Опыт рыночных преобразований, осуществляемых, в том числе и в России, неоспоримо доказывает, что проведение реформ, без корректировки законодательства и создания соответствующего новым условиям хозяйствования правового обеспечения, не позволяет своевременно и в полном объеме достигать поставленных целей. Отсутствие полноценной правовой базы, эффективно регулирующей и формально закрепляющей существующие экономические отношения, приводит к искажению самой сути происходящих процессов и многочисленным злоупотреблениям.Учитывая, что правовая система Российской Федерации продолжает интенсивно развиваться, основополагающей отраслью права, ответственной за урегулирование складывающихся отношений в сфере экономической (хозяйственной) деятельности, является гражданское право. Первая часть ГК РФ была принята еще в 1994 г., в настоящее время действуют уже три части ГК РФ.

Особого внимания заслуживает проблема правовой регламентации взаимодействия государства и субъектов экономической деятельности в целях осуществления регулирующего воздействия государства на экономику и социальную сферу. Вопросы вертикальных отношений государства и хозяйствующих субъектов во многих сферах экономической деятельности остаются неурегулированными, или их регулирование не достаточно эффективно. Отсутствуют четкие правила, определяющие условия, пределы и механизмы направляющего воздействия государства на экономическую деятельность. В России ускоренный переход от административно-плановой экономики к рыночной привел к фактическому отсутствию цивилизованных форм государственного воздействия на экономическую деятельность, что при незавершенности структурных рыночных преобразований является одной из наиболее острых проблем, стоящих перед страной в настоящее время.

В настоящем Отчете при анализе нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в газовой отрасли России, особое внимание уделено действующим правовым механизмам функционирования рынка газа в Российской Федерации. Там, где это возможно и необходимо, рассмотрена динамика изменения нормативно-правовой базы отрасли с целью выявления характерных тенденций и закономерностей.

Вопреки часто встречающемуся мнению о практически полном отсутствии отраслевой нормативно-правовой базы, она достаточно обширна и несколько стихийна. Упомянутое мнение в основном сложилось потому, что отраслевые специалисты, как правило, оперируют лишь несколькими основополагающими документами, а юристы, как правило, «редко работают в этом поле по общим вопросам нормотворчества».

Всю нормативно-правовую базу, в той или иной мере затрагивающую и регулирующую отношения в сфере газовой отрасли, удобно рассматривать с учетом следующей классификации:

• по характеру (особенностям) взаимоотношений участников регулируемых правоотношений;
• по предмету (цели) регулирования;
• по содержанию правовых норм (направлениям регулирования);
• по юридическому статусу нормативно-правовых актов, регулирующих соответствующие правоотношения.

В зависимости от характера (особенностей) взаимоотношений участников регулируемых правоотношений все нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в газовой отрасли, можно разделить на акты, регулирующие горизонтальные отношения в отрасли, и акты, направленные на урегулирование вертикальных отношений. Горизонтальные отношения в газовой отрасли существуют между равноправными участниками процесса газоснабжения (рынка газа), к которым относятся производители газа, поставщики газа, организации, оказывающие услуги по транспортировке и распределению газа, потребители газа. На регулирование таких отношений направлены нормативно-правовые акты, устанавливающие условия «входа» на рынок и «правила поведения» на нем участников рынка газа (процесса газоснабжения): доступ к газотранспортной системе и местным газораспределительным сетям, ценообразование, лимиты и расчеты за газ, сертификация газа, требования к промышленной безопасности, нетарифное регулирование внешнеэкономической деятельности.

Вертикальные отношения в газовой отрасли существуют между участниками рынка (хозяйствующими субъектами) и государственными органами, осуществляющими функции управления и регулирования. Нормативно-правовыми актами, регулирующими такие отношения, являются законы и прочие нормативные правовые акты, действующие в сферах управления государственной собственностью, регулирования недропользования, налогообложения, ценового (тарифного) регулирования, регулирования поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа), регулирования внешнеэкономической деятельности в газовой отрасли, лицензирования видов деятельности. Следует отметить, что нормативно-правовые акты, регулирующие только горизонтальные или только вертикальные отношения в газовой отрасли, практически отсутствуют. Большинство актов содержат в себе нормы регулирующие оба типа взаимоотношений. Например, «Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» регулирует горизонтальные взаимоотношения между независимыми организациями и ОАО «Газпром» в сфере транспортировки газа по магистральным газопроводам, и одновременно вертикальные взаимоотношения представляющей федеральные органы исполнительной власти Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов, независимых организаций и ОАО «Газпром». Как правило, акты направленные на регулирование вертикальных отношений, создают правовую среду для участников горизонтальных отношений. Например, Закон «О недрах», устанавливая правила взаимоотношений государственных органов и хозяйствующих субъектов в сфере недропользования, тем самым фактически формирует взаимоотношения участников рынка газа в сфере газодобычи.

По предмету (цели) регулирования нормативно-правовую базу, регулирующую отношения в газовой отрасли можно разделить на 3 основных блока:

1) нормативно-правовые акты (нормы) общего характера, которые не имеют в качестве предмета (цели) регулирования отношения только в газовой отрасли или в других инфраструктурных отраслях, а формируют общеэкономическую и общехозяйственную правовую среду, устанавливая в ней правила поведения для любых хозяйствующих субъектов;

2) нормативно-правовые акты (нормы), регулирующие деятельность в сферах, имеющих стратегическое или социально-экономическое значение для государства. Такими сферами регулирования, непосредственно затрагивающими отношения в газовой отрасли, являются: регулирование естественных монополий; регулирование использования природных ресурсов (в первую очередь, недр), включая налоговое регулирование в данной сфере; установление особенностей приватизации и управления для отдельных предприятий и акционерных обществ, имеющих стратегическое значение для государства; введение особого порядка обеспечения некоторых объектов топливно-энергетическими ресурсами (в т.ч. природным газом), а также особого порядка прекращения или ограничения их подачи для отдельных категорий потребителей; регулирование цен на отдельные виды товаров и услуг. Для удобства обозначения и в силу отсутствия общепринятой терминологии, данный блок нормативно-правовой базы будем называть сферой регулирования ресурсообеспечивающих отраслей;

3) отраслевая нормативно-правовая база, которая включает в себя нормативные правовые акты (нормы), непосредственно направленные на регулирование отношений именно в газовой отрасли.

По содержанию (направлениям регулирования) правовые нормы, регулирующие отношения в газовой отрасли, можно сгруппировать в определенные совокупности норм, родственных по содержанию регулируемых ими отношений. Соответственно, весьма многочисленные правовые нормы, регулирующие отношения в сфере газовой отрасли, а также содержащие их нормативно-правовые акты можно разделить на следующие виды (направления) регулирования:

• формирование правил поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа), куда относятся вопросы регулирования доступа к магистральной и сетевой газотранспортной инфраструктуре, вопросы сертификации газа, правила установления лимитов и проведения расчетов за газ;
• регулирование цен на газ и тарифов на его транспортировку, а также стоимости других услуг в сфере газовой отрасли;
• лицензирование видов деятельности, включая установление требований в области промышленной безопасности;
• налоговое регулирование;
• таможенно-тарифное регулирование;
• регулирование недропользования;
• нетарифное регулирование внешнеэкономической деятельности;
• управление государственной собственностью.

