения не поддержит…». Данное заявление привело к фактическому замораживанию проекта Концепции развития рынка газа в Российской Федерации, предусматривающей выделение добывающих и газотранспортных видов деятельности. Однако, не смотря на это, вопрос о реформе ОАО «Газпром» путем разделения на виды деятельности не снят с повестки дня, считает Замминистра экономического развития и торговли А. Шаронов, поскольку «естественные монополии должны реформироваться путем разделения на конкурентные и монопольные виды деятельности» (выступление 27.09.04 г. на конференции «Россия: инвестиции в экономику роста»).

2.2. Хранение газа

Действующим законодательством регулирование услуг по хранению газа не предусмотрено. Более того, несмотря на то, что мощности по хранению газа имеются только у ОАО «Газпром», услуга по хранению, в отличие от услуги по транспортировке газа по трубопроводам не отнесена к естественномонопольному виду деятельности, а значит и не подвержена государственному регулированию.

Само же ОАО «Газпром», так и не разработало ни порядка доступа, ни стоимости услуг по хранению газа для сторонних организаций, в частности, это связано с тем, что ОАО «Газпром» испытывает недостаток в мощностях по хранению собственного газа.

В последнее время в прессе часто поднимается вопрос об оплате услуг ОАО «Газпром» по хранению газа в трубе, однако эта ситуация связана скорее с особенностями балансировки системы трубопроводного транспорта, предоставления доступа и определением услуг по транспорту, чем с реальной проблемой предоставления услуг по хранению.

2.3. Распределение газа

Государственное регулирование распределения газа практически аналогично регулированию транспортировки газа. Не касаясь основных законодательных актов, которые те же, что и для транспортировки укажем некоторые особенности государственного регулирования газораспределения.

2.3.1. Доступ к инфраструктуре

В рамках положений Закона «О газоснабжении» о доступе к инфраструктуре газораспределения было разработано и утверждено постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 г. № 1370 «Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям». Условия и порядок доступа к местным газораспределительным сетям, установленные данными положениями, в основном аналогичны условиям и порядку доступа, установленным для газотранспортной системы ОАО «Газпром» и имеют аналогичные недостатки.

Практика применения соответствующего постановления Правительства РФ раскрывается в «Положении о порядке рассмотрения вопросов, связанных с доступом организаций к местным газораспределительным сетям», утвержденным Постановлением ФЭК России от 19 февраля 1999 г. № 6/1.

2.3.2. Тарифообразование

Государственное регулирование транспортировки газа по газораспределительным сетям основывается на той же нормативно-правовой базе, что и транспортировка газа по магистральным трубопроводам. В качестве особенности регулирования тарифов на транспортировку газа по газораспределительным сетям стоит отметить законодательную норму, предусмотренную Законом «О газоснабжении» и подкрепленную постановлением Правительства РФ от 3 мая 2001 г. № 335 «О порядке установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации», об установлении специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации. Кроме того, в отличие от регулирования магистрального транспорта Федеральной службой по тарифам в части регулирования тарифов на транспортировку газа по газораспределительным сетям наработан значительный материал, объединенный в соответствующие Методические указания[7].

2.3.3. Особый порядок поставок топливно-энергетических ресурсов для отдельных категорий потребителей

Постановлениями Правительства РФ от 29 мая 2002 г. № 364 «Об обеспечении устойчивого газо- и электроснабжеия финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства» и от 5 января 1998 г. № 1 «О порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям — потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов» введен особый порядок обеспечения отдельных категорий потребителей топливно-энергетическими ресурсами.

Для стратегических объектов установлен режим запрета прекращения или ограничения поставок им топливно-энергетических ресурсов в пределах установленных им лимитов гарантированной оплаты со стороны федерального бюджета. Перечень стратегических объектов, которым запрещено прекращать или ограничивать поставки топливно-энергетических ресурсов ниже установленных им лимитов, определен достаточно четко.

Для социально-значимых категорий потребителей, срывы в поставках которым топливно-энергетических ресурсов могут привести к опасности для жизни людей или нанести экологический вред, установлен особый режим ограничения и прекращения подачи топливно-энергетических ресурсов. Перечень потребителей, имеющих особое социально-экономическое значение, которые подпадают под действие льготного порядка ограничения и прекращения подачи топливно-энергетических ресурсов, четко не определен.

