Государственная система лицензирования пользования недрами впервые введена в действие в 1992 г. с принятием Закона Российской Федерации «О недрах» и Положения о порядке лицензирования пользования недрами¹.Следует отметить, что Положение о порядке лицензирования пользования недрами было разработано при отсутствии какого-либо отечественного опыта в области лицензирования, но до настоящего времени, а прошло уже 14 лет, ни разу не корректировалось. В то же время в Закон Российской Федерации «О недрах», регламентирующий только вопросы лицензирования концептуального характера, периодически вносятся поправки, хотя с некоторым отставанием и не по всем проблемам, выявляемым в процессе практической работы. В результате, содержание Положения во многом противоречит последней редакции Закона Российской Федерации «О недрах», да и сам Закон нуждается в существенной доработке.

Тем не менее в настоящее время в регулировании лицензирования пользования недрами данные законодательные акты являются базовыми документами, которыми Федеральное агентство по недропользованию руководствуется в своей деятельности².

В настоящее время разработан и проходит процедуру согласования Административный регламент Федерального агентства по недропользованию об исполнении государственной функции по организации проведения в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами.

Согласно действующему российскому законодательству право пользования недрами в целях разведки и добычи полезных ископаемых или геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых по совмещенной лицензии может предоставляться на конкурсной и аукционной основе, исключая питьевые подземные воды и месторождения, открытые за счет средств недропользователей.

Федеральное агентство по недропользованию отдает предпочтение аукционной форме предоставления в пользование участков недр как наиболее прозрачной процедуре выбора претендентов.

Основные результаты работы по предоставлению в пользование участков недр

Рис. 1. Динамика проведения аукционов на право пользования участками недр

Рис. 2. Суммарные разовые платежи по аукционам, млрд руб. (по состоянию на 1 октября 2006 г.)

Рис. 3. Общее число аукционов по угле- водородному сырью, проведенных в 2006 г. (по состоянию на 1 окт. 2006 г.)

Рис. 4. Распределение аукционов по видам твердых полезных ископаемых (по состоянию на 1 октября 2006 г.)

Рис. 5. Предоставление участков и запа- сов (ресурсов) из нераспределенного фонда недр победителям аукционов, проведенных в 2006 г. (по состоянию на 1 октября 2006 г.)

Рис. 6. Заявители на участие в аукционах на углеводородное сырье

Всего за 9 месяцев 2006 г. проведено 549 аукционов. В целом за 2006 г. ожидается небольшое превышение показателей 2005 г., но это будет тот максимальный уро- вень, который, по на- шему мнению, сохра- нится на протяжении ближайших лет (рис. 1).

Суммарные разовые платежи от проведенных аукционов составили 40,5 млрд руб. При этом предложенные недропользователями разовые платежи прак- тически в 6 раз превысили стартовые платежи (рис. 2).

Основную долю доходов от проведенных аукционов составили разовые платежи по участкам недр с запаса ми и ресурсами углеводородов, что подтверждает сохранение повышенного спроса на эти участки недр.

При этом в 2006 г. зна- чительно сократилась доля несостоявшихся аукционов по углево- дородам и составляет 24,5 % против 41,6 % в 2005 г. Наибольшим спросом у недрополь- зователей пользуются участки недр, располо- женные на территории Сибирского федераль- ного округа, где не сос- тоялось всего 2 аукцио- на (рис. 3).

По твердым полезным ископаемым ситуация несколько хуже. Здесь доля несостоявшихся аукционов составляет около 43 % и сохра- няется на уровне 2005 г. (рис. 4).

В целом по всем видам полезных ископаемых, включая углеводоро- ды, основной причиной несостоявшихся аукци- онов, по нашему мне- нию, является низкая привлекательность этих участков недр по сле- дующим причинам:

• небольшие по разме- рам разведанные запа- сы,

• отсутствие промыш- ленной инфраструкту- ры,

• отдаленность от тран- спортных коммуникаций

• возможность выбора более интересных уча- стков недр в условиях роста количества аук- ционов.

Так, например, по угле- водородам в резуль- тате состоявшихся аук- ционов компаниям пере- дано в пользование 32 участка недр, суммар- ные запасы по которым — 87,4 млн т условного топлива, что составляет в среднем 2,7 млн т условного топлива на один участок (рис. 5).

Снизилась предложен- ная компаниями цена за 1 т запасов нефти: она составляет в среднем 144 руб. против 312 руб. в 2005 г.

Результаты анализа пос- тупивших заявок на уча- стие в аукционах по уг- леводородам свиде- тельствуют, что наи- большую долю состав- ляют участки недр, на которые поступило от 3 до 5 заявок, — 47 уча- стков, или 31 % про- веденных аукционов (рис. 6).

Пока остается высокой доля участков недр (до 23 %), на которые поступило 2 заявки. Практика показывает, что часть заявителей после допуска к учас- тию в аукционе отка- зывается от уплаты задатка по собственной инициативе и, соответ- ственно, не может при- нимать участия в под- ведении итогов аукцио- на. В результате аук- цион становится несос- тоявшимся при одном участнике.

Постоянное совершен- ствование процедуры проведения аукционов, повышение требований к аукционной документации, к порядку и условиям их проведения, доступности и прозрачности для потенциальных недропользователей позволили Федеральному агентству по недропользованию повысить качество аукционов и сократить количество претензий (рис. 7).