Нормативные правовые акты, содержащие данные виды правовых норм, могут быть как актами специального характера, направленными на регулирование отношений именно в газовой отрасли, так и актами общего характера или актами, действующими в сфере регулирования инфраструктурных отраслей. Поэтому при рассмотрении нормативно-правовых актов общего характера и актов, регулирующих отношения в инфраструктурных отраслях, также как и при анализе специальной нормативно-правовой базы будет по возможности производиться их разнесение по видам регулирования (содержанию правовых норм).

По юридическому статусу все нормативные правовые акты, включая рассматриваемые в рамках данной работы, делятся на:

• акты международно-правового характера, к которым относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, имеющие приоритет над российскими законами[1];
• законодательные акты Российской Федерации, включая Конституцию Российской Федерации, являющуюся основным законом и имеющую высший юридический статус[2], федеральные конституционные законы, принимаемые по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации[3] и федеральные законы, которые не могут противоречить федеральным конституционным законам[4];
• подзаконные акты Президента Российской Федерации (указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам[5]) и органов исполнительной власти Российской Федерации (постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, принимаемые на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных указов Президента Российской Федерации[6] не должны противоречить федеральным законам[7]; акты министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, издаваемые в случаях и в пределах, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации[8]);
• законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не должны противоречить федеральным законам[9].

В данной работе преимущественно будут рассматриваться федеральные законы, а также нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, составляющие основу нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере газовой отрасли Российской Федерации. Международные договоры и соглашения Российской Федерации рассматриваются в общем виде. Законы и прочие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не рассматриваются совсем, так как их влияние на отношения в сфере газовой отрасли незначительно.

Необходимо отметить, что, в условиях высокого темпа изменений, происходящих в российской экономике, в целом отраслевая нормативная база сильно устарела. В последние принималось очень малое количество нормативных документов, касающихся вопросов функционирования отрасли. Такие критически важные для развития рынка газа в Российской Федерации документы, как «Правила доступа к магистральным газопроводам ОАО «Газпром» (утверждены Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 1998 г. № 858) и «Правила поставки газа» (утверждены Постановление Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1998 г. № 162) можно назвать «безнадежно устаревшими».

Отчет построен следующим образом. В Разделе 2 изложены содержащиеся в Конституции Российской Федерации положения, формирующие правовые основы функционирования и регулирования газовой отрасли. Далее будет последовательно проведен анализ нормативных правовых актов общего характера (Раздел 3) и нормативных правовых актов в сфере регулирования инфраструктурных отраслей (Раздел 4), с выявлением ключевых норм, затрагивающих различные аспекты функционирования и регулирования газовой отрасли.

Затем отдельно будет рассмотрен Закон «О газоснабжении в Российской Федерации», являющийся основным нормативным правовым актом, действующим в газовой отрасли (Раздел 5). Далее будет проведен анализ специальных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в газовой отрасли по отдельным направлениям (Раздел 6):

• формирование правил поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа);
• доступ к системам транспортировке газа;
• регулирование цен и тарифов;
• налоговое и таможенно-тарифное регулирование.

2. Конституционные основы регулирования отношений в сфере газовой отрасли

Конституция Российской Федерации устанавливает основы конституционно-правового строя России, основы правового статуса личности, основы федеративного устройства, основы организации и функционирования государственной власти (Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, судебной власти) и местного самоуправления, а также порядок изменения и пересмотра Конституции. В рамках проводимого анализа особое значение имеют нормы Конституции Российской Федерации, формирующие основы организации и функционирования экономической системы Российской Федерации, а также распределение полномочий между основными органами государственной власти и их взаимодействие с теми сферами экономической системы, которые непосредственно влияют на организацию и функционирование газовой отрасли.

Важнейшими конституционными положениями в сфере регулирования экономической деятельности, в том числе в газовой отрасли, являются: единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, равноправие и защита всех форм собственности, запрещение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

По отношению к земле и другим природным ресурсам, Конституцией Российской Федерации определен принцип свободы их использования, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Установлено, что формирование федерального законодательства является прерогативой Федерального Собрания, где ведущая роль принадлежит Государственной Думе Российской Федерации. Исполнительную власть в стране осуществляет Правительство Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает основы конституционно-правового строя России, основы правового статуса личности, основы федеративного устройства, основы организации и функционирования государственной власти (Президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, судебной власти) и местного самоуправления, а также порядок изменения и пересмотра Конституции. В рамках проводимого анализа особое значение имеют нормы Конституции Российской Федерации, формирующие основы организации и функционирования экономической системы Российской Федерации, а также распределение полномочий между основными органами государственной власти и их взаимодействие с теми сферами экономической системы, которые непосредственно влияют на организацию и функционирование газовой отрасли.

Ст. 8 Конституции Российской Федерации гарантирует единство экономического пространства в Российской Федерации, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, равным образом признаются и защищаются частная, государственная и муниципальная и иные формы собственности. В соответствии со ст. 34 не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию. В ст. 35 содержатся основы института права частной собственности, а именно: основанная на законе охрана права частной собственности; право каждого иметь имущество в личной или совместной другими лицами собственности; запрет на лишение имущества, иначе как по решению суда; возможность принудительного отчуждения имущества для государственных нужд только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (п. 4, Ст. 15).

Ст. 36 устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Ст. 10 устанавливает, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на 3 самостоятельные ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. В соответствии со ст. 11, государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума) — законодательная ветвь власти, Правительство Российской Федерации — исполнительная ветвь власти, суды Российской Федерации — судебная ветвь власти. Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

Право законодательной инициативы принадлежит Президенту, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации, а также Конституционному Суду Российской Федерации, Верховному Суду Российской Федерации и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Законопроекты вносятся в Государственную Думу. Законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства Российской Федерации (ст. 104). Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации (ст. 106).

3. Нормативно-правовые акты общего характера[10]

В данном разделе из всего массива нормативно-правовых актов общего характера, формирующих и регулирующих общие условия экономической деятельности, а также правовые основы деятельности Правительства Российской Федерации, выделены только те их них, которые в наибольшей степени влияют на развитие отношений в сфере газовой отрасли и имеют важное значение для разработки и реализации концепции развития рынка газа и реформирования газовой отрасли страны.

К таким документам можно отнести Гражданский Кодекс Российской Федерации, устанавливающий правоотношения при экономической деятельности в Российской Федерации, Закон «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» и другие законы, входящий в систему антимонопольного законодательства, а также законодательные акты, регулирующие внешнеэкономическую деятельность.

3.1. Гражданский Кодекс Российской Федерации.

Важнейшим законодательным актом, регулирующим основополагающие отношения в жизни общества, включая отношения в сфере экономической деятельности, является Гражданский кодекс Российской Федерации. Можно смело утверждать, что ГК РФ является вторым по значению после Конституции Российской Федерации законодательным актом в стране.

Гражданский кодекс Российской Федерации является основным законодательным актом, регулирующим экономическую деятельности в Российской Федерации, в т.ч. в газовой отрасли. Для регулирования отношений в газовой отрасли особое значение имеют нормы ГК РФ, устанавливающие правовые основы в направлениях формирования правил поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа) и регулирования цен и тарифов.

Действующее гражданское законодательство в целом устанавливает общий принцип свободы договора, т.е. заключение и определение условий договора являются исключительной компетенцией сторон. Однако ГК РФ предусматривает возможность установления обязательности заключения договора, а также содержания определенных его условий, с помощью закона и иных правовых актов. В общем случае цена договора определяется сторонами самостоятельно. Но ГК РФ устанавливает, что государственное регулирование цен (тарифов) может осуществляться на основании закона.