2.3.4. Выход на рынок новых потребителей

Общий порядок выхода на ранок газа (использование газа в качестве топлива) новых потребителей определяется постановлением Правительства РФ от 29 октября 1992 г. № 832 «Об установлении вида топлива для предприятий и топливопотребляющих установок», а также Законом «О газоснабжении», а также разработанными в соответствии с ним «Правилами пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации», утвержденными постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 года № 317. В частности, в них предусмотрено, что для использования газа в качестве топлива покупатель газа должен иметь разрешение, которое выдается либо государственными, либо местными органами исполнительной власти по согласованию с ОАО «Газпром». При этом технические условия на подключение к газотранспортной системе выдаются соответственно газотранспортной или газораспределительной организацией при наличии упомянутого разрешения. Следует отметить, что такой регламент создает ОАО «Газпром» необоснованные преимущества при поставках газа перед потребителями.

2.4. Регулирование цен

Несмотря на то, что гражданское законодательство в качестве общего принципа декларирует свободу договора, т.е. заключение и определение условий договора является исключительной компетенцией сторон, ГК РФ предусматривает возможность обязательности заключения договора, а также условия его заключения, определяемую в соответствии с законом. Т.е. ГК РФ определяет, что государственное регулирование цен (тарифов) может осуществляться только на основании соответствующего закона.

Законом «О газоснабжении» вводится правовая норма о том, что «по решению Правительства Российской Федерации регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа может быть заменено государственным регулированием цен на газ для конечных потребителей, использующих его в качестве топлива и (или) сырья, а также тарифов на услуги по транспортировке газа для независимых организаций в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».

Конкретизация положений Закона «О газоснабжении» осуществлена в «Основных положениях формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации», утвержденных постановлением Правительства РФ от 29.12.00 г. № 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации».

Общий анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в газовой отрасли, показывает, что в настоящее время в газовой отрасли государственному регулированию подлежат следующие цены и тарифы:

1. • оптовые цены на газ, кроме газа, реализуемого акционерными обществами «Газпром», «Якутгазпром», «Норильскгазпром», «Камчатгазпром» и «Роснефть-Сахалинморнефтегаз», а также организациями, являющимися их аффилированными лицами (основания — Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 221, постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239, постановление Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021);
   • плата за снабженческо-сбытовые услуги для организаций, реализующих газ конечным потребителям по регулируемым государством ценам[8] (основания — постановление Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021);
   • розничные цены на газ, реализуемый населению и жилищно-строительным кооперативам (основания — Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 221, постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239, постановление Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021).

Постановлением Правительства РФ № 1021 водится новое понятие «регулируемая плата за снабженческо-сбытовые услуги», определяемое как «утвержденная в установленном порядке плата за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа (газоснабжающими организациями), взимаемая сверх регулируемой оптовой цены на газ». При этом установлено, что регулируемая оптовая цена на газ и плата за снабженческо-сбытовые услуги не распространяются на газ, добываемый организациями, не являющимися аффилированными лицами акционерных обществ «Газпром», «Якутгазпром», «Норильскгазпром», «Камчатгазпром» и «Роснефть-Сахалинморнефтегаз». То есть, в соответствии с постановлением Правительства РФ № 1021, регулирование оптовых цен на газ и платы за снабженческо-сбытовые услуги не распространяется на независимых поставщиков газа. Это важно, поскольку установление ФЭК России платы за снабженческо-сбытовые услуги привело к фактическому повышению оптовых цен, устанавливаемых государством и расширило географию экономически эффективных регионов для независимых производителей газа.

Цена на газ для конечного потребителя на границе раздела газораспределительных сетей и сетей конечного потребителя формируется из регулируемых оптовой цены на газ, тарифов на услуги по его транспортировке по газораспределительным сетям и платы за снабженческо-сбытовые услуги. При присоединении сетей конечного потребителя непосредственно к системе магистрального газопроводного транспорта цена на газ для конечного потребителя на границе раздела магистральных газопроводов и сетей конечного потребителя формируется из регулируемых оптовой цены на газ и платы за снабженческо-сбытовые услуги. В случае если в осуществлении поставок газа конечным потребителям участвует несколько организаций, регулируемая плата за снабженческо-сбытовые услуги, взимаемая с конечных потребителей, распределяется между организациями по соглашению сторон. Кроме того, если в поставках газа участвует холдинговая структура, то регулируемая плата за снабженческо-сбытовые услуги устанавливается не только компаниям, занимающимся непосредственной реализацией газа, но и головной компании[9].

