1. ВведениеОсновной целью написания настоящего документа является выработка в процессе его обсуждения единого понимания основных принципов, а также форм их реализации, которые следует придерживаться в дальнейшей работе над методиками установления цен и тарифов на транспортировку газа.

Мы исходим из того, что рынок газа в РФ будет постепенно развиваться в сторону либерализации и демонополизации, причем с одновременным существованием регулируемого и нерегулируемого секторов рынка газа. Стоит отметить, что под «регулируемым сектором рынком газа» понимается сектор, на котором государство регулирует оптовую цену, а под «нерегулируемым» — сектор на котором государство, сохраняя регулирование размера тарифов на транспортировку, перестает регулировать оптовые цены на газ. Таким образом, и в случае «регулируемого», и в случае «нерегулируемого» секторов рынка газа, государственное регулирование, как таковое, сохраняется, различаются только его формы. Очевидно, что формы реализации принципов, применяемые в различные периоды развития рынка, могут различаться. Тем не менее, принимаемые принципы и формы их реализации должны способствовать развитию рыночных отношений и конкуренции и учитывать баланс интересов различных субъектов рынка газа, включая потребителей.

В данной работе мы сосредоточимся не только на самих принципах, но также и на формах их реализации определяющих практические шаги на ближайшее будущее. В связи с этим при разработке форм реализации принципов необходимо учитывать существующие ограничения, а также возможную динамику их изменения. Прежде всего, это относится к нормативно-законодательной сфере, распределению полномочий между органами государственной власти и сложившейся структуре прав собственности.

Рассматриваемые принципы, а также формы их реализации будут использованы при разработке методик определения цен и тарифов на транспортировку газа.

2. Описание текущей ситуации.

2.1 Нормативно-законодательная база.

Полное и подробное описание нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере производства, транспортировки, хранения и потребления газа будет дано в другой работе. Здесь мы ограничимся кратким обзором основных нормативных актов, непосредственно связанных с регулированием этой сферы, и сосредоточимся на освещении вопросов, связанных с регулированием цен и тарифов. Проведем описание по принципу «от общего к частному». Сначала общие нормативные акты, потом акты, регулирующие частные вопросы, сначала Законы, потом Постановления Правительства и т.д.

Законы РФ:

ФЗ «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ.

В данном законе:

— Перечислены сферы деятельности естественных монополий в том числе — «транспортировка газа по газопроводам» (ст.4, п.1). Следует отметить, что в данной формулировке регулирование должно распространяться на все виды газопроводов.

— Определено, что деятельность естественных монополий должны контролировать и регулировать специально для этого созданные органы федеральной исполнительной власти (ст.5).

— Определены два метода регулирования деятельности субъектов естественных монополий. Первый — регулирование цен (тарифов). Второй — определение круга потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию и/или установления минимального уровня их обеспечения (ст.6). Здесь следует заметить, что Федеральным законом от 08.08.2001 № 126-ФЗ в данную статью добавлены положения конкретизирующие круг потребителей имеющих право доступа к магистральным трубопроводам и методику распределения между ними ресурсов при транспортировке нефти (норма прямого действия). В отношении транспортировки газа соответствующие вопросы регулируются нормативным актом более низкого уровня (Постановление Правительства).

— Определены функции органов регулирования, в т.ч. определение методов регулирования (ст. 10).

— Определены полномочия органов регулирования, в т.ч. принимать решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования, о применении методов регулирования, в том числе об установлении цен (тарифов) (ст. 11).

— Указаны основания для принятия регулирующим органов решений о применении методов регулирования. В их числе анализ деятельности субъекта естественной монополии, оценка обоснованности его затрат. При этом принимаются во внимание издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные расходы, налоги и другие платежи, стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортизационные отчисления. Тем самым здесь в неявном виде заложен конкретизированный в документах более низкого уровня принцип расчета цен (тарифов) исходя из обоснованных затрат («затраты плюс»).

Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ.

Данным законом установлено, что:

— Правительство РФ устанавливает принципы формирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке по газотранспортным и газораспределительным сетям (ст.8).

— Государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа осуществляет федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий (ст. 21).

— По решению Правительства РФ регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа может быть заменено государственным регулированием цен на газ для конечных потребителей, использующих его в качестве топлива и (или) сырья, а также тарифов на услуги по транспортировке газа для независимых организаций в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 21).

— При государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа учитываются экономически обоснованные затраты и прибыль, а также уровень обеспечения организаций — собственников систем газоснабжения финансовыми средствами на расширение добычи газа, сети газопроводов и подземных хранилищ газа (ст. 21). Тем самым и в этом документе в неявном виде имеется в виду расчет тарифов, исходя из принципа «затраты плюс».

— В целях осуществления расчетов между организациями, входящими в состав системы газоснабжения, организация — собственник данной системы определяет внутренние расчетные цены на газ и внутренние расчетные тарифы на услуги по транспортировке газа.

Постановления Правительства.

«О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» (Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. N 239)

Данным постановлением утверждены списки продукции, товаров и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) осуществляют соответственно Правительство РФ и Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. В п. 7 данного Постановления говорится о том, что все иные, кроме перечисленных в списках, виды продукции, товаров и услуг не подлежат государственному регулированию (т.е. списки являются исчерпывающими).

В первом из утвержденных списков («Перечень продукции производственно — технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют Правительство Российской Федерации и Федеральные органы исполнительной власти») в частности перечислены:

— Природный газ, нефтяной (попутный) газ и отбензиненный сухой газ (кроме реализуемого организациями — производителями газа, не являющимися аффилированными лицами открытого акционерного общества «Газпром», акционерных обществ «Якутгазпром», «Норильскгазпром», «Камчатгазпром» и «Роснефть — Сахалинморнефтегаз», а также реализуемого населению и жилищно — строительным кооперативам), нефтяной (попутный) газ, реализуемый газоперерабатывающим заводам для дальнейшей переработки, сжиженный газ для бытовых нужд (кроме реализуемого населению).