В отдельных сферах экономической деятельности (ГК РФ содержит открытый перечень таких сфер), к которым в частности относятся отношения в сфере энергоснабжения, могут применяться правила публичного договора, устанавливающие дополнительные требования к коммерческим организациям, действующим в таких сферах и обязанным осуществлять обслуживание всех, кто к ним обратиться, включая их обязанности устанавливать одинаковые для всех клиентов условия обслуживания и выполнять обязательные правила, устанавливаемые Правительством Российской Федерации на основании закона, а также их повышенную гражданско-правовую ответственность в случаях необоснованного отказа от заключения публичного договора и невыполнения его обязательных условий (понуждение к заключению договора, возмещение причиненных убытков, признание не соответствующих ГК РФ и другим обязательным правилам условий публичного договора ничтожными).

ГК РФ введен специальный вид договора купли-продажи, заключаемый в случае снабжения энергией через присоединенную сеть и устанавливающий особые правила, учитывающие технологические особенности процесса энергоснабжения — договор энергоснабжения, который может применяться и при поставках (снабжении) газа, если это не противоречит существу обязательства, и отсутствуют специальные нормы, регулирующие данные отношения, установленные законом и иными правовыми актами. Договор энергоснабжения не является публичным договором, что снижает правовую защиту потребителей энергии.

Наиболее распространенный в сфере газоснабжения договор поставки газа, использование которого предусмотрено «Правилами поставки газа», также являющийся разновидностью договора купли-продажи, регулируется нормами ГК РФ, большинство из которых носят диспозитивный характер (субсидиарно по отношению к специальному законодательству и иным специальным нормативно-правовым актам). То есть, правила поведения в рамках данного договора определяются сторонами самостоятельно, что в условиях монопольного и естественно-монопольного положения поставщиков газа и собственников систем газоснабжения и газораспределительных систем ставит потребителей газа и пользователей услуг в области газоснабжения в неравные условия и не обеспечивает им адекватную правовую защиту.

В сфере поставок товаров для государственных нужд действует отдельный вид договора купли-продажи — договор поставки товаров для государственных нужд, при регулировании которых приоритет имеют специальные нормы ГК РФ, а общие нормы ГК РФ о договоре поставки и специальные законы о поставке товаров для государственных нужд применяются субсидиарно.

Важнейшим законодательным актом, регулирующим основополагающие отношения в жизни общества, включая отношения в сфере экономической деятельности, является Гражданский кодекс Российской Федерации. Можно смело утверждать, что ГК РФ является вторым по значению после Конституции Российской Федерации законодательным актом в стране. Гражданское законодательство составляет основу регулирования практически всех видов отношений, существующих в сфере экономической деятельности, в частности, ГК РФ устанавливает правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности, прав на результаты интеллектуальной деятельности, регулирует договорные отношения, а также иные имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения (ст. 2 ГК РФ). ГК РФ является стержневым актом, которому должны соответствовать все другие законы и иные правовые акты, содержащие нормы гражданского права (прямое указание на это содержится в ст. 3 ГК РФ).

В настоящее время действуют 3 части ГК РФ. Первая часть ГК РФ[11] содержит в себе 3 раздела: раздел «Общие положения», состоящего из подразделов «Основные положения», «Лица», «Объекты гражданских прав», «Сделки и представительство», «Сроки, исковая давность», раздела «Право собственности и другие вещные права» и раздела «Общая часть обязательственного права», состоящего из подразделов, посвященных общим положениям об обязательствах и общим положениям о договорах. Вторая часть Гражданского кодекса состоит из одного раздела «Отдельные виды обязательств», содержащего правила, регулирующие различные виды договорных и прочих обязательств. Третья часть Гражданского кодекса содержит в себе 2 раздела: «Наследственное право» и «Международное частное право». Правовое регулирование в сфере интеллектуальной деятельности (авторское право, право на открытие, а также право на изобретение, рационализаторское предложение и промышленный образец) осуществляется пока на основании норм «Патентного закона Российской Федерации» от 23.09.92 (в редакции от 30.12.2001) и Гражданского кодекса РСФСР, утвержденного Президиумом ВС РСФСР 11.06.64 (в редакции от 26.11.2001).

Применительно к регулированию отношений в сфере газовой отрасли, нормы ГК РФ имеют особое значение в направлениях формирования правил поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа), регулирования цен и тарифов, в частности положения ГК РФ, устанавливающие общие правила договора, о соотношении договора и закона, о возможностях регулирования цен и тарифов, содержащиеся в первой части ГК РФ, а также нормы, устанавливающие правила заключения и выполнения отдельных видов договора купли-продажи — договора энергоснабжения и договора поставки, входящие в состав второй части ГК РФ.

В соответствии со ст. 421 ГК РФ, граждане и юридические лица свободны в заключение договора. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена самим ГК РФ, законом или добровольно принятым обязательством. Условия договора определяются по усмотрению сторон, кроме случаев, когда содержание соответствующего условия предписано законом или иными правовыми актами. Согласно ст. 422 ГК РФ, договор должен соответствовать обязательным для сторон правилам, установленным законом и иными правовыми актами (императивным нормам), действующим в момент его заключения. Если после заключения договора принят закон, устанавливающий обязательные для сторон правила иные, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров.

Государственное регулирование цен и тарифов основывается на ст. 424 ГК РФ, посвященной правилам определения (установления) цены договора. По общему правилу исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. ГК РФ установлено, что в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, ставки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Изменение цены после заключения договора допускается в случаях и на условиях, предусмотренных договором, законом либо в установленном законом порядке.

Ст. 426 вводит понятие публичного договора. Под публичным договором в ГК РФ понимается договор, заключенный коммерческой организацией, по продаже товаров, выполнению работ или оказанию услуг, которые такая организация по характеру своей деятельности должна осуществлять в отношении каждого, кто к ней обратится, и приведен открытый перечень сфер экономической деятельности, в которых должны применяться правила публичного договора: розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т.п. К важнейшим правилам публичного договора относится, во-первых, то, что коммерческая организация не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим, кроме случаев, предусмотренных законом и иными правовыми актами. Во-вторых, цены, а также иные условия публичного договора должны быть одинаковыми для всех потребителей, за исключением льгот, установленных законом и иными правовыми актами. Необоснованный отказ коммерческой организации от заключения публичного договора не допускается и влечет за собой право другой стороны обратиться в суд с требованием о понуждении к заключению договора и обязанность коммерческой организации возместить другой стороне причиненные таким отказом убытки.

Данная статья ГК РФ также устанавливает, что в случаях, предусмотренных законом, Правительство Российской Федерации может издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т.п.). Условия публичного договора, не соответствующие вышеприведенным требованиям ГК РФ о цене и других условиях публичного договора и установленным Правительством Российской Федерации обязательным для сторон правилам таких договоров, являются ничтожными, т.е. недействительными с момента совершения и не влекущими юридических последствий (за исключением последствий недействительности) независимо от признания судом (ст. 166-167 ГК РФ).