Розничные цены на газ регулируются в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», принятым во исполнение Указа Президента РФ от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

Регулирование оптовых цен и платы за снабженческо-сбытовые услуги осуществляет Правительство РФ и федеральные органы исполнительной власти. Регулирование цен на природный газ, реализуемый населению и жилищно-строительным кооперативам осуществляют органы исполнительной власти субъектов РФ.

Регулирование розничных цен на природный газ, реализуемый населению[10] и размера платы за снабженческо-сбытовые услуги[11], оказываемые конечным потребителям поставщиками газа, осуществляются в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми ФСТ России по согласованию с Минэкономразвития России.

В настоящее время оптовые цены на газ устанавливаются по семи ценовым поясам (с нулевого от 464 руб./1000 куб. м по шестой до 610 руб./1000 куб. м.). Начиная с января 2005 года, количество поясов предполагается увеличить до одиннадцати. Процент роста оптовой цены на соответствующий год определяется на заседании Правительства РФ, а после устанавливается постановлениями ФЭК России. Оптовые цены устанавливаются по двум категориям: для всех потребителей (за исключением населения) и населения. Причем цены для населения примерно на 30% ниже общего уровня оптовых цен.

2.5. Формирование правил поведения участников рынка газа (обязательства и права поставщиков и потребителей газа)

Утвержденные постановлением Правительства РФ от 8 февраля 1998 г. № 162 «Правила поставки газа», разработанные и принятые по инициативе РАО «Газпром» в соответствии с Законом «О газоснабжении», в настоящее время являются основным нормативным актом, регулирующим отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность (юридическими лицами), при организации и осуществлении поставок газа. «Правилами поставки газа» установлено, что отношения между поставщиками газа, газотранспортными и газораспределительными организациями (с одной стороны) и потребителями газа (с другой стороны) должны регулироваться договором поставки и/или транспортировки газа, который отнесен к договору поставки товаров, являющемуся в соответствии с гражданским законодательством разновидностью договора купли-продажи, а не договорами энергоснабжения.

В «Правилах поставки газа» рассматриваются вопросы урегулирования преддоговорных споров при заключении договора поставки, порядок и условия заключения договоров поставки и транспортировки газа, условия и порядок исполнения данных договоров, порядок учета газа, расчетов за газ и его транспортировку, а также права и обязанности сторон по договору.

Содержащиеся в «Правилах поставки газа» нормы, призванные конкретизировать гражданское законодательство, предоставляют значительные преимущества поставщикам газа, а также газотранспортным и газораспределительным организациям (применение повышающих коэффициентов в случае суточного перерасхода газа, отсутствие возможности покупателя в случае невыборки газа получения компенсации в последующий период, использование для учета потребления газа приборов поставщика, непредоставление покупателю газа возможности проверки учета газа поставщиком).

Кроме того, «Правила поставки газа» определяют перечень покупателей имеющих преимущественное право на заключение договоров поставки газа. К ним относятся: покупатели газа для государственных нужд, для коммунально-бытовых нужд и населения, а также покупатели, заключившие договоры на поставку газа ранее, — на пролонгацию данных договоров.

Установленные в «Правилах поставки газа» возможность принудительного ограничения поставки газа при несоблюдении потребителем установленной среднесуточной нормы поставки газа (лимита), а также применение повышающих коэффициентов при перерасходе потребителем газа привели к бурному развитию «серого» сектора рынка газа. Можно уверенно говорить, что установление повышающих коэффициентов дало определенные ценовые ориентиры для реализации газа независимых производителей в РФ.

2.6. Налогообложение

Помимо общей системы налогообложения, являющуюся одинаковой для всех субъектов предпринимательской деятельности в РФ и именно по этой причине не требующую дополнительного рассмотрения, на организации, функционирующие в газовой отрасли, распространяются специфические налоги на которых стоит остановиться подробнее.

После отмены с 1 января 2004 года акциза на реализацию газа, единственным специфическим налогом, взимаемым в газовой отрасли, остался налог на добычу полезных ископаемых.

