ВведениеПравительство Российской Федерации с целью дальнейшего совершенствования методов регулирования и подготовки проведения реформирования газовой отрасли поручило Минэкономразвития России, совместно с Минэнерго России и ФЭК России, а также с участием ОАО «Газпром» проработать и представить предложения по совершенствованию ценового регулирования в газовой отрасли, в том числе путем оптимизации ценовых зон, тарифа на транспортировку газа и сезонного регулирования цен на природный газ (п. 2 поручения Правительства Российской Федерации № МК-П9-11592 от 27 сентября 2003 г.).

В целях подготовки предложений по совершенствованию ценообразования в газовой отрасли органы исполнительной власти представили в Минэкономразвития России следующие документы:

• Проект ОАО «Газпром» методических указаний по территориальной дифференциации оптовых цен на газ для потребителей РФ и проект методики определения сезонных оптовых цен на газ для промышленных потребителей РФ, приложение к письму ОАО «Газпром» от 6 октября 2003 года № Д6-42-8/127-6 (далее «Предложения ОАО «Газпром»);
• Замечания Минэнерго России по материалам ОАО «Газпром» о методических указаниях по территориальной дифференциации оптовых цен на газ для потребителей РФ и проекте методики определения сезонных оптовых цен на газ для промышленных потребителей РФ, приложение к письму № УГ-7093 от 25 ноября 2003 г. (далее — «Замечания Минэнерго России»);
• Предложения ФЭК России по совершенствованию ценового регулирования в газовой отрасли, приложение к письму от 11 ноября 2003 г (далее «Предложения ФЭК России»).

Минэкономразвития России, рассмотрев представленные предложения, подготовило консолидированные предложения по совершенствованию ценового регулирования в газовой отрасли и направило их в Правительство Российской Федерации [Приложение 5].

Все анализируемые документы сильно различаются по качеству. Промежуточный проект методики, «министерский» отзыв на проект документа, стратегические направления работ и отчет сводящего государственного органа Правительству РФ. Все документы имеют разные утилитарные цели. Но все они в той или иной мере отражают позиции соответствующих государственных органов по рассматриваемому вопросу.

Именно поэтому ниже приводится анализ всех вышеперечисленных документов с целью определения позиций министерств и ведомств в части совершенствования государственного регулирования цен (тарифов) в газовой отрасли, а также разработки стратегии дальнейшего взаимодействия с ними независимых производителей газа. Делаются попытки проанализировать динамику изменения мнений и позиций в процессе работы ведомств по данному вопросу.

Предложения ОАО «Газпром»

Методика территориальной дифференциации

1. Государственное регулирование оптовых цен газ^[1] осуществляется путем установления их фиксированного уровня.
2. Установление цены исходит из:

· возмещения затрат на добычу, транспортировку, хранение и реализацию

· установления нормы прибыли для организаций, осуществляющих доставку газа

· удовлетворения платежеспособного спроса на газ

· учета в структуре цены налогов и платежей

· учета разницы в стоимости услуг по транспортировке газа до потребителей, с целью достижения равновыгодности поставки газа в различные регионы страны.

3. В дальнейшем предлагается разработать «Методику определения размера основных средств, иных материальных и финансовых активов, используемых в регулируемых видах деятельности, учитывающую размер прибыли, необходимой для обеспечения указанных организаций средствами на осуществление инвестиционной деятельности, выплат и обслуживание капитала, операционной и внереализационной деятельности и других обоснованных расходов по регулируемому виду деятельности».
4. Отнесение субъекта к ценовому поясу, производится исходя из стоимости поставки газа до ГРС.
5. При переходе от старых границ ценовых поясов к новым, требуется выполнение условия неизменности выручки от реализации газа по всей компании (принцип «неизменности выручки»).
6. Затраты, принимаемые к расчету, определяются как сумма затрат на транспортировку плюс средние затраты по организации на добычу, переработку, хранение, реализацию и т.п.

Методика сезонной дифференциации

1. Декларируемой целью методики является стимулирование равномерности загрузки газотранспортной системы.
2. В дополнение к принципу «неизменности выручки» введен принцип «неуменьшения выручки» в рамках ценового пояса от введения сезонной дифференциации.
3. Сезонная дифференциация цен базируется на расчете расходов на закачку «газа зимнего превышения» в ПХГ и хранение его в течение шести месяцев. Для этого летнюю и зимнюю цены разносят на величину, компенсирующую расходы на хранение и проценты на «раннее» использование капитала.