Отметим, что в данном перечне отсутствует услуга по транспортировке газа по газопроводам, регулирование которой федеральными органами власти введено Федеральными законами «О естественных монополиях» и «О газоснабжении в Российской Федерации». С другой стороны вводится регулирование цен на нефтяной (попутный) и сжиженный газ, чего нет в законодательных актах более высокого уровня.

«Положение о Федеральной энергетической комиссии Российской Федерации» (Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1996 г. № 960)

Данным Положением установлено:

1. Основные цели и задачи ФЭК России — государственное регулирование цен и тарифов на продукцию (услуги) естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе.

2. Одна из основных функций ФЭК России — регулирование и контроль деятельности субъектов естественных монополий в сфере транспортировки газа по трубопроводам, включая ценовое регулирование, а также определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, или установление минимального уровня их обеспечения.

3. ФЭК России в целях реализации возложенных на нее задач и функций:

— формирует и ведет реестры субъектов естественных монополий в топливно-энергетическом комплексе;

— осуществляет регулирование в установленном порядке оптовых цен на природный газ, реализуемый газораспределительным организациям, цен на природный газ, реализуемый непосредственно конечным потребителям, а также сбытовых надбавок к оптовой цене промышленности на природный газ, реализуемый конечным потребителям (кроме населения) газораспределительными организациями (перепродавцами);

«Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации» (Утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021)

Данным Постановлением установлено:

1. Государственному регулированию подлежат:

а) оптовые цены на газ;

б) тарифы на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам для независимых организаций;

в) тарифы на услуги по транспортировке газа по газопроводам, принадлежащим независимым газотранспортным организациям;

г) тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям;

д) размер платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа (при регулировании оптовых цен на газ);

е) розничные цены на газ, реализуемый населению.

2. Регулирование оптовых цен на газ и тарифов на транспортировку для независимых — временная мера до перехода к государственному регулированию единых для всех поставщиков газа тарифов на услуги по его транспортировке по магистральным газопроводам. Переход осуществляется поэтапно. На первом этапе происходит разработка и апробация методик расчета тарифа и введение раздельного учета.

3. Регулирование оптовых цен на газ, тарифов на транспортировку по всем видам газопроводов, платы за снабженческо-сбытовые услуги осуществляет ФЭК России.

4. Наиболее конкретно, по сравнению с другими документами того же или более высокого уровня указано исходя из чего устанавливаются регулируемые цены и тарифы. Это:

-возмещение экономически обоснованных затрат, связанных с добычей, транспортировкой, переработкой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа (при регулировании оптовых цен) и связанных с транспортировкой и распределением газа (при регулировании тарифов);

— учет обоснованных расходов из прибыли таких как обслуживание долга, развитие производства и других. Это временная мера, применяемая до разработки методики установления обоснованной нормы прибыли на капитал (сроки и порядок разработки такой методики не определены);

— учет всех налогов и иных обязательных платежей.

Таким образом, в явном виде сформулировано, что регулируемые цены и тарифы рассчитываются исходя из принципа «затраты плюс».

5. Среди других принципов установления цен и тарифов отметим учет разницы в стоимости услуг по транспортировке и поставке (реализации) газа различным группам потребителей и в различные районы. Тем самым вводится возможность дифференциации цен и тарифов по различным группам потребителей и территориальная дифференциация.

6. Расчет регулируемых цен (тарифов) осуществляется, исходя из раздельного учета продукции (услуг) и затрат на ее производство.

7. Расчет цен и тарифов осуществляется исходя из прогнозируемых объемов производства, потребления товаров и услуг, цен, планов капитального строительства и т.п.

Перечислим наиболее важные положения, введенные Постановлениями Правительства:

1. Государственному регулированию подлежат оптовые цены на газ и тарифы на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам для независимых организаций.

2. Органом, осуществляющим регулирование, в т.ч. путем установления цен (тарифов) и является ФЭК России. ФЭК России также разрабатывает методики расчета цен и тарифов.

3. Регулируемые цены и тарифы рассчитываются на основе раздельного учета продукции (услуг) и затрат на ее производство и исходя из необходимости возместить все планируемые (прогнозируемые) обоснованные расходы регулируемой организации, включая расходы из прибыли (в т.ч. уплату налогов, расходы на обслуживание заемных средств и развитие производства, выплату дивидендов).

4. Вводится возможность дифференциации цен и тарифов по различным группам потребителей и территориальная дифференциация.

Постановления ФЭК России.

«Временное положение о государственном регулировании дифференцированных оптовых цен на газ» (Утверждено Постановлением ФЭК России от 29 мая 1998 г. N 22/1)

Методика расчета средней оптовой цены на газ, утвержденная данным Временным положением, разработана исходя из затрат производителя на добычу и транспортировку газа, а также получения им необходимой прибыли. Далее производится дифференциация цен в зависимости от удаленности потребителей от мест добычи (пропорционально средней товарно-транспортной работе для данного ценового пояса). В данной части была допущена методологическая ошибка, поскольку степень дифференциации цен была установлена пропорциональной товарно-транспортной работе, а не величине расходов на транспортировку. Цены устанавливались на объемную единицу газа при стандартных условиях. Постановлением от 28 января 2004 г. N 6-э/12 введена формула корректировки цены в случае отклонения фактической объемной теплоты сгорания от расчетной объемной теплоты сгорания.