Налог на добычу полезных ископаемых был введен в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 126-ФЗ, которым во вторую часть НК РФ была включена соответствующая глава, и заменил существовавшие ранее налоги, в том числе отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Объектом налогообложения (добытым полезным ископаемым) признается продукция горнодобывающей промышленности, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси), первая по своему качеству соответствующая государственному стандарту Российской Федерации, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого — стандарту организации (предприятия). Такая формулировка добытого полезного ископаемого затрудняет перенос установления НДПИ на газоконденсатную смесь, получаемую непосредственно из скважины. Именно по этой причине в качестве одного из видов полезных ископаемых, облагаемых данным налогом, целесообразно рассматривать именно природный газ, а также газовый конденсат.

Налоговая база НДПИ определяется налогоплательщиком самостоятельно в отношении каждого добытого им полезного ископаемого. Налоговая база при добыче попутного газа и газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья определяется как количество добытых полезных ископаемых в натуральном выражении.

Стоит заметить, что налогоплательщики, осуществившие за счет собственных средств поиск и разведку разрабатываемых ими месторождений полезных ископаемых или полностью возместившие все расходы государства на поиск и разведку соответствующего количества запасов этих полезных ископаемых и освобожденные по состоянию на 1 июля 2001 г. в соответствии с федеральным законодательством от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы при разработке этих месторождений, уплачивают налог в отношении полезных ископаемых, добытых на соответствующем лицензионном участке, с коэффициентом 0,7.

Налоговая ставка для газового конденсата является адвалорной и установлена в размере 17,5% от стоимости добытых полезных ископаемых.

Налоговая ставка для природного газа является специфической и до 1 января 2005 года установлена в размере 107 рублей за 1000 кубических метров. Начиная с 1 января 2005 г. размер налоговой ставки определен в 135 руб. за 1000 кубических метров.

В Главе 26.4 НК РФ установлены особенности исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых при выполнении соглашений о разделе продукции. Последние поправки в НК РФ и закон «О СРП», привели к его экономической не конкурентоспособности по сравнению с обычной процедурой.

Относительно реализации уже заключенных СРП стоит добавить, что в качестве одной из основных компаний, которые рассматриваются государством для реализации государственной части газа по СРП, является ОАО «Газпром».

Стоит отметить, что ст. 13 НК РФ предусматривает введение налога на дополнительный доход от добычи полезных ископаемых. Однако в настоящее время предложения по вопросу установления данного налога находятся в стадии формирования.

3. Регулирование внешнеторговой деятельности

Действующая нормативно-правовая база формально не содержит в себе ограничений, связанных с экспортом природного газа.

Основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности определены Федеральным Законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ.

Законом определены полномочия Правительства РФ в области внешнеторговой деятельности, в частности, установление ставок таможенного тарифа в пределах, определяемых федеральным законом и введение количественных ограничений экспорта и импорта в соответствии с федеральными законами и определение порядка применения количественных ограничений экспорта и импорта товаров.

Кроме того, Законом определен исчерпывающий перечень методов государственного регулирования внешнеторговой деятельности, а именно:

• таможенно-тарифное регулирование;
• нетарифное регулирование;
• запреты и ограничения внешней торговли услугами и интеллектуальной собственностью;
• меры экономического и административного характера, способствующих развитию внешнеторговой деятельности и предусмотренных Законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

3.1. Таможенно-тарифное регулирование.

Таможенный кодекс РФ является основным законодательным актом в сфере таможенного регулирования. Стоит отметить, что при регулировании отношений по установлению, введению и взиманию таможенных платежей таможенное законодательство РФ применяется в части, не урегулированной законодательством РФ о налогах и сборах.

Предусмотрен особый порядок оформления ввоза и вывоза товара, перемещаемого трубопроводным транспортом. А именно: не требуется предъявления товара при подаче таможенной декларации и, кроме того, допускается смешивание товаров, а также изменение количества и состояния (качества) товаров вследствие технологических особенностей транспортировки и специфических характеристик товаров в соответствии с техническими регламентами и национальными стандартами, действующими в РФ[12].