Сильные стороны (со стороны разработчика)

Методика территориальной дифференциации

1. Контролируемость использования. Предложения являются проектом методических указаний, утверждаемых ФЭК России и используемых в дальнейшем этим же ведомством. Имея достаточное влияние на ФЭК России, группа влияния ОАО «Газпром» под условным названием «Сбыт», формирует контролируемый инструмент для передела рынков газа и изменения условий работы на них. Таким образом, большое количество разнородных задач решается использованием документа относительно низкого уровня («игра под столом»).
2. Унификация. «Единый порядок формирования цен», «равновыгодность поставок», и т.п. Принципы, которые упрощают регулирование и значит привлекательны для регулирующих органов.
3. Надежность газоснабжения. Покрытие всех издержек и формирование прибыли развития в качестве базовых принципов гарантирует функционирование любой системы. В том числе и неэффективной.
4. Дальнейшее развитие. Оптовая цена непосредственно зависит от затрат на транспортировку и связана с расчетным тарифом на транспортировку газа.

Методика сезонной дифференциации

1. Имитация рынка. Методика моделирует рыночное изменение цен в течение года.
2. Разделение видов деятельности. Затраты на хранение газа явно выделяются в структуре цены.
3. Сделаны шаги по формализации расчетов денежных потоков. По сравнению с прочими документами, присутствует «бухгалтерский» расчет, обосновывающий предложения. Любой следующий документ без аналогичных расчетов или без критики предложенного расчета будет выглядеть проигрышно.
4. Несоответствие действующим реалиям. Цена назначается государством, а не ФЭК России.
5. Отсутствует учет влияния перекрестного субсидирования при формировании оптовых цен для промышленности.

Слабые стороны

1. Прозрачность. Утверждается, что методические указания разработаны в целях повышения прозрачности формирования цен. Суть же методики уходит цифрами во «внутренности монополии» — предоставляемым данным предлагается верить на слово, поскольку механизмы их расчета и контроля за ними не раскрываются.
2. Создание ценовых ориентиров. Нельзя утверждать, что рыночная цена свободного рынка базируется на затратах.
3. Не экономические факторы государственных решений. Методика не оставляет возможности принятия «неэкономических» решений, диктуемых государственными интересами. Например, социально опасно организовывать поставки дешевого газа в угледобывающие регионы.
4. Объемные единицы измерения. Газ как товар, рассматривается как нормированная субстанция, а не как энергоноситель.

Методика территориальной дифференциации

1. Временный характер. Методика выглядит, как переходный документ, решающий временные разовые задачи (изменение границ ценовых поясов). При этом очень слабо проработан вопрос собственно установления цены. Все отдано на откуп регулируемым компаниям.
2. Регулирование цен путем установления фиксированного уровня. В формулировке отсутствует «верхний предел цены», «коридор цен» и т.п. рыночные сочетания. Априори описывается ситуация, когда цены реализации, установлены для конкретного производителя (не гарантированно, что самого эффективного) ниже, чем свободные цены для прочих участников рынка. Не допускается сама идея конкуренции ниже регулируемого уровня.
3. Не урегулированность системы реализации. Ценовые пояса устанавливаются исходя из стоимости поставки на ГРС. Стоимость поставки включает средние затраты на реализацию. Таким образом, стимулируется формирование схемы «двойной реализации» — сначала расходы на реализацию завышаются и включаются в затраты производителя, затем те же затраты компенсируются сбытовым компаниям через ПССУ.
4. Не формализован принцип расчета затрат по поставке газа. Если газотранспортная система получает газ из множества точек, а цена газа базируется на расчете его себестоимости в точке продажи, то требуется детальная методика расчета конкретных затрат по поставке в данный регион.

Методика сезонной дифференциации

1. Унификация. Коэффициенты пересчета в летнюю и зимнюю цены едины для всех поясов. Таким образом, для стимулирования равномерного потребления конкретных потребителей учитываются средние расходы на хранение по всей системе.
2. Расчет величины удельных расходов на хранение базируется на общем объеме реализации газа промышленным потребителям, а не на разнице в летнем и зимнем потреблении.
3. Расчет удельного дохода от альтернативного использования капитала базируется на объеме закачанного, а не выбранного из хранилищ газа.

Рекомендуемые темы для обсуждения

1. Принцип сохранения выручки.
2. Отсутствие учета зависимости объемов потребления от цены.
3. Расчет расстояний от основных мест добычи.

Методика территориальной дифференциации

1. Выбор затрат на транспортировку в качестве целевой функции. (Почему прочие затраты усредняются, а не рассчитываются для конкретного региона?)
2. Равновыгодность поставки газа в различные регионы страны.

Методика сезонной дифференциации

1. Необходимость введения сезонной дифференциации
2. Способ изложения методики расчета в тексте документа
3. Методика выделения и оценки затрат на хранение.
4. Учет экспортного газа в российских хранилищах

Динамика позиции

1. В письме Председателю Правительства РФ № Пр. 88-10 от 19 сентября 2003 года ОАО «Газпром» излагает реализуемые меры направленные на создание условий для формирования экономически обоснованного уровня тарифов на услуги по транспортировке газа для перехода от регулирования оптовых цен к регулированию тарифов.