Ст. 539-548 второй части ГК РФ регулируют правила заключения и исполнения особой разновидности договора купли-продажи — договора энергоснабжения, под которым понимается договор, предусматривающий подачу (снабжение) энергоснабжающей организацией абоненту (потребителю), имеющему отвечающее установленным техническим требованиям энергопринимающее устройство, присоединенное к сетям энергоснабжающей организации, и другое необходимое оборудования, при условии обеспечения учета потребления энергии, через присоединенную сеть энергии и соответствующую ее оплату со стороны абонента, а также соблюдение им предусмотренного договором режима потребления энергии и обеспечения безопасности эксплуатации находящихся в его ведении энергетических сетей и исправности используемых им приборов и оборудования, связанных с потреблением энергии. Договор энергоснабжения, применяемый в сфере поставок и потребления электрической энергии, учитывая особые технологические условия, существующие в данной сфере, устанавливает особенности заключения и исполнения данного вида договора; условия заключения и продления договора; количество и качество энергии; обязанности покупателя энергии по содержанию и эксплуатации сетей, приборов и оборудования; оплату энергии; изменение и расторжение договора; отношения с субабонентами; ответственность по договору.

В соответствии со ст. 548 ГК РФ, к отношениям, связанным со снабжением через присоединенную сеть газом, нефтью и нефтепродуктами, водой и другими товарами, правила о договоре энергоснабжения (ст. 539-547) применяются, если иное не установлено законом, иными правовыми актами или не вытекает из существа обязательства. Таким образом, для регулирования отношений в сфере снабжения (поставок) газом нормы ГК РФ о договоре энергоснабжения имеют субсидиарный характер по отношению специальному законодательству и иным нормативно-правовым актам, действующим в данной сфере, и могут применяться в случае их не противоречия существу обязательства. Кроме того, для правильного применения норм гражданского законодательства следует отметить, что в соответствии с п.5 ст. 454 ГК РФ, к отдельным видам договора купли-продажи (в т.ч. к договорам газоснабжения, поставки товаров и поставки товаров для государственных нужд) общие нормы договора о купли-продажи применяются, если иное не предусмотрено правилами ГК РФ о данных отдельных видах договоров, т.е. общие нормы о договоре купли-продажи в свою очередь также имеют субсидиарный характер по отношению к специальным нормам ГК РФ.

Несмотря на то, что в ст. 426 ГК РФ указано на возможность применения публичного договора в сфере энергоснабжения, договор энергоснабжения прямо не отнесен ГК РФ к публичному договору, как это предусмотрено для договоров розничной купли-продажи (ст. 492, п. 2), проката (ст. 626, п. 3), бытового подряда (ст. 730, п. 2), перевозки транспортом общего пользования (ст. 789, п. 2) и т.д. Соответственно к нему не применяются правила статьи 426 ГК РФ, что снижает правовую защищенность потребителей энергии и других видов топливно-энергетических ресурсов, а также пользователей услуг, предоставляемых энерго-, тепло-, газо- и другими ресурсо-снабжающими организациями.

Нормы ГК РФ, содержащиеся в параграфе 3 главы 30 ГК РФ (ст. 506-524) и устанавливающие правила заключения и исполнения договора поставки, являющемуся разновидностью договора купли-продажи, также представляют интерес, так как основным видом договоров, заключаемых в области газоснабжения (на рынке газа), является договор поставки газа, который в соответствии с абзацем 2 пункта 5 «Правил поставки газа в Российской Федерации» должен соответствовать требованиям параграфа 3 главы 30 ГК РФ. Правовые нормы, содержащиеся в статьях Главы 30 ГК РФ определяют:

• 30-дневный срок для урегулирования разногласий при заключении договора поставки, при пропуске которого виновная сторона обязана возместить другой стороне вызванные этим убытки (ст. 507);
• правила определения периодов поставок и возможности досрочной поставки (ст. 508);
• порядок отгрузки товаров и предоставления отгрузочной разнарядки (ст. 509);
• порядок доставки товаров и правила выбора вида транспорта (ст. 510);
• условия и порядок восполнения недопоставки товаров (ст. 511-512);
• порядок принятия товаров покупателем, в т.ч. на ответственное хранение, и выборки товаров (ст. 513-515);
• правила расчетов за поставляемые товары (ст. 516);
• правила возврата тары и упаковки (ст. 517);
• последствия поставки товаров ненадлежащего качества и некомплектных товаров (ст. 518-519);
• права покупателя в случае недопоставки товаров, невыполнения требований об устранении недостатков товаров или о доукомплектовании товаров (ст. 520);
• правила взыскания неустойки за недопоставку или просрочку поставки товаров (ст. 521);
• порядок погашения однородных обязательств по нескольким договорам поставки (ст. 522);
• условия и порядок одностороннего отказа от исполнения договора (ст. 523);
• правила исчисления убытков при расторжении договора (ст. 524).

Большинство норм, регулирующих условия заключения и исполнения договора поставки, являются диспозитивными, т.е. устанавливаемые ими правила действуют лишь постольку, поскольку стороны не договорились об ином. При этом во многих случаях для регулирования отношений по договору поставки предусматривается субсидиарное применение норм ГК РФ к специальным законам и иным правовым актам.

В случае осуществления поставок для государственных нужд применяются специальные нормы ГК РФ о поставках товаров для государственных нужд, предусмотренные параграфом 4 Главы 30 (ст. 525-534). Общие нормы ГК РФ о договоре поставке, содержащиеся в параграфе 3 Главы 30, и специальные законы о поставке товаров для государственных нужд применяются субсидиарно к специальным нормам (ст. 525, п. 2). Нормы ГК РФ о поставке товаров для государственных нужд вводят понятие государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд; устанавливают основания и порядок заключения государственного контракта; условия и порядок заключения договора поставки товаров для государственных нужд, а также отказа покупателя от заключения такого договора; правила исполнения государственного контракта; порядок оплаты товара по договору поставки товаров для государственных нужд; правила возмещения убытков, причиненных в связи с выполнением или расторжением государственного контракта; возможности и последствия отказа государственного заказчика от товаров, поставленных по государственному контракту.

3.2. Антимонопольное законодательство.

Ключевым законодательным актом, призванным осуществлять регулирование экономической деятельности и стимулировать развитие конкуренции на товарных рынках (рынках услуг), является Закон Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

Не смотря на значительные полномочия антимонопольных органов, предусмотренные в Законе «О конкуренции», отсутствие критериев, позволяющих четко идентифицировать действия, направленные на ограничение конкуренции и являющиеся злоупотреблением доминирующим положением, не позволяют реализовать их в должном объеме. Кроме того, Закон «О конкуренции» предоставляет субъектам предпринимательства возможность доказывать регулирующим органам отсутствие в их действиях признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Предусмотренные Законом «О конкуренции» меры антимонопольного преследования и контроля, а также меры ответственности за нарушения антимонопольного законодательства, неэффективны и явно несоразмерны возможным последствиям нарушения антимонопольного законодательства.

Одним из наиболее важных законодательных актов в сфере формирования правил поведения субъектов экономической деятельности на товарных рынках Российской Федерации и необходимых для развития цивилизованных рыночных отношений в стране является Закон Российской Федерации от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках». Целями Закона О конкуренции являются: 1) определение организационных и правовых основ предупреждения, ограничения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции и 2) обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков (ст. 1).

Сферой применения Закона «О конкуренции» являются отношения российских и иностранных юридических и физических лиц, федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, влияющие на конкуренцию на товарных рынках в Российской Федерации. Закон «О конкуренции» не регулирует отношения, связанные с монополистической деятельностью и недобросовестной конкуренцией на рынках ценных бумаг и финансовых услуг, которые регулируются иными законодательными актами, за исключением случаев, когда складывающиеся на этих рынках отношения оказывают влияние на конкуренцию на товарных рынках (ст. 2). Ст. 3 Закона «О конкуренции» устанавливает, что проведение государственной политики по содействию развитию товарных рынков и конкуренции, предупреждению, ограничению и пресечению монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции осуществляется специальным федеральным органом исполнительной власти (федеральным антимонопольным органом)[12].