Основные правила установления таможенного тарифа и определения таможенной стоимости товаров регулируются Законом от 21 мая 1993 года № 5003-1 «О таможенном тарифе». В соответствии с ним, ставки ввозных таможенных пошлин определяются Правительством РФ в пределах, установленных Законом «О таможенном тарифе». Ставки вывозных таможенных пошлин и перечень товаров, в отношении которых они применяются, устанавливаются Правительством РФ. Единственное исключение сделано для нефти (сырой), предельные ставки вывозных таможенных пошлин, на которую установлены непосредственно в тексте Закона «О таможенном тарифе».

Законом определен полный перечень возможных ставок пошлин, а именно:

§ адвалорные, начисляемые в процентах к таможенной стоимости облагаемых товаров;

§ специфические, начисляемые в установленном размере за единицу облагаемых товаров;

§ комбинированные, сочетающие оба названных вида таможенного обложения.

Кроме того, Законом «О таможенном тарифе» предусмотрена возможность проведения Правительством РФ оперативного регулирования, путем установления сезонных пошлин сроком до шести месяцев в году, отменяющие ставки таможенных пошлин.

В настоящее время импортная пошлина на газ не имеет существенного значения, так как газ в Россию практически не ввозится. Хотя для будущего развития рынка газа в РФ перспективы его импорта из центрально-азиатских республик бывшего СССР обязательно должны учитываться. В качестве одного из инструментов влияния на импорт газа и регулирования внутрироссийского рынка газа может быть использована как раз ввозная таможенная пошлина. Ввозная таможенная пошлина на природный газ определена «Таможенным тарифом Российской Федерации», утвержденным постановлением Правительства РФ от 30 ноября 2001 г. № 810 и в настоящее время она установлена в размере 5 евро.

Вывозная таможенная пошлина на газ имеет гораздо более существенное значение. Взимание экспортной пошлины на газ позволяет решать, во-первых, вопросы регулирование рынка газа, и, во-вторых, — изъятия избыточной природной ренты. Однако в настоящее время размер таможенной пошлины достиг максимального предела, что обусловлено процессом присоединения РФ к ВТО.

В соответствии с постановление Правительства РФ от 19 августа 2003 г. № 507 «Об утверждении ставки вывозной таможенной пошлины на газ природный в газообразном состоянии, вывозимый с территории РФ за пределы государств — участников Соглашения о таможенном союзе», ставка вывозной таможенной пошлины на газ природный в газообразном состоянии (код ТН ВЭД 2711 11 000 0), вывозимый с территории РФ за пределы государств — участников соглашений о Таможенном союзе установлена в размере 30 процентов от таможенной стоимости.

3.2. Нетарифное регулирование.

Особенности проведения нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности определяются Федеральным Законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ.

Основными методами нетарифного регулирования являются введение количественных ограничений, квотирование и лицензирование.

Согласно Закону, требования Правительства РФ о введении количественных ограничений внешнеторговой деятельности должны быть опубликованы не позднее, чем за 3 месяца до введения данных ограничений.

Конкретизация и реализации положений Закона закреплена за Правительством РФ.

В настоящее время нетарифное регулирование в газовой отрасли не применяется.

3.3. Межправительственные договоры (соглашения)

С целью определения порядка заключения, выполнения и прекращения международных договоров РФ разработан и принят Федеральный Закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Международные договоры РФ заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти.

Межправительственные договора (соглашения) заключаются с целью выработки взаимоприемлемых договоренностей по различным вопросам, возникающим в процессе взаимодействия сторон и утверждаются на уровне постановлений Правительства. Практика показывает, что большинство межправительственных договоров (соглашений) носит рамочный характер (например, соглашение об экономическом сотрудничестве) и их заключение направлено на закреплении общих позиций во взаимоотношении сторон. На основе таких общих межправительственных взаимоотношений позже заключаются межправительственные соглашения по конкретным интересующим стороны вопросам (например, соглашение о сотрудничестве и развитии топливно-энергетических комплексов или соглашение совместном развертывании сотрудничества в энергетической сфере и т.д.). К таким соглашениям можно отнести и соглашения о сотрудничестве в газовой отрасли.

Структура межправительственных соглашений примерно одинакова и включает в себя: описание предмета соглашения, направления сотрудничества, определение уполномоченных организаций или органов, определение, при необходимости, совместных режимов налогообложении, обмен информацией, а также срок действия Соглашения.