Согласно расчетам ОАО «Газпром» при выделении ГТС потребуется повысить тариф на транспортировку до 32 рублей за 1000 м³ на 100 км. Вычленение добывающих организаций приведет к повышению цен на добываемый газ не менее чем в два раза. Текущие тарифы для независимых производителей газ установлены ниже внутренних тарифов для дочерних обществ ОАО «Газпром».

С другой стороны ОАО «Газпром» возражает против установления государством формулы цены по долгосрочным контрактам. Введение новых требований к контрактам, по мнению ОАО «Газпром», должно сопровождаться полным снятием регулирования цен.

2. Предложения ОАО «Газпром» стали гораздо более конструктивными и достигли определенного уровня конкретизации. Однако это связано не столько с внешней критикой позиции, сколько с конкретными потребностями ОАО «Газпром» в прошедшем периоде.

Замечания Минэнерго России

1. Замечания являются формальным (малосодержательным) документом.
2. Общее резюме Замечаний — «Требуется доработка, материалы недостаточно подготовленные, а в целом — Нет»
3. Реализация Предложений приведет к среднегодовому повышению цен на газ для промышленных потребителей.

Методика территориальной дифференциации

1. Признается целью изменение количества ценовых поясов.
2. Признается правильным затратный принцип разделения на пояса
3. Признается правильность тезиса о необходимости равновыгодности поставок в разные регионы.
4. Указано на необходимость учета «иных факторов» — социально-экономического развития регионов, обеспеченность альтернативными видами топлива, климатические условия.
5. Предложено использовать не только оперативные данные, но и статистические за последние три года и прогнозные балансы.
6. Затраты на реализацию предложено внести в общесистемные затраты.

Методика сезонной дифференциации

1. В качестве цели указывается стимулирование потребителей к приобретению газа летом, использованию ПХГ на коммерческих условиях для покрытия зимних пиков потребления. В то время как ОАО «Газпром» использует тезис о ПХГ только для «теоретического» аргументирования разницы цен.
2. Введение методики позволит более равномерно загружать ЕСГ и сгладит сезонность поступления выручки за газ, поставляемый ОАО «Газпром»
3. Отмечается отсутствие методики установления цен и тарифов на услуги ПХГ.
4. Коэффициенты пересчета сезонной дифференциации должны быть дифференцированы по поясам.
5. Увеличение цены в зимний период повлечет за собой увеличение среднегодовой цены, в силу увеличенного объема потребления зимой.
6. Ввести пересмотр цен на природный газ четыре раза в год, с целью более адекватного учета ситуации.
7. Ввести максимальную и минимальную цены, а право установления фиксированной цены передать субъектам РФ.

Сильные стороны

1. Замечания выполнены с соблюдением «законов жанра» и формально (бюрократически) безупречны.
2. Исполнители в Минэнерго России подозревают, что введение методики приведет к росту цен, хотя и не могут этого аргументировано доказать.
3. Сделан ход в сторону субъектов РФ в части передачи им права установления фиксированной цены в рамках установленного коридора.

Слабые стороны

1. Невнимательность. Минэнерго России требует специального учета инвестиционной составляющей, которая учтена в Предложениях ОАО «Газпром». Норма прибыли в методике равна ставке ЦБ, а не ее половине, как полагает Минэнерго России. Соображения о невыполнимости равенства выручки легко критикуются путем чисто алгебраической подстановки формул в равенство.
2. «Передергивание». При рассмотрении вопроса точки поставки отсутствуют формальные основания для критики Предложений ОАО «Газпром».
3. Отсутствие обоснованности. Не приводится убедительных обоснований для использования статистических данных за последние три года, прогнозных балансов. При усложнении набора данных не приводится методики работы с ними.
4. Непроработанность. Частый пересмотр цен тяжело исполним в рамках существующих бюджетных процессов всех уровней.

Рекомендуемые темы для обсуждения

1. Направление среднегодового изменения цен вследствие принятия предложенных методик.
2. Формализация учета государственных интересов в регулировании цен на газ.
3. Орган окончательного регулирования цен и тарифов.

Динамика позиции

1. Минэнерго России в своем письме в Правительство РФ № ИЮ-5865 от 19 сентября 2003 года отмечает:

Предложенная ОАО «Газпром» методика расчета тарифов на транспортировку газа по ЕСГ не учитывает интересы формирования экономически обоснованных цен и тарифов по принципу определения равных условий оплаты услуг для независимых производителей и ОАО «Газпром». Рассчитанный тариф за транспортировку в 2004 году должен вырасти в два раза (33 руб. за 1000 м³ на 100 км.)