На практике данная методика в части расчета средней оптовой цены и территориальной дифференциации цен, по-видимому, не применялась, а цены устанавливались отдельными Постановлениями ФЭК России.

Что касается тарифов на транспортировку газа, то соответствующая утвержденная методика отсутствует, хотя ее разработка стоит в планах работ правительственных органов с 1998г., все это время тарифы устанавливаются «на основе анализа предложений» ОАО «Газпром».

Таким образом, в настоящее время имеется трехуровневая система нормативных документов, описывающих систему цено — и тарифообразования (Законы РФ, постановления Правительства РФ, постановления и методики ФЭК России).

Как и в любой многоуровневой системе, с неизбежностью встает вопрос о соответствии уровня рассматриваемой проблемы и уровня нормативного документа, описывающего решение проблемы. Существуют различные точки зрения на данный вопрос. Одна из них — стремление решать все проблемы на наиболее высоком уровне законов (нормы прямого действия). Другая точка зрения — разнесение решаемых проблем по уровням значимости и, соответственно по уровням нормативных документов (наиболее общие принципы и положения — в законах, остальные — в документах более низкого уровня). И та, и другая точка зрения имеет и положительные и отрицательные стороны. С нашей точки зрения необходимо оптимальное разнесение проблем по уровням нормативных документов, определяемое не только соответствием уровней, но и тактическими соображениями (возможность принятия документа в приемлемые сроки, нецелесообразность фиксации неприемлемых положений в документах высокого уровня и т.д.). При этом с нашей точки зрения в большинстве случаев предпочтительнее завысить, а не занизить уровень нормативного документа. Попытки решать принципиальные вопросы в документах низкого уровня, например в Методиках ФЭК России, несут в себе опасность принятия несбалансированных решений в результате «подковерных» действий монополии. Как показывает предыдущий опыт, «подковерная борьба», как правило, оканчивается в пользу монополиста. Фактическое не применение до настоящего времени на практике существующей нормативной базы для установления цен на газ связано, с нашей точки зрения, в том числе и с отнесением ряда принципиальных вопросов на уровень методик, или с отсутствием их решения вовсе. Это позволяло монополисту по своему усмотрению формировать уровень расходов (в т.ч. из прибыли) и, соответственно, уровень запрашиваемых цен и тарифов.

Подробное рассмотрение проблемы соотношения решаемых проблем и оптимального уровня нормативного документа приводится в другой работе. Здесь мы приведем только таблицу, характеризующую на наш взгляд разнесение по уровням рассматриваемых проблем и нормативных документов.

В дальнейшем, предлагая принципы цено — и тарифообразования мы будем одновременно предлагать оптимальный с нашей точки зрения в текущей ситуации уровень нормативного документа для реализации предложенного принципа.

2.2 Основные проблемы.

Как и в любой сложной отрасли, в вопросе установления регулируемых цен на газ и тарифов на его транспортировку существует множество нерешенных проблем. Кратко опишем наиболее важные с нашей точки зрения проблемы.

Отсутствие «прозрачности» и предсказуемости при формировании цен на газ и тарифов на его транспортировку. Несоответствие нормативной и фактической процедуры установления регулируемой цены на газ.

В период с 1994 по 1997 г. происходил ежегодный пересмотр и увеличение регулируемых цен на газ «в соответствии с инфляцией».

С 1998 г. формально цена рассчитывается исходя из принципа «затраты плюс». ОАО «Газпром» представляет свои расчеты по прогнозируемым на следующий год расходам на добычу, транспортировку и хранение газа, инвестиционную программу, включающую программу капитальных вложений на следующий год и планируемые долгосрочные финансовые вложения, а также планируемые выплаты по обслуживанию заемных средств. Правительство РФ в лице Минэкономразвития России и ФЭК России рассматривает «обоснованность» предполагаемых расходов (включая расходы из прибыли) и ФЭК России утверждает величину регулируемой цены на газ по регионам с учетом дифференциации промышленность-население. Однако вплоть до настоящего времени, не смотря на необходимые полномочия, имеющиеся у регулирующего органа (ФЭК России), процедура установления цен на газ основывается на принятии Правительством РФ ежегодного уровня повышения цен для естественных монополий, что по форме ближе к процедуре установления «предельной цены».

Цены устанавливаются на основе компромисса между запросами ОАО «Газпром» для «вывода реализации газа на внутреннем рынке на безубыточный уровень» и стремлением Правительства РФ не допустить резкого роста цен на газ и, соответственно, сильного изменения в отрицательную сторону макроэкономических параметров. Не малую роль при этом играет и социальный фактор, заставляющий сдерживать рост цен на газ для населения.

Разумеется с течением времени ситуация с расчетом регулируемой цены отходит от примитивного торга, регулирующими органами производится все более реальный анализ обоснованности расходов и инвестиций. Однако этот анализ в значительной степени затруднен «непрозрачностью» ОАО «Газпром» и несовершенством существующей системы отчетности и предоставления информации.

Отсутствие утвержденной методики установления тарифа на транспортировку газа и стандартных форм раскрытия информации о затратах по видам деятельности ОАО «Газпром»

Хотя, как указывалось выше, до настоящего времени отсутствует утвержденная методика расчета тарифа на транспортировку газа по магистральным трубопроводам, для обоснования тарифов также используется метод «затраты плюс». ФЭК России устанавливает тарифы «на основе анализа предложений ОАО «Газпром». Отсутствие стандартных форм раскрытия информации о затратах ОАО «Газпром» по видам деятельности не представляет возможности объективно оценивать банные предоставляемые ОАО «Газпром» при обосновании установлении тарифов на транспортировку газа. Известно, что для оптимизации налогообложения и централизации финансовых потоков в ОАО «Газпром» значительная часть основных и дополнительных расходов учитывается при расчете услуг на транспорт газа.