Несмотря на то, что указом Президента РФ от 5 ноября 1992 г. № 1333 «О преобразовании государственного газового концерна «Газпром» в Российское акционерное общество «Газпром» ответственность за поставки газа по межгосударственным и межправительственным соглашениям была возложена на ОАО «Газпром», политика внешних взаимоотношений по вопросам поставок газа находится в стадии становления. В последнее время много говорят о реализации экспорта газа через единый канал (Газэкспорт), однако даже проекты нормативных документов регламентирующих этот вопрос отсутствуют. Единственным нормативном документом, определяющем на уровне Правительства РФ подходы к осуществлению экспорта газа, является распоряжение Правительства РФ от 16 июля 2002 г. № 975-р о разработке проектов концепции экспортной политики в области поставок газа в Китай и другие страны Азиатско-Тихоокеанского региона и программы создания в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке единой системы добычи, транспортировки газа и газоснабжения с учетом возможного экспорта газа на рынки Китая и стран Азиатско-Тихоокеанского региона. В частности в Распоряжении указывается на возможное возложение на ОАО «Газпром» функций координатора деятельности по реализации программы создания в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке единой системы добычи, транспортировки газа и газоснабжения с учетом возможного экспорта газа на рынки Китая и стран Азиатско-Тихоокеанского региона.

Можно сделать предположение о развитии этой части нормативно-правовой базы газовой отрасли в ближайшее время. Связано это с развитием российской и мировой экономики (прежде всего, экономик сопредельных стран) и значением газовой отрасли не только для экономики, но и для внешней политики России. Достаточно вспомнить роль «газовых» вопросов и в диалоге Россия-ЕС и в переговорах о вступлении России в ВТО. Косвенным подтверждением этого является наличие должности представителя по вопросам энергетической политике в Правительстве РФ и, даже, совмещение этой должности с положением спецпредставителя Президента РФ по этим вопросам.

Поскольку развитие газовых проектов требует строительства соответствующей инфраструктуры, правительственные соглашения, заключаемые государствами на территориях которых будет осуществляться конкретный проект, могут предусматривать решение следующих вопросов:

§ определения источников финансирования (в частности, предоставления государственных гарантий);

§ разграничения собственности на построенные объекты;

§ определения операторов по проекту;

§ установления налогообложения (в том числе налогообложения имущества);

§ отвода земельных ресурсов для осуществления строительства;

§ обеспечения строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурного комплекса;

§ подготовки и обновления ресурсной базы;

§ проведения унификации нормативно-технических документов;

§ допуска третьих сторон к проекту и т.д.

Рассмотрим несколько типичных Межправительственных соглашений, заключенных в последнее время со странами ближнего зарубежья.

3.4. Прочее

До начала этого года порядок экспорта газа в Белоруссию отличался от экспорта газа на Украину, во-первых, потому, что цена на газ для Белоруссии устанавливалась на уровне 5-го пояса Российской Федерации, а, во-вторых, потому, что декларирование товаров (в том числе и газа) поставляемых в Белоруссию отличалось от декларирования товаров, поставляемых в другие страны.

Украина

Соглашение о мерах по обеспечению стратегического сотрудничества в газовой отрасли между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины было одобрено постановлением Правительства РФ от 17 августа 2004 г. № 416 «О подписании Соглашения между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины о мерах по обеспечению стратегического сотрудничества в газовой отрасли».

именуемые в дальнейшем Сторонами,

При заключении Соглашения о сотрудничестве в газовой отрасли Правительство РФ и Кабинет Министров Украины руководствовались Заявлением Президента Российской Федерации и Президента Украины о стратегическом сотрудничестве в газовой сфере от 9 июня 2002 г., положениями Договорам между Российской Федерацией и Украиной об экономическом сотрудничестве на 1998-2007 годы от 27 февраля 1998 г., Соглашения между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины о поощрении и взаимной защите инвестиций от 27 ноября 1998 г., Соглашения между Правительством РФ и Правительством Украины по экспорту российского природного газа в Украину и его транзиту через территорию Украины в европейские страны от 18 февраля 1994 г., Соглашения между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины о гарантиях транзита российского природного газа по территории Украины от 22 декабря 2000 г., Соглашения между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины о дополнительных мерах по обеспечению транзита российского природного газа по территории Украины от 4 октября 2001 г., Соглашения между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины о стратегическом сотрудничестве в газовой отрасли от 7 октября 2002 г.