В связи с этим Минэнерго России предлагает:

1. • При рассмотрении, вопрос транспорта газа определить приоритетом и поручить ОАО «Газпром» подготовить структуру расходов по элементам затрат газотранспортных предприятий за 2002 и 2003 годы.
   • Посчитать последствия
   • Не выделять ЦПДУ
   • Не вводить долгосрочных контрактов внутри России
2. Позиция Минэнерго осталась неизменной: «Идет борьба, ее результат неизвестен и мы в эту борьбу вмешиваться не будем.» Министерство делает все формально необходимые шаги и даже демонстрирует заинтересованность вопросом, но не торопится принимать чью-либо сторону.
3. Интерес Минэнерго к теме определяется перспективой передачи новых профильных функций по регулированию, вводимых в результате преобразований.

Предложения ФЭК России

Предложения по совершенствованию ценового регулирования в газовой отрасли, разработанные ФЭК России, содержат наиболее проработанные предложения по дальнейшему совершенствованию цено- и тарифообразования в газовой отрасли.

Общие вопросы регулирования

1. Требуется расширение перечня субъектов регулирования. Так, на сегодняшний день требуется оперативное внесение в указанный перечень следующих организаций: акционерные общества «Алроса-Газ», «Анива-газ», а также общество с ограниченной ответственностью «Нарьянмарнефтегазпром».
2. Переход с объемных на энергетические единицы измерения газа. Это позволит выровнять условия между различными потребителями с точки зрения энергоемкости потребляемого ими газа.

Территориальная дифференциация цен

3. Существующая структура дифференциации оптовых цен по 7 ценовым зонам представляется неоптимальной. Предлагается проведение в рамках ЕСГ изменения состава ценовых зон, их количества и состава (увеличение до 10-12) и увеличения уровня дифференциации цен между зонами.
4. Факторами, влияющими на выбор состава ценовых зон, могут быть размер субъектов РФ, маршрутизация потоков газа, географические особенности расположения регионов, масштаб региональных систем газоснабжения.
5. В предлагаемой формуле разница зональных цен рассчитывается как положительный или отрицательный добавок к средней цене. Добавок пропорционален транспортным расходам и на расстоянии средней протяженности транспортировки газа равен нулю.

Сезонная дифференциация цен

1. Сезонную дифференциацию оптовых цен на газ на настоящем этапе можно рассматривать только в отношении газа, реализуемого промышленности.
2. Введение сезонной дифференциации цен и повышающих коэффициентов к цене по неравномерно потребляемым в моменты пиковых нагрузок объемам будет объективно моделировать на регулируемом рынке рыночную ситуацию.
3. По предварительным расчетам дифференциация уровня летних и зимних оптовых цен составит 10%-15%.
4. Система пиковых надбавок к оптовым ценам может быть реализована в виде таблицы повышающих коэффициентов к цене, распространяющихся на объемы газа, потребленные сверх равномерного графика потребления в течение месяца.
5. «Прерываемые» контракты — предусматривающие отключение или снижение подачи газа в моменты пиковых нагрузок на систему газоснабжения за счет перехода на альтернативные виды топлива или использования режима экономии.
6. В качестве формул для расчета использованы слегка модифицированные Предложения ОАО «Газпром».

Регулирование сферы газораспределения

1. Проблема установки систем коммерческого учета расхода газа может решаться только созданием у поставщиков газа финансовых источников для повсеместной поэтапной установки приборов учета.
2. Целесообразно в среднесрочной перспективе перейти на регулирование тарифов ГРО, ПССУ по 4-ой группе потребителей (население) из расчета потребляемых объемов газа. Одновременно возможна оптимизация розничного ценообразования в части отказа от дифференциации розничных цен на газ, реализуемый населению, по видам использования газа и переход на дифференциацию по нескольким объемным группам.
3. Целесообразно введение пороговых барьеров для принятия решения о проведении газификации, например, обозначения минимально допустимого коэффициента загрузки новых газопроводов.
4. Необходимо провести работу по регистрации газораспределительных сетей. При этом ограничить возможный уровень переоценки, но разрешить учитывать переоценку ОПФ при расчете суммы налога на прибыль.
5. Поднять в среднем тарифы ГРО в 2-2,5 раза (без учета уровня инфляции).
6. Отказаться от регулирования тарифов ГРО, ПССУ и оптовой цены по группе «население», формализуемой по неэкономическим признакам. Оптовая цена должна дифференцироваться по другим признакам, описанным выше (территориальная, сезонная и т.п. дифференциация).
7. Ликвидировать перекрестное субсидирование