Проблема распределения полномочий при принятии решений об установлении величины регулируемых цен (тарифов) между различными федеральными органами власти.

В настоящее время фактически отсутствует четкое распределение полномочий между ФЭК России и Минэкономразвития России. Исходя из буквы законодательных актов, цены (тарифы) должны определяться и устанавливаться ФЭК России, Методические документы по установлению цен и тарифов на транспортировку газа, должны разрабатываться ФЭК России, согласовываться с Минэкономразвития России и Минюстом России. На практике, общий уровень повышения цен на услуги естественных монополий устанавливался Правительством РФ (в результате дискуссии ОАО «Газпром», Минэкономразвития России, ФЭК Росиии и Минэнерго России), а затем формально принималось постановление ФЭК России об установлении цен на газ по регионам и группам потребителей.

Проблема определения предельного уровня регулируемой цены на газ и процедуры ее достижения в будущем.

Утверждение о заниженной внутрироссийской цене на газ и убыточности внутреннего рынка для ОАО «Газпром» являются общим местом не только в выступлениях представителей ОАО «Газпром», но и многих других участников дискуссии о будущем газовой отрасли страны и представляют собой до настоящего времени основной аргумент повышения регулируемых цен на газ.

В соответствии с последними решениями Правительства РФ средний уровень оптовой цены на газ на 2004 г. запланирован примерно в размере 27$ за 1000 куб.м. Попробуем сравнить эту цену с «мировой». Средняя за последние годы цена экспорта газа ОАО «Газпром» в Европу составляет 95$ за 1000 куб.м. Примерная точка реализации этого газа находится на восточной границе Германии. Отсюда можно рассчитать что равновесная (с учетом расходов на транспортировку и экспортных налогов) цена газа в Москве (в налоговых условиях и транспортных тарифах 2004 г.) составит примерно37-39$ за 1000 м³ (без НДС). Повышение регулируемых цен на газ в течение еще двух лет (до 2006г. включительно) выведет среднюю оптовую цену реализации газа в России на уровень, равновесный со средней ценой экспорта газа ОАО «Газпром» (39-41$ за 1000 м³). Конечно, при текущем уровне экспортных цен на газ (выше 110$ за 1000 м³) равновесная цена в условиях 2004 г. будет выше (и составит примерно 48-52$ за 1000 м³), но не очевидно, что внутрироссийские цены на газ должны непосредственно отслеживать изменение экспортных цен. Кроме того, неизбежное увеличение транспортных тарифов в России несколько снижает равновесную цену на газ.

С другой стороны, цены на газ имеют четкую и вполне обоснованную тенденцию к росту. Основная часть газа добывается сейчас ОАО «Газпром» на истощаемых сеноманских месторождениях (ОАО «Газпром» называет текущую себестоимость добычи этого газа около 10$ за 1000 м³). Но сеноманский газ заканчивается, новый газ придется добывать из газоконденсатных месторождений, залежи которых находятся на больших глубинах, чем сеноманские (большие объемы буровых работ), кроме того, дополнительные капитальные вложения потребуются в переработку/очистку этого газа и в строительство подводящих газопроводов к ЕСГ. Что же касается истощаемых месторождений, то там не только уменьшается количество добываемого газа, но и падает его давление. Поэтому возникает необходимость в повышении давления добываемого газа (компримирование газа) до проектного давления подачи в ЕСГ. Это очень энергоемкая и, соответственно, дорогостоящая процедура — снова повышение цены. Специалисты ОАО «Газпром» дает оценку себестоимости добычи газа на Ямале на уровне 22-25$ за 1000 куб.м. (а на шельфе арктических морей добыча газа будет обходиться еще дороже). ОАО «ЛУКОЙЛ» заключило предварительное долгосрочное соглашение с ОАО «Газпром» о поставке газа из готовящихся к разработке месторождений Большехетской впадины по цене примерно 22,5$ за 1000 м³. А ведь газ еще надо будет транспортировать до российских потребителей, а массовое истечение проектного срока работы российских газопроводов ожидается в 2008-2012 гг. Это не значит, что все газопроводы надо будет сразу заменить, но количество средств, которые необходимо вкладывать в реконструкцию действующей газотранспортной системы, будет расти в ближайшие годы. Еще один фактор роста цен — необходимость обслуживания кредитов, привлекаемых для реконструкции старых и реализации новых газовых проектов (а старые месторождения и газопроводы ОАО «Газпром» получил в период массовой приватизации как вклад в уставной капитал, без необходимости возврата вложенных средств) и этот фактор может давать дополнительный вклад в стоимость газа до 5$ за 1000 м³. Таким образом, представляемые ОАО «Газпром» долгосрочные оценки цены на газ у российский потребителей достигают 60$ за 1000 куб.м. Т.е. вполне реальной может оказаться ситуация, когда внутренние цены на газ могут оказаться выше «равновесных» по отношению к экспортным. Чтобы попытаться избежать подобной ситуации необходимо запускать механизмы, стимулирующие снижение издержек. Одним из инструментов, стимулирующих снижение издержек, может быть установление величины регулируемой цены. К сожалению используемая в настоящее время и предлагаемая для дальнейшего использования процедура установления цены, исходя из принципа «затраты плюс» (особенно при существующих формах предоставления информации ОАО «Газпром») вряд ли будет способствовать снижению издержек. Остановить «обоснованный» рост издержек и, соответственно, цен у монополиста будет очень сложно. Правительство РФ будет вынуждено балансировать между необходимостью разрешения роста цен (или снижения налоговой нагрузки) и «угрозой надежности газоснабжения». В связи с этим может встать вопрос об изменении базовых принципов установления величины регулируемых цен на газ. Изменения в принципах ценообразования должны быть увязаны с политикой Правительства РФ в области ценообразования на ближайшую и среднесрочную перспективу. Хотя на ближайшую перспективу основным методом расчета цен сохранится принцип «затраты плюс» методика должна определять границы и условия применимости этого метода например по срокам, величине цен или каким-либо иным условиям, при достижении которых она обязана быть пересмотрена.