Соглашением о мерах по обеспечению стратегического сотрудничества в газовой отрасли предусматривается создание международного консорциума по управлению газотранспортной системы Украины, созданного ОАО «Газпром» и национальной акционерной компанией «Нафтогаз Украинаы». Кроме того, Российская Сторона в течение срока действия Соглашения через ОАО «Газпром» гарантирует предоставление дополнительных объемов природного газа для транзита в объеме от 5 млрд.куб.метров в 2005 году до 19 млрд.куб.метров в 2010 году сверх объемов, установленных Соглашением между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины о дополнительных мерах по обеспечению транзита российского природного газа по территории Украины от 4 октября 2001 г., а дальнейшее увеличение объемов транзита природного газа до 2030 года будет определяться исходя из потребностей в нем европейского рынка газа и экономической эффективности поставок.

Консорциум выступает заказчиком строительства газопровода газопровода Богородчаны — Ужгород. Газопровод будет принадлежать консорциуму на праве собственности.

На 2005 год Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины были приняты Протокол к Соглашению между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины «О дополнительных мерах по обеспечению к Соглашению между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины о дополнительных мерах по обеспечению транзита российского природного газа по территории Украины от 4 октября 2001 г.

Протокол предусматривает гарантированную подачу природного газа через ОАО «Газпром» в объеме 128,1 млрд. куб. метров при ставке платы за транзит по территории Украины 1000 куб. метров российского природного газа в размере 1,09375 долларов США на каждые 100 километров. ОАО «Газпром» в качестве оплаты за оказанные услуги передает Национальной акционерной компании «Нафтогаз Украины» 23 млрд. куб. метров природного газа, а остальное оплачивает денежными средствами. Российская сторона гарантирует транзит среднеазиатского природного газа для газоснабжения потребителей Украины в объеме 37 млрд. куб. метров, исходя из ставки платы за транзит в размере 1,09375 доллара США за 1000 куб. метров газа на каждые 100 километров. Предусмотрено, что в случае если объем среднеазиатского газа будет уменьшен до 34 млрд.куб.метров, то объем газа, поставляемого ОАО «Газпром» в будет увеличен до 26 млрд.куб.метров.

Казахстан

Соглашение о сотрудничестве в газовой отрасли было заключено между Правительством РФ и Правительством Республики Казахстан 28 ноября 2001 года и ратифицировано постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2001 г. № 817 «О заключении Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в газовой отрасли».

именуемые в дальнейшем Сторонами,

При заключении Соглашения о сотрудничестве в газовой отрасли Правительство РФ и Правительство Республики Казахстан руководствовались Соглашением между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации о сотрудничестве и развитии топливно-энергетических комплексов от 25 декабря 1993 года, Договором между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об экономическом сотрудничестве на 1998-2007 годы и Меморандумом между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в газовой отрасли от 19 ноября 2001 года.

Соглашением о сотрудничестве в газовой отрасли предусматривается создание совместного предприятия при паритетном участии ОАО «Газпром» (Российская Федерация) и ЗАО «Национальная компания «Транспорт нефти и газа» (Республика Казахстан):

· закупки и маркетинга природного газа на взаимовыгодных и экономически приемлемых условиях, включая природный газ Карачаганакского месторождения;

· транспортировки и переработки казахстанского газа на газоперерабатывающих заводах Российской Федерации, включая газ, предназначенный для потребления в Республике Казахстан;

· оптимизации маршрутов транспортировки природного газа и организация обменных операций в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Казахстан и на основе долгосрочных соглашений;

· выполнения функций оператора при осуществлении совместных проектов транспортировки природного газа через территории Республики Казахстан и Российской Федерации на рынки третьих стран;

· создания новых экономически конкурентоспособных газотранспортных мощностей и необходимой инфраструктуры.

Туркменистан

Соглашение о сотрудничестве в газовой отрасли было заключено между Российской Федерации и Туркменистаном весной 2003 года (постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2003 г. № 203 «О представлении президенту Российской Федерации предложения о подписании Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудничестве в газовой отрасли».