Регулирование транспортного тарифа

1. Ввести схему 2-х ставочного тарифа, где первая ставка рассчитывается на основании консолидированных условно-постоянных расходов субъекта регулирования и дифференцируется по зональному принципу, а вторая ставка, рассчитываемая на основании консолидированных условно-переменных расходов, и взимаемая по линейному принципу. Требуется создание системы, которая ориентирована не только на определение стоимости транспортировки газа от первой зоны до последующих, но и между другими зонами тоже. Одновременно необходимо предусмотреть подробное описание вопросов тарификации при осуществлении независимыми производителями хранения газа в ПХГ, а также для случаев транспортировки газа на небольшие расстояния в рамках одной зоны.
2. Ликвидировать в ближайшее время дифференциацию между внутренним и экспортным тарифами не представляется возможным.
3. Утвердить порядок, предусматривающий обязательное указание организациями ОАО «Газпром» в общей конечной цене газа стоимость транспортировки исходя из регулируемых тарифов. Также было бы целесообразным установление во внутренних нормативных актах ОАО «Газпром» внутрисистемных тарифов.
4. Требуется переход на модель ценообразования, опирающуюся на регулирование нормы отдачи вложенного капитала, обеспечивающую инвестору гарантии возврата вложенных в инвестиционные проекты средств за согласованный с регулирующим органом срок.
5. Наиболее перспективной является схема с последующей передачей вновь законченных строительством объектов трубопроводного транспорта в оперативное управление организации-собственнику ЕСГ. При этом, максимально эффективным механизмом передачи газопроводов в оперативное управление является их передача инвестором в лизинг ОАО «Газпром». Обязательным условием для применения такого порядка ценообразования является предварительное согласование бизнес-плана инвестиционного проекта с регулирующим органом.

Предложены:

5. 1. Проект Постановления Правительства «О внесении изменений в Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории» № 1021
   2. Порядок расчета территориальной дифференциации оптовых цен на газ
   3. Порядок расчета сезонной дифференциации оптовых цен на газ
   4. Коэффициенты удельной сложности обслуживания системы газораспределения

Сильные стороны

1. Описательная часть. Документ содержит обширную описательную часть.
2. Зарубежные ПХГ. При расчете сезонной дифференциации учтен газ зарубежных ПХГ, используемый в России.
3. Документ одновременно захватывает вопросы ГРО, размывая спорные вопросы в объеме очевидно необходимых изменений.

Слабые стороны

1. Аддитивность к Предложениям ОАО «Газпром». Использование идей и методов Предложения ОАО «Газпром» приводит к тиражированию слабых сторон Предложения ОАО «Газпром».
2. Регулирование нового. Введение регулирования для всех новых проектов транспорта и распределения (расширение списка объектов регулирования) выглядит непоследовательным в свете идеологии либерализации рынка. Целесообразно было бы снять регулирование цен и тарифов со всех новых проектов, реализуемых после определенной заранее даты. Это тем более выглядит логичным при рассмотрении предлагаемой процедуры государственного согласования проектов.
3. Незавершенность. При позиции о необходимости учета прочих факторов, предлагаемый порядок расчета территориальной дифференциации содержит только параметр расстояния.

Рекомендуемые темы для обсуждения

1. Принципы регулирования новых проектов.
2. Методика расчета средней оптовой цены реализации ОАО «Газпром».
3. Способы реализации «прерываемых» контрактов
4. Развитие независимых ГРО и снабженческо-сбытовых организаций.

Динамика позиции

1. ФЭК России в своем письме в Минэкономразвития РФ № ОЖ-3418/9 от 19 сентября 2003 года считает необходимым:

В области правил работы рынка

· Разработать положение о Федеральном оптовом рынке газа с сохранением на нем МРГ

· Определить правила распределения газа по регулируемым ценам

· Разработать Сетевой кодекс

В области ценового регулирования

· Перейти на регулирование единого транспортного тарифа с регулированием цены добычи газа ОАО «Газпром»

· Ликвидировать субсидирование, в первую очередь в газораспределении

· Ввести порядок регулирования доходности вложенного капитала

· Ввести сезонные цены на газ

· Изменить ценовые зоны

· Ввести регулирование стоимости услуг ПХГ ОАО «Газпром»

2. ФЭК вынуждено было снять со своей позиции требование о скорейшей разработке Сетевого кодекса и Правил работы рынка и перейти к конструктивной критике Предложений ОАО «Газпром». Написание концептуальных документов должно финансироваться, а результаты деятельности (и ОАО «Газпром» и Правительству) нужны немедленно.

Консолидированная позиция Минэкономразвития РФ

Территориальная дифференциация

1. Основным принципом оптимизации ценовых зон указывается «прямая зависимость изменения уровня оптовых цен на газ для ценовой зоны от средневзвешенного расстояния его транспортировки».
2. В качестве первого шага по реализации оптимизации ценовых зон указано определение критериев, влияющих на выбор состава ценовых зон, в зависимости от:

· размеров субъектов Российской Федерации,

· маршрутизации потоков газа,

· наличия в рамках одного субъекта Российской Федерации обособленных друг от друга участков систем газоснабжения,

· географических особенностей расположения регионов,

· масштаба региональных систем газоснабжения.