Закон «О конкуренции» содержит 7 разделов: «Общие положения» (ст. 1-4), «Монополистическая деятельность» (ст. 5-9), «Недобросовестная конкуренция» (ст. 10), «Задачи, функции и полномочия федерального антимонопольного органа» (ст. 11-16), «Отдельные виды государственного контроля» (ст. 17-21), «Ответственность за нарушение антимонопольного законодательства» (ст. 22-26), «Порядок принятия, обжалования и исполнения решений и предписаний федерального антимонопольного органа (территориального органа)» (ст. 27-29).

В ст. 4 даны определения основных понятий, используемых в Законе «О конкуренции»: «товар», «взаимозаменяемые товары», «товарный рынок», «хозяйствующие субъекты», «конкуренция», «недобросовестная конкуренция», «доминирующее положение», «монополистическая деятельность», «монопольно высокая и монопольно низкая цена», «приобретение акций в уставном капитале хозяйственных обществ», «группа лиц», «аффилированные лица». Следует отметить, что определения таких понятий, как «ограничение конкуренции» и «ущемление интересов других хозяйствующих субъектов», которые используются в дальнейшем тексте Закона «О конкуренции», отсутствуют, а определение понятия «доминирующее положение», хотя и содержит численные критерии, но в нем допускается возможность хозяйствующего субъекта, несмотря на его соответствие установленным критериям, доказывать противное, что фактически ликвидирует практическую применимость установленных мер антимонопольного преследования и антимонопольного контроля.

В соответствии со ст. 5, признаются злоупотреблением доминирующим положением и соответственно запрещаются такие действия хозяйствующего субъекта (группы лиц), занимающего доминирующего положение на рынке определенного товара, которые имеют либо могут иметь своим результатам ограничение конкуренции и (или) ущемление интересов других хозяйствующих субъектов, в том числе такие действия, как:

— изъятие товаров из обращения, целью или результатом которого является создание или поддержание дефицита на рынке либо повышение цен;

— навязывание контрагенту условий договора, не выгодных для него или не относящихся к предмету договора (необоснованные требования передачи финансовых средств, иного имущества, имущественных прав, рабочей силы контрагента и др.);

— включение в договор дискриминирующих условий, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами;

— согласие заключить договор лишь при условии внесения в него положений, касающихся товаров, в которых контрагент (потребитель) не заинтересован;

— создание препятствий доступу на рынок (выходу с рынка) другим хозяйствующим субъектам;

— нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования;

— установление монопольно высоких (низких) цен;

— сокращение или прекращение производства товаров, на которые имеются спрос или заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности их производства;

— необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) при наличии возможности производства или поставки соответствующего товара.

При этом, в Законе «О конкуренции» прямо предусматривается право хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке, доказывать правомерность своих действий по мотивам «превышения их положительного эффекта, в том числе в социально-экономической сфере, над негативными последствиями для рассматриваемого товарного рынка» (ст. 5, п. 2).

Следует отметить, что, по крайней мере, 2 из указанных выше действий, которые Законом «О конкуренции» запрещается совершать хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение на рынке, а именно: включение в договор дискриминирующих условий, которые ставят контрагента в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами; необоснованный отказ от заключения договора с отдельными покупателями (заказчиками) при наличии возможности производства или поставки соответствующего товара, соответствуют признакам и условиям публичного договора, установленным в ст. 426 ГК РФ. Поэтому представляется целесообразным в специальных законах и прочих нормативных правовых актах, регулирующих отношения на рынках, характеризующихся повышенной степенью монополизации, в частности, на рынке газа, предусмотреть обязательность считать договоры, заключаемые субъектами, занимающими доминирующее положение на таких рынках, со своими контрагентами, публичными договорами, что в условиях неэффективности мер антимонольного преследования позволит обеспечить возможность прямого применения норм гражданского законодательства, защищающих данных контрагентов.

К монополистической деятельности также относятся определенные соглашения (согласованные действия) хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара более 35 процентов, а также занимающих доминирующее положение на рынке, или с их участием, которые признаются недействительными в установленном порядке (ст. 6, п. 1, 2). При этом снова допускается возможность признания таких соглашений (действий) правомерными по мотивам превышения положительного эффекта, в том числе в социально-экономической сфере, над негативными последствиями для товарного рынка, за исключением прямо перечисленных в п. 1 данной статьи случаев (ст. 6, п. 3). В российских условиях доказать согласованность поведения хозяйствующих субъектов, нарушающего антимонопольное законодательство, представляется практически невозможным.

В ст. 7-9 перечислены акты, действия и соглашения федеральных, региональных и местных органов исполнительной власти, которые считаются ограничивающими конкуренцию и запрещаются, а также установлена недопустимость участия в предпринимательской деятельности должностных лиц органов государственной власти и государственного управления. Среди запрещенных антимонопольным законодательством актов и действий органов исполнительной власти следует отметить недопустимость дачи хозяйствующим субъектам указаний о первоочередной поставке товаров (выполнении работ, оказании услуг) определенному кругу покупателей (заказчиков) или о приоритетном заключении договоров без учета установленных законодательными или иными нормативными актами Российской Федерации приоритетов. Т.е. введение приоритетности поставок товаров для определенного круга потребителей возможно только на основании закона или иного правового акта. Этот следует учитывать при разработке правил организации и функционирования рынка газа и реформировании газовой отрасли при установлении первоочередного обеспечения потребностей в газе населения и других социально-значимых категорий потребителей.

В ст. 17-18 Закона «О конкуренции» установлены виды государственного антимонопольного контроля, который осуществляется в 2-х направлениях: 1) за созданием, реорганизацией и ликвидацией коммерческих организаций и их объединений и 2) за соблюдением антимонопольного законодательства при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях. В установленных Законом «О конкуренции» случаях для совершения определенных действий юридических и физических лиц при создании, реорганизации и ликвидации коммерческих организаций и их объединений, а также при приобретении акций (долей) в уставном капитале коммерческих организаций и иных случаях требуется согласие федерального антимонопольного органа.

Принятие решения федерального антимонопольного органа об отказе в даче согласия (удовлетворении ходатайства) на совершение указанных в Законе «О конкуренции» действий и сделок поставлено в зависимость от того, приведут ли данные действия (сделки) к возникновению (усилению) доминирующего положения и (или) ограничению конкуренции, что, с учетом отсутствия в Законе «О конкуренции» определения понятия «ограничение конкуренции» и четких критериев определения доминирующего положения, ведет к тому, что данные решения отдаются на откуп антимонопольному органу, а антимонопольный контроль превращается в формальную процедуру. При этом федеральному антимонопольному органу снова предоставляется право «принимать доказательства и удовлетворять ходатайства заинтересованных лиц по мотивам превышения положительного эффекта (в том числе в социально-экономической сфере) от их действий над негативными последствиями для товарного рынка», даже если при этом нарушаются антимонопольные требования, что только усиливает правовую неопределенность и неэффективность антимонопольного контроля.