Проблема разработки иных, кроме «затраты плюс» методов расчета цен и тарифов.

Как уже говорилось выше, изменение внешних или внутренних условий может привести к необходимости пересмотра принципов расчета цен и тарифов. К сожалению, в отличие от электроэнергетики, в газовой отрасли до настоящего времени не разработаны альтернативные методики расчета цен и тарифов. Для расчета цен, в качестве альтернативы принципу «затраты плюс», могут быть предложены например метод пересчета от экспортной цены, установления цены, исходя из межтопливной конкуренции.

Для того чтобы вложения в инфраструктуру добычи и транспортировки газа были инвестиционно привлекательными необходима разработка методик установления цен и тарифов (особенно для новых объектов) исходя из нормирования прибыльности на вложенный капитал. Любая методика расчета цен и тарифов должна заключать в себе ограничения на область ее применимости.

Проблема размера инвестиционных составляющих цены и тарифа и их использования.

В настоящее время величина и структура инвестиционной программы ОАО «Газпром» формально согласовывается с Правительством РФ. Однако отсутствуют разработанные и признаваемые всеми участниками рынка газа процедуры анализа и согласования инвестиционной программы. При существующей форме представления инвестиционной программы очень сложно определить степень обоснованности и экономической целесообразности производимых затрат. Отсутствует конкретизация источников финансирования по отдельным объектам инвестиционной программы. Она финансируется из «общего котла», наполняемого за счет амортизационных отчислений, прибыли (формируемой в т.ч. за счет инвестиционных составляющих цены и тарифа) и заемных средств. Подобная непрозрачность вызывает недовольство покупателей газа и независимых производителей, транспортирующих газ. Возникают сомнения в обоснованности и целевом использовании взимаемых с них средств. Практически отсутствует контроль со стороны Правительства РФ за ходом исполнения и результатами реализации инвестиционной программы, ее эффективностью. Все это требует совершенствования нормативно-правовой базы, разработки новых методик и форм предоставления информации.

С другой стороны объективно необходимы инвестиции в поддержание и увеличение добычи, расширение газотранспортной системы, хранилища газа. Нормативная неурегулированность участия иных, кроме собственника ЕСГ, лиц в инвестициях в развитие системы газоснабжения сдерживает ее развитие. В связи с этим представляется целесообразным доработать и закрепить нормативными актами предложение об использовании лизинговых схем инвестирования.

Необходимо отметить, что рассмотрение уровня повышения цен на газ и инвестиционной программы на соответствующий год не только разнесены по времени, но и зачастую не увязаны между собой. Это приводит к ситуации, при которой установление уровня повышения цены происходит в отрыве от реальных показателей деятельности регулируемых компаний и, соответственно, действующих методик.

Проблема разнесения затрат между экспортом и внутренним рынком.

В течение длительного времени ОАО «Газпром» поддерживал низкие цены внутри страны за счет доходов от экспортных поставок, т.е. существовало перекрестное субсидирование внутреннего и внешнего рынков. По мере повышения внутренних цен необходимость в перекрестном субсидировании отпадает, однако остается вопрос о соотношениях прибыльности внутреннего и внешнего рынков. Возможно, следует ограничивать прибыльность внешнего рынка и избыточные средства направлять на развитие инфраструктуры внутреннего рынка. Возможна и обратная ситуация, когда при падении экспортных цен для исполнения экспортных обязательств может встать вопрос о дотировании внешних поставок за счет внутренних.

Проблема несоответствия сложившейся территориальной дифференциации регулируемых цен на газ и линейной зависимости стоимости транспортировки от расстояния для независимых производителей.

«Исторически» сложившаяся к настоящему времени структура дифференциации регулируемых цен на газ по зонам предполагает субсидирование регионов, расположенных дальше от мест добычи газа, близлежащими к ним регионами. Т.е. зависимость цены от расстояния до соответствующей зоны является нелинейной и прирост увеличения цены между зонами уменьшается для более удаленных зон. Хотя формально цена на газ для независимых производителей не регулируется, ее величина для того, чтобы быть конкурентоспособной, не может существенно отличаться от регулируемой цены ОАО «Газпром», который поставляет около 80% газа, потребляемого на внутреннем рынке. С другой стороны, плата за транспортировку газа для независимых производителей линейно зависит от расстояния. Это приводит к тому, что независимые производители в удаленных от мест добычи зонах не могут предложить потребителям конкурентоспособные по отношению к регулируемым цены, и, следовательно, искусственно лишены возможности реализовывать производимый ими газ в зонах, где сосредоточены основные потребители.

Проблема нормативной неурегулированности случая рассогласования объемов закачиваемого в ЕСГ независимыми производителями газа и отбираемого их клиентами-потребителями.

В ряде случаев в силу объективных или субъективных причин (зачастую вследствие действий ОАО «Газпром» или аффилированных с ним лиц) объемы закачиваемого и отбираемого в данный момент газа не совпадают. Подобная ситуация не предусмотрена действующими нормативными документами. Возникает дополнительная необходимость балансировки системы и появляется возможность трактовать данную ситуацию как «хранение» газа.