3. Предлагается увеличить количество ценовых зон до 10-12.

4. При расчете цены для конкретных ценовых зон предлагается:

· определение перечня расходов, связанных с транспортировкой газа и напрямую зависящих от расстояния транспортировки,

· поэтапное достижение оптимальных ценовых соотношений за 2-3 года,

· учет стоимости альтернативных топливных ресурсов в топливном балансе конкретного региона.

Дифференциация по неравномерности потребления

1. Дифференциация оптовых цен на газ в зависимости от неравномерности графика потребления газа заключается в том, что потребители, обеспечивающие на коротком временном интервале равномерный отбор газа, платят меньше, чем потребляющие газ неравномерно.
2. Введение повышающих коэффициентов:

· создаст условия для развития спотовой торговли газом по рыночным ценам на внутреннем рынке, в т.ч. в размере отклонений,

· позволит привести в соответствие зависимость уровня цены на газ и расходов на содержание резерва мощностей по прохождению пиковых нагрузок.

Сезонная дифференциация

1. Сезонную дифференциацию оптовых цен на газ на настоящем этапе можно рассматривать только в отношении газа, реализуемого промышленности.
2. Основная цель проведения сезонной дифференциации оптовых цен заключается в необходимости потребителями оплачивать дополнительные расходы организации-собственника системы газоснабжения, связанные с содержанием избыточной мощности в системе и отвлечением оборотных средств по созданию запасов газа для покрытия сезонных колебаний спроса на газ, без изменения среднего уровня оптовых цен.
3. В тоже время введение сезонной дифференциации цен на газ требует формирования условий, препятствующих доминирующему поставщику газа злоупотреблять распределением объемов потребления между потребителями в летнее и зимнее время года.
4. Требуется принятие правил и принципов расчета годового объема потребления газа, распределяемого ОАО «Газпром» между потребителями РФ. По сути, предлагается пересмотреть процедуру установления лимитов на газ. Требуется переработка действующих Правил поставки газа в России.
5. В первую очередь ввести государственное регулирование услуг по хранению газа в отношении каждого действующего ПХГ, а размер дифференциации между уровнями летних и зимних оптовых цен рассчитывать с учетом возможности потребителем приобретать газ в летний период для целей его хранения и последующего использования в зимний период.

Тарифы на транспортировку

1. Необходимо обеспечение возможности подачи газа потребителям на выходе из системы вне зависимости от места расположения точки сдачи газа в систему.
2. Необходимо применение схемы двухставочного тарифа, где первая ставка рассчитывается на основании консолидированных условно-постоянных расходов субъекта регулирования и дифференцируется по зональному принципу, сходному с дифференциацией оптовых цен на газ по ценовым зонам, а вторая ставка, рассчитываемая на основании консолидированных условно-переменных расходов, и взимаемая по линейному принципу.
3. Требуется создание системы, которая ориентирована не только на определение стоимости транспортировки газа от первой зоны до последующих, но и между другими зонами тоже.

Тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям

1. Требуется введение пороговых барьеров для принятия решения о проведении газификации путем установления минимально допустимого коэффициента загрузки новых газопроводов.
2. В части же тарифов ГРО и ПССУ целесообразно ввести объемные пределы, формирующие 4 группу потребителей. Одновременно возможна оптимизация розничного ценообразования в части отказа от дифференциации розничных цен на газ, реализуемый населению, по видам использования газа и переход на дифференциацию по нескольким объемным группам.

Переход от объемных на энергетические единицы измерения газа.

1. Требуется корректировка методологии ценообразования, предусматривающая учет энергоемкости газа. Это позволит выровнять условия между различными потребителями с точки зрения энергоемкости потребляемого ими газа.

Переход на ценообразование с элементами регулирования рентабельности вложенного капитала

1. Требуется переход на модель ценообразования, опирающуюся на регулирование нормы отдачи вложенного капитала, обеспечивающую инвестору гарантии возврата вложенных в инвестиционные проекты средств за согласованный с регулирующим органом срок.
2. Оператором новых объектов газотранспортной системы, построенных независимыми инвесторами, в случае невозможности выделенного их функционирования должно быть ОАО «Газпром». В этом случае наиболее перспективной является схема с последующей передачей объектов в оперативное управление организации-собственнику ЕСГ. Эффективным механизмом передачи газопроводов в оперативное управление может явиться их передача инвестором в лизинг ОАО «Газпром».

Сильные стороны

1. Позиция «сводящего» несколько формальна по статусу. Все позитивные предложения можно выпускать от своего имени, а все спорные моменты указывать как мнения участников.