Ст. 19 устанавливает возможность принятия федеральным антимонопольным органом решения о принудительном разделении или выделении из состава коммерческих и некоммерческих организаций, занимающихся предпринимательской деятельностью, занимающих доминирующее положение и совершивших два или более нарушения антимонопольного законодательства, одной или нескольких организаций на базе их структурных подразделений, если это ведет к развитию конкуренции. При этом возможность принудительного разделения или выделения ограничивается наличием совокупности 3-х условий:

§ возможности организационного и территориального обособления структурных подразделений данной организации;

§ отсутствия между ее структурными подразделениями тесной технологической взаимосвязи (в частности, если объем потребляемой юридическим лицом продукции (работ, услуг) ее структурного подразделения не превышает 30 процентов общего объема производимой этим структурным подразделением продукции (работ, услуг);

§ возможности юридических лиц в результате реорганизации самостоятельно работать на рынке определенного товара.

В качестве мер ответственности за нарушение антимонопольного законодательства федеральному антимонопольному органу предоставлено право:

• давать обязательные для исполнения предписания хозяйствующим субъектам (меры антимонопольного преследования): о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и (или) об устранении их последствий, о восстановлении первоначального положения; об их принудительном разделении или о выделении структурных подразделений из их состава; о расторжении или об изменении договоров, противоречащих антимонопольному законодательству; о заключении договора с другим хозяйствующим субъектом; о перечислении в федеральный бюджет прибыли, полученной в результате нарушения антимонопольного законодательства;
• в административном порядке налагать штрафы и выносить предупреждения хозяйствующим субъектам и их руководителям, федеральным, региональным и местным органам исполнительной власти и их должностным лицам, а также гражданам (ст. 12, 22).

Следует отметить, что максимальные размеры штрафов за нарушение антимонопольного законодательства, которые установлены Законом «О конкуренции» несоразмерны тому потенциально возможному ущербу, который может быть причинен монополистической деятельностью. Кроме того, Законом «О конкуренции» установлено, что за нарушение требований антимонопольного контроля (ст. 17-18) коммерческие и некоммерческие организации могут быть привлечены к ответственности только в течение двух месяцев со дня обнаружения правонарушения антимонопольным органом, а при определении размера штрафа за нарушение антимонопольного законодательства должно учитывается экономическое состояние коммерческих и некоммерческих организаций (ст. 23).

3.3. Налоговое законодательство.

Налоговый кодекс Российской Федерации является основополагающим законодательным актом, регулирующим отношения в сфере налогообложения.

Общее регулирование отношений в сфере налогообложения осуществляется на основе норм НК РФ, а в отношении таможенных платежей — на основе норм Таможенного Кодекса.

На развитие отношений в газовой отрасли существенное влияние оказывают установленные второй частью НК РФ порядок и особенности налогообложения налога на добычу полезных ископаемых, а также предусмотренных первой частью НК РФ налогов на пользование недрами, на дополнительный доход от добычи углеводородов, пересмотр таможенной пошлины и налога на имущество организаций.

Основополагающим законодательным актом в сфере налогового регулирования в Российской Федерации является Налоговый кодекс Российской Федерации. В соответствии со ст. 1 и 2, НК РФ регулирует властные отношения в сфере налогообложения: устанавливает систему налогов и сборов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе:

§ виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации;

§ основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;

§ принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов и сборов субъектов Российской Федерации и местных налогов и сборов[13];

§ права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;

§ формы и методы налогового контроля;

§ ответственность за совершение налоговых правонарушений;

§ порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) и их должностных лиц.

В соответствии с п. 1 ст. 1 НК РФ, законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о налогах и сборах. Т.е. законы, на которые в тексте НК РФ не содержится ссылок как на основания возникновения налоговых правоотношений, не являются законодательными актами, регулирующими отношения в сфере налогообложения.

Ст.2 НК РФ установлено, что правоотношения по установлению, введению и взиманию таможенных платежей, а также правоотношения возникающие в процессе осуществления контроля за уплатой таможенных платежей, обжалования актов таможенных органов, действий (бездействия) их должностных лиц и привлечения к ответственности виновных лиц, регулируются Таможенным Кодексом Российской Федерации (Постановление Пленума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 28 февраля 2001 г. № 5 «О некоторых вопросах применения части первой Налогового Кодекса Российской Федерации»).

Первая часть НК РФ содержит в себе 7 разделов: «Общие положения», «Налогоплательщики и плательщики сборов. Налоговые агенты. Представительство в налоговых отношениях», «Налоговые органы. Таможенные органы. Органы государственных внебюджетных фондов. Ответственность налоговые органов, таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов, органов налоговой полиции, их должностных лиц», «Общие правила исполнения обязанности по уплате налогов и сборов», «Налоговая декларация и налоговый контроль», «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение», «Обжалование действий налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц». Следует отметить, что ст. 13, 14 и 15, устанавливающие соответственно федеральные, региональные и местные налоги и сборы, взимаемые в Российской Федерации, пока не введены в действие и продолжают действовать соответствующие нормы Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации».

Вторая часть НК РФ описывающая порядок взимания всех видов налогов и сборов, обязательных к уплате на территории Российской Федерации, содержит 3 раздела: «Федеральные налоги», состоящего из 6 глав: «Налог на добавленную стоимость», «Акцизы», «Налог на доходы физических лиц», «Единый социальный налог», «Налог на прибыль организаций» и «Налог на добычу полезных ископаемых», раздела «Специальные налоговые режимы», состоящего из четырех глав «Система налогообложения для сельскохозяйственных товаропроизводителей (единый сельскохозяйственный налог)», «Упрощенная система налогообложения», Система налогообложения в виде единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности», «Система налогообложения при выполнении соглашений о разделе продукции» и раздела «Региональные налоги и сборы», включающего три главы «Транспортный налог», «Налог на игорный бизнес» и «Налог на имущество организаций».

Поскольку с 01 января 2004 года акциз на газ был отменен, основное влияние на развитие отношений в газовой отрасли оказывает налог на добычу полезных ископаемых. В соответствии с принятой в данной работе классификацией нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере газовой отрасли, нормы НК РФ о налоге на добычу полезных ископаемых относятся к регулированию инфраструктурных отраслей. Несмотря на то, что в настоящее время акциз на газ отменен, далее мы рассмотрим вопрос взимания акциза на газ, относящегося по нашей классификации к специальной нормативно-правовой базе.

Особое значение для газовой отрасли будет иметь внесение изменений в элементы налогообложения (объект, база, налоговый период, ставка, порядок и сроки исчисления и уплаты) по следующим видам налогов и сборов: налог на пользование недрами, налог на дополнительный доход от добычи углеводородов, таможенная пошлина (все относятся к федеральным налогам и сборам), а также налог на имущество организаций (региональный налог).

3.4. Государственное регулирование внешнеторговой деятельности

Основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности определены Федеральным Законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ и, вступающего в силу вместо него с июня 2004 г., Федеральным Законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ.

Сферой действия Федерального закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» его преамбулой названы «определение основ государственного регулирования внешнеторговой деятельности, порядка ее осуществления российскими и иностранными лицами, прав, обязанностей ответственности органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности». Целями Закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» являются «защита экономического суверенитета, обеспечение экономической безопасности Российской Федерации, стимулирование развития национальной экономики при осуществлении внешнеторговой деятельности и обеспечение условий эффективной интеграции экономики Российской Федерации в мировую экономику» (ст. 1). В ст. 2 при определении основных понятий, используемых в Законе «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», в понятие «товар» включены все виды энергии, что позволяет распространить его действие на регулирование внешнеэкономических отношений и при поставках газа.