2.3 Существующие предложения по совершенствованию системы регулирования, отражающие интересы государственных органов власти и ОАО «Газпром».

Подробный анализ выдвигаемых различными сторонами предложений по совершенствованию системы регулирования был проведен в рамках работы по анализу исполнения поручения Правительства РФ № МК-П9-11592 от 27.09.03. Здесь мы перечислим наиболее важные предложения.

1. Территориальная дифференциация цен должна основывается на величине средневзвешенной стоимости поставки газа до соответствующей зоны.

2. Ввести сезонную дифференциация цен. Величина разности сезонных цен вычисляется исходя из затрат на хранение газа.

3. Ввести схему двухставочного транспортного тарифа, где первая ставка рассчитывается на основании консолидированных условно-постоянных расходов субъекта регулирования и дифференцируется по зональному принципу, сходному с дифференциацией оптовых цен на газ по ценовым зонам, а вторая ставка, рассчитываемая на основании консолидированных условно-переменных расходов, и взимаемая по линейному принципу.

4. Переход с объемных на энергетические единицы измерения газа.

5. Дифференциация цен в зависимости от неравномерности потребления.

6. Переход на ценообразование с элементами регулирования рентабельности вложенного капитала для новых объектов.

Стоит отметить, что перечисленные принципы полностью не воспринимаются ни исполнительными органами власти, ни ОАО «Газпром». Существующие между ними противоречия будут решаться путем нахождения взаимоприемлемых договоренностей.

2.4 Интересы независимых производителей газа.

По нашему мнению, независимые производители газа заинтересованы в стабильном и предсказуемом развитии бизнеса, максимизации прибылей и капитализации компаний, возможности гарантированного и недискриминационного доступа к газотранспортной системе, в устранении искусственных препятствий и возможности реализации газа на всей территории страны и на экспорт, в увеличении инвестиционной привлекательности.

Исходя из этого, независимые производители заинтересованы в построении эффективно действующей, понятной и однозначно трактуемой системе нормативно правовых актов, регулирующих как тарифы на транспортировку добытого ими газа, так и оптовые цены на газ.

В интересах независимых производителей следует зафиксировать максимальное число принципиальных моментов в документах возможно более высокого уровня.

Нормативные документы должны описывать процедуру, этапы и сроки перехода к новым методам регулирования.

Необходима разработка методологии расчета инвестиционной составляющей цен и тарифов, исходя из задаваемого регулирующим органом уровня рентабельности регулируемой организации.

Максимизация прибыли для независимых производителей эквивалентна установлению максимально высоких цен на газ и минимальных тарифов на транспортировку. Однако долговременным интересам независимых производителей соответствует учет и баланс интересов всех участников рынка и, не в последнюю очередь, основного игрока на этом рынке — ОАО «Газпром».

В интересах независимых производителей добиться устранения расхождения между территориальной дифференциацией оптовых цен и тарифами на транспортировку. Размер платы за транспортировку должен быть однозначным и предсказуемым.

На настоящем этапе по нашему мнению интересам независимых производителей в большей степени соответствует введение одноставочного тарифа на транспортировку. Введение двухставочного тарифа (первая ставка — плата за мощность, вторая — плата за товарно-транспортную работу) возможно после существенных изменений в системе доступа к газотранспортной системе и разработки качественно иной, более четкой системы взаимоотношений и взаимных обязательств газотранспортной компании и пользователей услуг по транспортировке газа.

С нашей точки зрения в наибольшей степени всем этим интересам соответствует одноставочный тариф, построенный по зональному принципу (тарифные зоны должны совпадать с ценовыми).

Введение сезонной дифференциации цен в том виде, как она предлагается в проектах ФЭК и ОАО «Газпром», не соответствует интересам независимых производителей газа. Поскольку методика построена так, что падение цен летом больше, чем их увеличение зимой, то при равномерных в течение года поставках газа независимые производители получат меньше выручки от продажи газа по сравнению с ситуацией одинаковых в течение года цен.

Выделение хранения газа в отдельный вид деятельности и разработка тарифов на этот вид услуг не соответствует интересам независимых производителей. Это связано с тем, что существует опасность «навязывания» подобной услуги со стороны ОАО «Газпром» в ситуации, когда закачка газа в систему независимым производителем по каким либо причинам будет превышать отбор газа его контрагентом-потребителем. Кроме того, как показывает предшествующий опыт, выделение отдельного вида деятельности в результате всегда приводило к увеличению суммарной платы для конечного потребителя (пример тому — выделение снабженческо-сбытовой деятельности).

Однако игнорировать реально существующую работу по закачке и отбору газа из ПХГ нецелесообразно. В настоящее время единственным потребителем услуги по хранению газа является само ОАО «Газпром» — в целях балансировки (сезонной и пиковой) ЕСГ. Обеспечение балансировки ЕСГ и надежности поставок газа является одной из важнейших функций, реально выполняемых ОАО «Газпром». Поэтому предлагаем в составе платы за транспортировку газа выделить (именно выделить в составе уже существующих затрат, а не добавить) отдельную составляющую — плату за балансировку и обеспечение надежности и бесперебойности поставок.

При этом, можно дифференцировать эту плату в зависимости от затребованного потребителем газотранспортных услуг режима транспортировки газа, с применением порога чувствительности и коэффициента неравномерности (плата меньше при меньших запланированных отклонениях от постоянного режима и при меньших отклонениях от запланированного режима транспортировки) и — рассчитывать эту плату с учетом затрат на хранение газа. Однако учитывать при этом, что балансировка системы осуществляется не только путем закачки/отбора газа из хранилищ, но и за счет изменения режимов работы самой газотранспортной системы.