Слабые стороны

1. Позиция Минэкономразвития РФ включает в себя большое количество предложений ФЭК в некоторых местах без указания на авторство, унаследовав при этом и слабые стороны этих Предложений.
2. Введение дифференциации по неравномерности потребления должно сопровождаться объективной методикой оценки затрат на неравномерность.
3. Вероятно, более действенным механизмом спотового рынка стало бы введение понижающих, а не повышающих коэффициентов. Спотовый рынок это прежде всего защита от нестабильности цен и поставок. Но нестабильность не нужно организовывать искусственно при наличии стабильной ситуации.
4. Обязательность оперативного управления ГТС собственником определена законом, но насколько это технологически обоснованное требование. Европейская ГТС состоит из множества частных трубопроводов и успешно решает проблему оперативного технического регулирования.

Рекомендуемые темы для обсуждения

1. Целесообразность введения сезонности для всех групп потребителей (включая население) путем изменения систем оплаты.
2. Система распределения лимитов газа
3. Система мер, исключающих манипулирование рынком (держать дешевый газ).
4. Необходимость государственного регулирования услуг ПХГ.
5. Принцип «новое свободно» снимает проблему порогового барьера для принятия решения о проведении газификации.
6. Методика перехода на учет энергоемкости.
7. Разумные альтернативы газовому рынку.

Динамика позиции

1. В письме в Правительство РФ №4247-П от 15 сентября 2003 года Минэкономразвития РФ указывало, что первейшей задачей структурных преобразований в отрасли является выделение ГТС и ЦПДУ. Таким образом, в области цен и тарифов, министерство предлагало ввести единые тарифы на транспортировку и диспетчеризацию газа для всех пользователей ГТС и ЦПДУ. При этом предлагалось предусмотреть введение предельных уровней розничных цен на газ, включая цены на газ для населения.

Там же было предложено выделение газодобывающих компаний, что неизбежно должно было привести к формированию газотрейдинговых компаний, поскольку существующие «добычники» не занимаются реализацией газа.

Министерство настаивало на введении долгосрочных (5-10 лет) контрактов ОАО «Газпром» с российским потребителями. При этом допускалась реализация газа по свободной цене, определяемой формулой контракта. Государство регулировало бы лишь структуру формулы.

Минэкономразвития РФ считало неприемлемым для формирования рыночных отношений существующее перекрестное субсидирование между ценами на газ для населения и промышленности. При этом ликвидация субсидирования на уровне тарифа на транспортировку по сетям ГРО имеет более приемлемые социальные последствия, чем та же операция в оптовых ценах.

2. Переход от Концепции единомоментного деления ОАО «Газпром» к политике «малых шагов» связан с формальным проигрышем в ведомственной борьбе по результатам заседания Правительства РФ. Выделение газодобывающих компаний, поддержанное представителями Госдумы не нашло одобрения в остальных министерствах. Выделение ЦПДУ блокировано отсутствием у министерства интеллектуальной и аналитической поддержки со стороны отраслевых специалистов — в вопросах технологии стратегам тяжело спорить с ОАО «Газпром».

Развитие долгосрочных контрактов и спотового рынка есть защита от нестабильности рыночных процессов. Но что бы защищать потребителя, необходимо сначала эти рыночные процессы запустить. Таким образом, задачи смещаются к интересам независимых производителей, но без разделения добычи ОАО «Газпром» рынок формироваться не будет.

При всей обоснованности и твердости позиций, Министерство «на распутье» и в очередной раз решается вопрос о направленности дальнейших действий. Продуманные внешние воздействия, в настоящее время, могут эффективно корректировать дальнейший курс Министерства.

Предложения по стратегии взаимодействия независимых производителей газа с органами исполнительной власти

Действующие лица

На площадке взаимодействия по вопросам совершенствования государственного регулирования цен и тарифов в газовой отрасли можно выделить следующие действующие лица:

· Правительство РФ,

· ОАО «Газпром»,

· ФЭК России,

· Минэнерго РФ,

· Минэкономразвития РФ,

· Прочие.

В группу «Прочие» входят субъекты, имеющие прямое отношение к проблеме, однако в настоящем анализе не проявившие своей позиции (Президент РФ, Государственная Дума РФ, Независимые производители газа, и т.д.)

Правительство РФ

Правительство России в настоящем анализе рассматривается как «лицо, принимающее решения». То есть если решение будет достаточно обоснованно и согласовано с ключевыми Сторонами, то оно будет принято Правительством. В ситуации несогласованного решения, оно будет принято в версии наиболее обоснованной редакции, либо не принято вообще.

Существуют рычаги влияния на этот процесс (принятия решения), однако это факторы второго порядка — если решение не будет содержать достаточно убедительных оснований, то использовать эти рычаги очень сложно.

Таким образом, стоит задача формирования обоснованного решения, согласованного с большинством Сторон и подкрепление принятия этого решения «факторами второго порядка».