При распределении компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности к вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации, отнесено определение порядка вывоза отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации (ст. 6). В Законе «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» установлено, что правом осуществления внешнеторговой деятельности обладают все российские лица, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 10), а в отношении участия Российской Федерации в осуществлении внешнеторговой деятельности — такое участие возможно только в случаях, установленных законом. К числу полномочий Правительства Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности отнесены (ст. 12):

— принятие решений об определении величины ставок таможенного тарифа в пределах, установленных федеральными законами;

— введение количественных ограничений экспорта и импорта в соответствии с федеральными законами;

— принятие в пределах своей компетенции решений о проведении переговоров и подписании международных договоров Российской Федерации.

В соответствии с Законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», основные функции в сфере регулирования внешнеторговой деятельности осуществляет федеральный орган исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации непосредственно возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности[14]. К числу функций данного органа относятся:

— разработка предложений по государственной внешнеторговой политике Российской Федерации;

— регулирование внешнеторговой деятельности ее участников;

— заключение международных договоров Российской Федерации (совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, а также субъектами Российской Федерации в пределах их компетенции);

— обеспечение непосредственной реализации задач государственной внешнеторговой политики по защите экономических интересов Российской Федерации, экономических интересов субъектов Российской Федерации и российских лиц;

— единоличное осуществление лицензирования операций по экспорту и импорту[15], в отношении которых установлены количественные ограничения или введен разрешительный порядок в соответствии с положениями законодательства.

Законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» установлено, что государственное регулирование внешнеторговой деятельности в Российской Федерации может осуществляться 2-мя методами: 1) посредством таможенно-тарифного регулирования (применения импортного и экспортного таможенных тарифов) и 2) путем нетарифного регулирования, в частности с помощью квотирования и лицензирования внешнеторговой деятельности, в соответствии с Законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации. Иные методы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, в т.ч. путем вмешательства и установления различных ограничений органами государственной власти, запрещены (ст. 13).

Федеральный Закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ определяет основы государственного регулирования внешнеторговой деятельности, полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности в целях обеспечения благоприятных условий для внешнеторговой деятельности, а также защиты экономических и политических интересов Российской Федерации (ст. 1).

В ст. 2 при определении основных понятий, используемых в Законе «Об оновах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», под понятием «внешнеторговая деятельность» подразумевается деятельность по осуществлению сделок в области внешней торговли товарами, услугами, информацией и интеллектуальной собственностью, а под понятием «товар» — электрическая энергия и другие виды энергии, что позволяет распространить его действие на регулирование внешнеэкономических отношений и при поставках газа.

Основные принципы государственного регулирования внешнеторговой деятельности определены в ст. 4 и гласят:

§ защита государством прав и законных интересов участников внешнеторговой деятельности, а также прав и законных интересов российских производителей и потребителей товаров и услуг;

§ равенство и недискриминация участников внешнеторговой деятельности, если иное не предусмотрено федеральным законом;

§ обоснованность и объективность применения мер государственного регулирования внешнеторговой деятельности;

§ исключение неоправданного вмешательства государства или его органов во внешнеторговую деятельность и нанесение ущерба участникам внешнеторговой деятельности и экономике Российской Федерации;

§ единство системы государственного регулирования внешнеторговой деятельности;

§ единство применения методов государственного регулирования внешнеторговой деятельности на всей территории Российской Федерации (ст. 4).

При распределении компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности к вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации, отнесено государственное регулирование внешнеторговой деятельности, в том числе таможенно-тарифное и нетарифное регулирование, определение порядка вывоза отдельных видов стратегически важных сырьевых товаров, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации (ст. 5). Установлено, что правом осуществления внешнеторговой деятельности обладают все российские лица, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации (ст. 10), а в отношении участия Российской Федерации в осуществлении внешнеторговой деятельности — такое участие возможно только в случаях, установленных законом (ст. 11). К числу полномочий Правительства Российской Федерации в области внешнеторговой деятельности отнесены (ст. 13):

§ установление ставок таможенного тарифа в пределах, определяемых федеральным законом;

§ введение количественных ограничений экспорта и импорта в соответствии с федеральными законами и определение порядка применения количественных ограничений экспорта и импорта товаров;

§ применение специальных защитных мер, антидемпинговых меры и компенсационных меры при осуществлении внешней торговли товарами.

Законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» определен исчерпывающий перечень методов государственного регулирования внешнеторговой деятельности, а именно (ст. 12):

• таможенно-тарифное регулирование;
• нетарифное регулирование;
• запреты и ограничения внешней торговли услугами и интеллектуальной собственностью;
• меры экономического и административного характера, способствующих развитию внешнеторговой деятельности и предусмотренных Законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

3.4.1. Таможенно-тарифное законодательство.

Таможенный кодекс РФ является основным законодательным актом в сфере таможенного дела.

Несмотря на то, что в соответствии с ТК РФ общее руководство таможенным делом осуществляют Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, наиболее широкими полномочиями в сфере таможенного регулирования обладают таможенные органы (ГТК России).

В ТК РФ к числу таможенных платежей, взимаемых при перемещении товаров через таможенную границу, относятся таможенная пошлина, НДС, акцизы и другие налоги и сборы (в т.ч. специальные таможенные), взимание которых поручено таможенным органам.

В ТК РФ предусмотрен особый порядок оформления ввоза и вывоза товара, перемещаемого трубопроводным транспортом.

Основные правила установления таможенного тарифа и определения таможенной стоимости товаров регулируются Законом «О таможенном тарифе». В соответствии с ним, ставки ввозных таможенных пошлин определяются Правительством Российской Федерации в пределах, установленных Законом «О таможенном тарифе».

Законодательными актами, регулирующими налоговые отношения в сфере таможенного дела, являются Таможенный кодекс Российской Федерации и Закон «О таможенном тарифе».

Таможенный кодекс Российской Федерации, вступивший в силу с 1 января 2004 года был принят 28 мая 2003 г. ТК РФ состоит из 6 разделов: «Общи положения», «Таможенные процедуры», Таможенные платежи», «Таможенный контроль», «Таможенные органы», «Заключительные положения» и 40 глав, содержащих 439 статей.

В соответствии со ст. 1, 3 ТК РФ, таможенное регулирование в Российской Федерации заключается в установлении порядка и правил, при соблюдении которых лица реализуют право на перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации. Таможенное регулирование осуществляется в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации, к которому относятся ТК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов.

Стоит отметить, что при регулировании отношений по установлению, введению и взиманию таможенных платежей таможенное законодательство Российской Федерации применяется в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

В ст. 3 ТК РФ установлено, что общее руководство таможенным делом осуществляет Правительство Российской Федерации.

В ст. 7 ТК РФ содержится норма, допускающая применение мер таможенно-тарифного регулирования и запретов и ограничений, установленных в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственном регулировании внешнеторговой деятельности[16].

Ст. 12 ТК РФ устанавливает равенство прав на перемещение товаров через таможенную границу в порядке, установленном КТ РФ, за исключением случаев установленных КТ РФ и международными договорами Российской Федерации.

В ст. 39 и 40 установлено, что товар при декларировании таможенным органом подлежит классификации согласно Товарной номенклатуре внешнеэкономической деятельности, которая утверждается Правительством Российской Федерации исходя из принятых в международной практике системы классификации товаров и применяется для осуществления мер таможенно-тарифного и нетарифного регулирования внешнеторговой и иных видов внешнеэкономической деятельности.