Рис.7. Судебные споры по вопросам, связанным с аукционами

Об этом свидетельствует тот факт, что на 1 октября 2006 г. в судебные инстанции по вопросам проведенных аукционов в текущем году поступило пока 7 исковых заявлений против 19 в 2005 г. По 4 искам решение принято в пользу Федерального агентства по недропользованию, остальные находятся в стадии рассмотрения.

Это подтверждает сравнительно высокую прозрачность аукционов и отсутствие в большинстве случаев обоснованных претензий к процедуре проведенных аукционов.

Да и другого быть не может, поскольку сам механизм выявления победителя аукциона на прозрачной основе в некоторой степени определен самим законодательством и обеспечивается не только Федеральным агентством по недропользованию, но и самими участниками аукциона.

Процедура проведения аукциона на право пользования недрами состоит из следующих этапов:

1) публикация в бюллетене «Недропользование в России» перечня участков недр, планируемых к выставлению на аукцион (Роснедра);

2) публикация в бюллетене «Недропользование в России» и в печатном издании на территории субъекта Российской Федерации объявления о проведении аукциона на право пользования недрами с указанием условий и порядка его проведения (Роснедра, территориальные органы);

3) прием заявок на участие в аукционе в установленные сроки (территориальный орган);

4) анализ заявочных материалов и принятие решений о допуске к участию в аукционе (рабочая группа, руководитель территориального органа);

5) уплата в установленный срок задатков допущенными заявителями (заявитель);

6) проведение аукциона (определение победителя по наибольшей сумме предложенной цены) (аукционная комиссия, аукционист);

7) утверждение решения аукционной комиссии (руководитель Роснедра или территориального органа).

Очевидно, что необоснованные претензии к решениям Федерального агентства по недропользованию могут появиться только в части анализа заявочных материалов (пункт 4). К сожалению, этот вопрос законодательством не урегулирован, но Федеральное агентство по недропользованию всегда стремится к объективному принятию решений.

Так, для примера, на участки недр по углеводородному сырью, выставленные в текущем году на аукцион, поступило более 650 заявок, из них отклонено только 20 заявок, или 3 % от всех поступивших заявок, в том числе 2 заявки со 100-процентным участием китайских инвесторов. Основная причина отклонения заявок — отсутствие элементарных доказательств о наличии финансовых средств заявителей.

Проблемы эффективности системы лицензирования пользования недрами

К сожалению, на практике Федеральное агентство по недропользованию выявляет отдельные нарушения процедуры проведения аукционов в некоторых субъектах Российской Федерации, частично обусловленные недостаточной квалификацией соответствующих специалистов в этом направлении. Федеральное агентство по недропользованию принимает соответствующие меры по исправлению ситуации.

Однако есть и объективные, не зависящие от Федерального агентства по недропользованию причины, в определенной степени оказывающие негативное влияние на обеспечение функционирования эффективной системы лицензирования пользования недрами:

• пробелы в законодательстве по вопросам проведения аукционов во внутренних морских водах, территориальном море и на континентальном шельфе Российской Федерации;

• отсутствие в законодательстве конкретных критериев отказа в допуске к участию в аукционе (конкурсе);

• несовершенство процедуры предварительного согласования землеотводов под участки недр для лицензирования, особенно на территориях родовых угодий;

• отсутствие утвержденных методик расчетов стартового разового платежа для проведения аукционов (конкурсов);

• недостаточная численность работников Федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов.

В последние годы активно обсуждается важность морских акваторий в решении проблем наращивания и воспроизводства сырьевой базы углеводородов для удовлетворения потребностей ТЭК страны. По приоритетности морским акваториям сегодня принадлежит третье место в России, после Восточной и Западной Сибири. И это правильно. Тем не менее проблему наращивания сырьевой базы углеводородов на шельфах морей только за счет средств федерального бюджета в нынешних условиях никогда не решить. Необходимо привлекать средства недропользователей.

Однако действующее в настоящее время законодательство не предусматривает возможности предоставления в пользование участков недр на аукционной или конкурсной основе в целях поисков, разведки и добычи углеводородов. В результате работа по лицензированию участков недр морских акваторий заморожена. Необходимы оперативные меры по внесению соответствующих поправок в действующее законодательство.

Согласно статье 14 Закона Российской Федерации «О недрах» отказ в приеме заявок на участие в аукционе может последовать в случаях:

• предоставления заявки с нарушением установленных требований;

• предоставления заявителем умышленно неверных сведений;

• непредставления и невозможности представления заявителем до- казательств того, что он обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ.

Отсутствие конкретизации предъявляемых к недропользователям требований, прежде всего в части доказательств обладания необходимыми финансовыми средствами, является зачастую основанием возникновения необоснованных споров со стороны заявителей. Кроме того, действующим законодательством не регламентированы вопросы ограничения участия в аукционах иностранных инвесторов.

В последнее время большие проблемы возникают с получением от органов управления земельными ресурсами либо собственников земли предварительного согласия на отвод земельных участков в целях недропользования, без которого проведение аукционов становится невозможным.

Иногда выдвигаются необоснованные условия для предоставления земельных участков, расположенных в пределах проживания коренных народов (например, ХМАО). Есть и другие проблемы.

Федеральное агентство по недропользованию намерено и впредь совершенствовать аукционную систему лицензирования пользования недрами и надеется на поддержку Министерства природных ресурсов по вопросам, входящим в его компетенцию.

____________________
¹ Утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1.
² Сборник типовых документов по порядку и условиям проведения аукционов, утвержденный Федеральным агентством по недропользованию.