При заключении Соглашения о сотрудничестве в газовой отрасли Правительство Российской Федерации и Правительство Республики Казахстан руководствовались Договором о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Туркменистаном от 23 апреля 2002 г., Соглашением между Правительством Российской Федерации и Правительством Туркменистана о сотрудничестве в развитии топливно-энергетических комплексов от 15 апреля 1994 г. и Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Туркменистана о сотрудничестве в нефтяной и газовых отраслях от 17 мая 1995 г.

Соглашением о сотрудничестве в газовой отрасли предусматривается:

закупка туркменского природного газа с предоставлением гарантий поставок и оплаты на основе долгосрочного контракта между уполномоченными организациями;

разведка, разработка и добыча газа на условиях соглашений о разделе продукции на шельфе Каспийского моря и переработка, транспортировка и реализация газа в случае осуществления совместных проектов;

совместное проектирование, строительство, реконструкция объектов инфраструктуры газового комплекса, включая систему магистральных газопроводов, и предоставление сервисных услуг;

подготовка и применение единой унифицированной нормативно-технической документации, регламентирующей функционирование систем магистральных газопроводов;

разработка и реализация совместных проектов в области газосбережения и энергоснабжения;

разработка и развитие новых технологий, совместное проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

оптимизация маршрутов транспортировки природного газа в соответствии с законодательством Сторон на основе долгосрочных соглашений;

создание новых экономически конкурентоспособных газотранспортных мощностей и необходимой инфраструктуры.

Кроме того, Соглашением о сотрудничестве в газовой отрасли предусматривается заключение между ОАО «Газпром» и государственной торговой корпорации «Туркменнефтегаз» контракта купли-продажи туркменского природного газа в следующих объемах:

(млрд.куб.м.)

 

2004 год	2005 год	2006 год	2007 год	2008 год	2009-2028 годы
5-6	6-7	10	60-70	63-73	по 70-80 в год

---

[1] Особенности государственного регулирования опасных видов деятельности определяются в ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ. С 1 января 2005 г. в силу вступает новая редакция этого закона.[2] После объединения ОАО «Газпром» и ОАО «Роснефть», доля государства в получившейся компании составит более 50%.[3] Основными требованиями, предъявляемыми ОАО «Газпром» к газу, поставляемому в его систему является: низкая влажность поставляемого газа и ограничения по наличию в нем высших углеводородов.

[4] Приложение к постановлению Правительства Российской Федерации от 16 апреля 2004 г. № 215, содержащего «Перечень упраздненных координационных, совещательных, иных органов и групп, образованных Правительством Российской Федерации»

[5] Распоряжение ОАО «Газпром» от 3 сентября 2003 г. № 200 «Об утверждении Порядка выдачи независимым производителям газа и жидких углеводородов технических условий на подключение к системам трубопроводного транспорта ОАО «Газпром»

[6] Размер тарифа на транспортировку газа по магистральным газопроводам с 1 октября 2004 г. установлен в размере 19,37 руб./1000 куб. м на 100 км.

[7] Постановление ФЭК России от 28 октября 2003 г. № 88-э/1 «Об утверждении методических указаний по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям»

[8] Постановлением ФЭК России от 6 февраля 2002 г. № 8/9 (в редакции постановления ФЭК России от 19 июня 2002 г. № 35/10) утверждена «Методика определения размера платы за снабженченско-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа».

[9] Постановлением ФЭК России от 18 декабря 2002 г. № 93-э/13 установлен размер платы за снабженческо-сбытовые услуги ООО «Межрегионгаз» в размере 6,69 руб./1000 м³

[10] Постановление ФЭК России от 28 октября 2003 г. № 42-э/3 «Об утверждении методических указаний по регулированию розничных цен на природный газ, реализуемый населению»

[11] Постановление ФЭК России от 6 февраля 2002 г. № 8/9 «Об утверждении методики определения размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа»

[12] Поставки природного газа трубопроводным транспортом регулируется приказами ГТК России от 15 сентября 2003 г. № 1013 «О таможенном оформлением товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом и по линиям электропередач» и от 07.08.02 г. № 850 «О таможенном контроле природного газа». Кроме того, до 01.01.04 г. действовал особый порядок таможенного декларирования поставок природного газа в Республику Белоруссия, утвержденный приказом ГТК России от 19.09.00 г. № 843.