3. Общие принципы.

В разделе 3.1 нами сформулированы общие принципы на которых должно основываться формирование методологических основ цено- и тарифообразования. Несмотря на то, что формы их конкретного применение могут колебаться в достаточно широком диапазоне, мы конкретизировали только те из них, которые соответствуют действующей нормативно-правовой системе, сложившимся имущественным правам, а также существующим особенностям взаимоотношений между различными субъектами отрасли.

В разделах 3.2-3.4 сформулированы специфические для цено — или тарифообразования принципы, а также сделана конкретизация некоторые общих принципов применительно к регулированию цен или соответствующих тарифов.

3.1 Общие принципы.

В данном разделе сформулированы общие принципы, применимые к формированию, как цен, так и тарифов.

1. Соблюдение баланса интересов всех участников рынка. Одна из основных задач системы ценового и тарифного регулирования — обеспечить в ходе установления тарифа учет и сбалансированность интересов всех сторон (собственника имущества, регулируемого предприятия, потребителей, инвесторов, независимых производителей). Сам процесс формирования цен и тарифов заключается в поиске компромисса между техническими задачами и финансовыми потребностями регулируемой организации и платежеспособным спросом потребителей, сбалансированностью макроэкономических показателей, обеспечением развития отрасли в целом (в т.ч. развитием конкуренции).

1.1 Комплексность подхода. Принятие методик, устанавливающих цены и тарифы, должно быть увязано с решением ряда других вопросов, непосредственно не относящихся к методикам, но существенно влияющих на ситуацию — например гарантированность доступа к ЕСГ для независимых производителей, и т.д.

1.2. Принцип соответствия уровня рассматриваемого вопроса и уровня нормативного документа:

— предметы и базовые принципы регулирования — в Законах (например, Закон РФ «О газоснабжении в Российской Федерации» и Закон РФ «О естественных монополиях»);

— остальные принципы регулирования — в Постановлениях Правительства РФ;

— процедурные вопросы, вопросы реализации принципов — в ведомственных документах.

1.3 Все правила, методики и т.п. должны устанавливаться регулятором. Не может быть прямого или косвенного использования методик, устанавливаемых самой регулируемой организацией без утверждения регулятора. Необходимо разработать методику по раздельному учету затрат, нормирование переоценки основных средств и амортизационных отчислений.

1.4. В случает отсутствия стандартизированных методов раскрытия информации регулятор имеет право самостоятельно проводить оценку достоверности предоставляемых ему данных. При расчете регулируемых цен и тарифов орган регулирования имеет право оценивать затраты, принимаемые к расчету, отличным собственника газотранспортной системы способом. В случае нормирования расходов в абсолютных величинах (нормы потребления газа на собственные нужды и т.п.) цены должны соответствовать ценам приобретения или себестоимости.

1.5. Детализация составляющих цены и тарифа. Потребитель должен платить за реально оказанный набор услуг. В частности выделение в тарифе на транспортировку платы за балансировку должно уменьшать величину тарифа в случае равномерного потребления газа и увеличивать плату при неравномерном отборе.

1.6. Принципы инвестирования в новые объекты:

— через инвестиционную составляющую тарифа (для регулируемой организации).

— отдельный инвестиционный проект, за счет средств независимых инвесторов с передачей объекта в лизинг собственнику ЕСГ.

1.7. Отдельное цено — и тарифообразование для новых объектов. Может применяться только для объектов, построенных не за счет инвестиционных составляющих цены или тарифа.

2. Принцип возмещения затрат регулируемой организации («затраты плюс»). Регулируемое предприятие должно получать финансовые ресурсы в объеме, достаточном для компенсации всех произведенных им обоснованных издержек. Основанием являются мероприятия по реализации утвержденных регулятором производственных и инвестиционных программ. В ближайшее время не приходится рассчитывать на кардинальное изменение этого законодательно утвержденного и принимаемого большинством участников рынка метода расчета тарифов (исходя из «обоснованных затрат»). Следует стремиться максимально усовершенствовать метод и учесть интересы независимых производителей газа. Кроме того, необходимо сформулировать условия, при достижении которых возможен переход на другие принципы ценообразования.

2.1. Выделение и разделение регулируемых видов деятельности. Исключение из цено — и тарифообразования регулируемого вида деятельности всех прямых расходов (в т.ч. из прибыли), не связанных с регулируемым видом деятельности и проведение пропорционального разнесение по ним общесистемных расходов. Прибыль от нерегулируемых видов деятельности учитывается при регулировании общей рентабельности.

2.2. Нормирование рентабельности регулируемой организации. Регулятор устанавливает верхний предел рентабельности (величину прибыли). Потребности регулируемой организации в расходах из прибыли принимаются во внимание, но не включаются в инвестиционные составляющие цены и тарифов автоматически.

2.3. Принципы отнесения затрат на регулируемые виды деятельности. Отнесение затрат на регулируемые виды деятельности производится на основе:

— учета подтвержденных затрат в полном объеме (по методике, утвержденной регулятором);

— пропорционального распределение затрат;

— нормирования затрат.

2.4. Принцип недопущения повторного учета расходов. Любая составляющая расходов (в том числе и из прибыли) может быть учтена лишь один раз.

3. Принцип последовательности и прогнозируемости изменения цен и тарифов.

Система регулирования должна обеспечивать прогнозируемость и предсказуемость изменения цен и тарифов.

3.1 Принцип фиксации периода регулирования. Установление цен и тарифов должно производиться на определенный срок (период регулирования). Это создает ситуацию определенности в отношении будущих денежных потоков предприятия, что снижает риски инвестирования в него и способствует росту экономической определенности для потребителей и независимых производителей.