ОАО «Газпром»

Основной характеристикой ОАО «Газпром» как Стороны является ключевая роль. То есть очень сложно сформировать приемлемое решение без учета позиции и интересов этой Стороны.

Определенную силу позиции ОАО «Газпром» дают исторический фактор («сколько лет так делаем, плохого не посоветуем»), профессионально-отраслевой фактор («кто кроме нас также разбирается в газе»), политический фактор («нарушение Системы приведет к катастрофическим социальным последствиям») и экономический фактор (денежные потоки ОАО «Газпром» значительны для многих процессов в России).

Однако у ОАО «Газпром» есть и конкретные точки интересов, которые можно использовать.

· заинтересован в возможности реализации части газа по нерегулируемым ценам;

· не хочет быть «штатным мальчиком для битья» на заседаниях Правительства РФ;

· настаивает на неуменьшении общей выручки компании (желает ее увеличения, в том числе за счет скрытого увеличения цены реализации);

· заинтересован в сохранении защищенных затрат (метод расчета «затраты плюс»);

· желает контролировать дальнейшее развитие ситуации или, как минимум, иметь иллюзию контроля.

ФЭК России

Позицию ФЭК России определяет наличие единственного естественного оппонента по рассматриваемым вопросам — ОАО «Газпром». ФЭК России вынужден искать и находить компромиссные решения. С другой стороны ФЭК России несет достаточно высокую ответственность, определенную законами и постановлениями.

В настоящее время ФЭК России нашел баланс отношений с ОАО «Газпром» и в рамках этого баланса выполняет достаточно большой объем работ. ФЭК России не заинтересован в увеличении этого объема в результате процесса оптимизации государственного регулирования цен и тарифов.

С другой стороны ФЭК России обладает определенными полномочиями и не заинтересован ими делиться с другими ведомствами. Таким образом, инициативу ФЭК России по рассматриваемым вопросам можно рассматривать как превентивную меру по сохранению существующего баланса интересов — реакцию на настроения в Правительстве построенную на предложениях ОАО «Газпром».

ФЭК России, пожалуй, единственная Сторона, которая не расположена выходить на группу Прочие для отстаивания своих позиций. Остальные Стороны могут в случае необходимости организовать эффективное взаимодействие и поддержку со стороны Прочих, однако это выходит за рамки рассматриваемых типичных правил и для этого нужны особые причины (например, организация кем-либо целенаправленной компании высокого уровня).

Минэнерго РФ

Министерство намеренно открыто не ввязывается в «решение вопроса», но постоянно и внимательно наблюдает за развитием ситуации. Для Минэнерго РФ тема является способом «набрать номенклатурные очки», и потому Министерство поддержит любое решение, гарантирующее желаемый результат. В частности Минэнерго РФ хочет расширить спектр своих функций (и полномочий). При этом маловероятно, что в какой-то ситуации Минэнерго РФ выступит с собственной инициативой, поскольку это увеличит риск «снятия очков».

Минэкономразвития РФ

Минэкономразвития РФ России находится в ситуации развернутого во времени конфликта с ОАО «Газпром». Судьей в конфликте является Правительство РФ и результаты последнего заседания (ОАО «Газпром» сдемпфировал «в ноль» целенаправленную компанию Минэкономразвития РФ) считаются тактическим поражением Минэкономразвития РФ.

Минэкономразвития РФ России желает получить «козырь» в своей борьбе, но в силу высокого класса соперника таким «козырем» может быть лишь очень обоснованное (трудно критикуемое) решение.

Минэкономразвития РФ не расположен увеличивать и без того слишком широкий спектр полномочий и обязанностей, однако хотел бы обладать контролем над ситуацией (правом обязательного согласования принимаемых решений).

И наконец, Минэкономразвития РФ заинтересован в переводе конфликта с ОАО «Газпром» в более спокойное русло конструктивного сотрудничества. Иначе говоря, Минэкономразвития РФ готов идти на уступки, но только на взаимные и равновесомые (объективные предпосылки для организации торговли).

Помимо прочего, очень важным вопросом являются конкретнее персоналии, их цели, интересы и возможности. В данной записке не затрагивается эта тема, поскольку она требует отдельного, более детального рассмотрения. Однако стоит отметить, что ФЭК России, Минэкономразвития и ОАО «Газпром» обладают «значимыми» кадрами, имеющими свои как политические, так и экономико-технологические точки зрения. Остальные участники таких кадров не имеют, и это сильно ослабляет их позицию.

---

[1] Имеется виду газ, реализуемый акционерными обществами «Газпром», «Якутскгазпром», «Норильскгазпром», «Камчатгазпром», «Роснефть-Сахалинморнефтегаз» и их аффилированными лицами на территории РФ.