3.2. Согласованность регулируемых цен и тарифов на транспорт (территориальная и временная). Необходимо согласовывать как территориальную дифференциацию цен и текущие ставки тарифа на транспортировку, так и темпы их изменения.

3.3. Принцип поощрения сокращения издержек. В течение регулируемого периода предприятие может проводить мероприятия по снижению издержек, а полученную экономию расходовать по своему усмотрению. Если расчетная величина регулируемых цен или тарифов на следующий период регулирования должна уменьшится в результате внедрения регулируемой организацией новых технологий или иных мер экономии, то на определяемый регулятором период времени могут быть сохранены старые цены или тарифы.

4. Принцип публичности и открытости. Процедуры ценового и тарифного регулирования должны обеспечивать публичность процесса формирования тарифов. Это необходимо для того, чтобы достичь доверия со стороны потребителей, а также способствовать достижению баланса интересов в процессе регулирования тарифов. Публичность системы должна обеспечить необходимое методическое и информационное взаимодействие между отдельными элементами этой системы: процедурами мониторинга, подготовки и рассмотрения заявок на пересмотр цен и тарифов, их утверждения и вступления в силу. Это позволит повысить обоснованность принимаемых решений, а также сглаживать социальные последствия роста тарифов, привлекая потребителей к процессу обсуждения и формирования их величины. Необходимо разработать мероприятия по реформированию процедуры определения тарифов. Процедура установления тарифов должна быть прозрачной и понятной для всех заинтересованных сторон.

3.2 Принципы ценообразования.

1. Зональный принцип территориальной дифференциации цен. Данный принцип, хотя и не является наиболее оптимальным и перспективным на будущее, является наиболее приемлемым с точки зрения преемственности и простоты установления.

2. Принцип равной ценовой доступности регионов. Цена должна формироваться как сумма цены на входе в систему плюс транспортная составляющая, вычисляемая аналогично методологии расчета тарифов. (Конкретизация принципа территориального согласования цен и тарифов)

3. Повышение уровня цен должно быть увязано с ростом тарифов на транспортировку. (Конкретизация принципа временной согласованности цен и тарифов.)

4. Принцип разнесения общесистемных затрат по видам деятельности: пропорционально выручке от соответствующего вида деятельности.

3.3 Принципы тарифообразования на транспортировку газа

1. Применение единого тарифа для всех участников рынка, включая ОАО «Газпром» в части поставок газа на нерегулируемый рынок.

2. Предсказуемость и однозначность платы за транспортировку. Не должно быть ситуации, когда маршрут, а соответственно величину оплаты определяет транспортировщик после поставки. Реализация принципа согласованности цен и тарифов и принципа однозначности — зонный тариф.

3. Одноставочный тариф (введение двухставочного возможно после решения вопросов по доступу и гарантиям)

4. Нормативное допущение ситуации несовпадения объемов закачиваемого и отбираемого газа. Необходим переход от понятия услуги по «транспортировке газа» к услуге по приему (закачке) некоторого количества газа в одном месте и отпуску некоторого (не обязательно совпадающего с принятым) количества газа в другой точке.

5. Выделение в тарифе на транспорт составляющей платы за балансировку. (Конкретизация принципа детализации составляющих). Необходима разработка критериев отнесения неравномерности отбора и подачи газа на балансировку и хранение.

6. Принцип разнесения общесистемных затрат. Разнесение затрат пропорционально ТТР.

7. Принцип различия тарифов для различных целей транспортировки. Установление отдельных тарифов при транспортировке газа на внутренний рынок, транзит и экспорт.

3.4 Принципы тарифообразования на хранение газа в ПХГ

1. Отказ от выделения хранения газа в отдельный вид деятельности.

В связи с данным принципом еще раз подчеркнем, что затраты на хранение газа не должны учитываться при расчете тарифа на транспорт газа. В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021, расходы на хранение газа учитываются только при расчете регулируемой цены на газ.

Выводы. План ближайших действий.

Не смотря на то, что основный принципы являются широко известными, фактическая форма их реализации находится в постоянном обсуждении и, следовательно, есть возможность влиять на нее, принимая в нем активное участие. Это позволит не только оперативно отслеживать изменение ситуации, но и влиять на нее, а также корректировать собственную тактику.

Наиболее важные принципы, на которые следует обратить внимание в первую очередь:

— комплексность подхода, увязка принимаемых методик с изменениями в других областях;

— одноставочный тариф на ближайшую перспективу;

— соответствие зональной дифференциации и платы за транспортировку;

— отказ от сезонности цен;

— отказ от выделения хранения в отдельный вид деятельности;

— выделение в составе платы за транспортировку отдельной составляющей платы за балансировку ЕСГ.

Существующие и предлагаемые в качестве проектов нормативные акты и методики необходимо доработать и конкретизировать в части решения следующих проблем:

— установления ценовых ориентиров на среднесрочную перспективу;

— разработки методологии разнесения расходов по видам деятельности, особенно в части инвестиционной составляющей, а также совершенствования форм отчетности и предоставления информации;

— разработки методики дифференциации цен по различным группам потребителей (промышленность и население) на переходный период до устранения перекрестного субсидирования;

— разработки более формализованной и прозрачной методологии разбивки территории страны на ценовые зоны и установления цен по зонам;

— разработка процедур, этапов и сроков перехода к установлению цен и тарифов по новым методикам;

— разработки методологии установления цен и тарифов на более длительную, чем 1 год перспективу.

— разработка и определение условий или сроков по достижении которых появится необходимость изменения принципов цено- и/или тарифообразования.