В целях таможенного регулирования в отношении товаров устанавливаются следующие виды таможенных режимов (ст. 155 ТК РФ):

1. основные таможенные режимы:

§ выпуск для внутреннего потребления;

§ экспорт;

§ международный таможенный транзит;

2. экономические таможенные режимы:

§ переработка на таможенной территории;

§ переработка для внутреннего потребления;

§ временный ввоз;

§ таможенный склад;

§ свободная таможенная зона (свободный склад);

3. завершающие свободные режимы:

§ реимпорт;

§ реэкспорт;

§ уничтожение;

§ отказ в пользу госдарства;

4. специальные таможенные режимы

§ временный ввоз;

§ беспошлинная торговля;

§ перемещение припасов;

§ иные специальные таможенные режимы.

Ст. 165 ТК РФ определяет экспорт, как таможенный режим, при котором товары, находящиеся в свободном обращении на таможенной территории Российской Федерации, вывозятся с этой территории без обязательств об обратном ввозе.

Стоит обратить внимание на Главу 26 ТК РФ, поскольку она непосредственным образом касается перемещению товаров трубопроводным транспортом.

При ввозе и вывозе товара, перемещаемого трубопроводным транспортом, в соответствии со Ст. 310 ТК РФ, при подаче таможенной декларации предъявление товара не требуется. Кроме того, допускается смешивание товаров, а также изменение количества и состояния (качества) товаров вследствие технологических особенностей транспортировки и специфических характеристик товаров в соответствии с техническими регламентами и национальными стандартами, действующими в Российской Федерации. Идентификация товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом, не осуществляется, что не препятствует таможенным органам устанавливать в таможенных целях количество, качество и другие характеристики товаров, используя сведения, содержащиеся в документах, показания счетчиков и других измерительных приборов (Ст. 316).

Согласно Ст. 318 ТК РФ к таможенным платежам относятся:

§ ввозная таможенная пошлина;

§ вывозная таможенная пошлина;

§ налог на добавленную стоимость, взимаемый при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации;

§ акциз, взимаемый при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации;

§ таможенные сборы.

Обязанность по уплате таможенных платежей (таможенных пошлин, налогов) возникает:

при ввозе товара — с момента пересечения таможенной границы;

при вывозе товара — с момента подачи таможенной декларации или совершения действий, непосредственно направленных на вывоз товаров с таможенных территории Российской Федерации (Ст. 319). Товары, перемещаемые через таможенную границу Российской Федерации, подлежат обложению таможенной пошлиной в соответствии с Законом Российской Федерации «О таможенном тарифе». Кроме того, действующим законодательством установлено, что при реализации соглашений о разделе продукции в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции» для выполнения работ в соответствии с программой таких работ и со сметой затрат, утвержденными в установленном соответствующим соглашением порядке, от таможенной пошлины освобождаются товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации, в том числе ввозимые по лизингу, или вывозимые в соответствии с условиями СРП.

Ст. 320 ТК РФ определяет декларантов в качестве ответственных за уплату таможенных пошлин и налогов.

Объектом обложения таможенными пошлинами, налогами являются товары, перемещаемые через таможенную границу (Ст. 322). Налоговой базой для целей исчисления таможенных пошлин, налогов являются таможенная стоимость товаров и (или) их количество. При этом таможенные пошлины, налоги исчисляются декларантом или иными лицами, ответственными за уплату таможенных пошлин, налогов, самостоятельно (Ст. 324).

Сроки уплаты таможенных пошлин, налогов

при ввозе товаров ограничены 15 днями со дня предъявления товаров в таможенный орган в месте их прибытия на таможенную территорию Российской Федерации или со дня завершения внутреннего таможенного транзита, если декларирование товаров производится не в месте их прибытия;

при вывозе товаров — днем подачи таможенной декларации, если иное не установлено КТ РФ.

ТК РФ также устанавливаются основные правила таможенного оформления, таможенного контроля, осуществляемого таможенными органами, условия и порядок предоставления таможенных льгот представительствам иностранных государств и их работникам, а также иным иностранным лицам, правила ведения таможенной статистики и товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности и других направлений таможенного дела.

Закон Российской Федерации «О таможенном тарифе», принятый 21 мая 1993 г. является органичной составной частью таможенного законодательства, основанного на ТК РФ. В соответствии со ст. 1, данный Закон устанавливает «порядок формирования и применения таможенного тарифа Российской Федерации — инструмента торговой политики и государственного регулирования внутреннего рынка товаров Российской Федерации при его взаимосвязи с мировым рынком, а также правила обложения товаров пошлинами при их перемещении через таможенную границу Российской Федерации».

Основными целями таможенного тарифа являются:

§ рационализация товарной структуры ввоза товаров в Российскую Федерацию;

§ поддержание рационального соотношения вывоза и ввоза товаров, валютных доходов и расходов на территории Российской Федерации;

§ создание условий для прогрессивных изменений в структуре производства и потребления товаров в Российской Федерации;

§ защита экономики Российской Федерации от неблагоприятного воздействия иностранной конкуренции;

§ обеспечение условий для эффективной интеграции Российской Федерации в мировую экономику.

Ст. 2 расшифровывает понятие таможенного тарифа, как свода ставок таможенных пошлин (таможенного тарифа), применяемых к товарам, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации и систематизированным в соответствии с Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности.

Законом «О таможенном тарифе» продекларировано единство таможенных пошлин вне зависимости от лиц, перемещающих товары через таможенную границу Российской Федерации, видов сделок и иных факторов, за исключением случаев, предусмотренным Законом «О таможенном тарифе» (Ст. 3).

В соответствии со ст. 3 Закона «О таможенном тарифе», ставки таможенных пошлин являются едиными и не подлежат изменению в зависимости от лиц, перемещающих товары через таможенную границу Российской Федерации, видов сделок и других факторов, за исключением случаев, предусмотренных Законом «О таможенном тарифе». Ставки ввозных таможенных пошлин в пределах, установленных Законом «О таможенном тарифе», определяются Правительством Российской Федерации. Ставки вывозных таможенных пошлин и перечень товаров, в отношении которых они применяются, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Единственное исключение сделано для нефти (сырой), ставки вывозных таможенных пошлин, на которую устанавливаются Правительством Российской Федерации в зависимости от уровня мировых цен в порядке, установленном непосредственно в тексте Закона «О таможенном тарифе».

Законом «О таможенном тарифе» (ст. 4) определен полный перечень ставок пошлин, а именно:

§ адвалорные, начисляемые в процентах к таможенной стоимости облагаемых товаров;

§ специфические, начисляемые в установленном размере за единицу облагаемых товаров;

§ комбинированные, сочетающие оба названных вида таможенного обложения.

Кроме того, Законом «О таможенном тарифе» предусмотрена возможность проведения Правительством Российской Федерации оперативного регулирования, путем установления сезонных пошлин сроком до шести месяцев в году, отменяющие ставки таможенных пошлин (Ст. 6).

Законом «О таможенном тарифе» установлено, что система определения таможенной стоимости товаров основывается на общих принципах таможенной оценки, принятой в международной практике. Порядок определения таможенной стоимости вывозимых товаров устанавливается Правительством Российской Федерации (Ст. 12).

Ст. 34 Закона «О таможенном тарифе» предусматривает установление тарифных льгот в порядке и по решению Правительства Российской Федерации. Исчерпывающий список товаров, освобождаемых от пошлины приведен в Ст. 35 Закона «О таможенном тарифе».

3.4.2. Нетарифное регулирование внешнеторговой деятельности.

Закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», а также отменяющий его Закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» устанавливают правовые основы нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности.

Основными методами нетарифного регулирования являются введение количественных ограничений, квотирование и лицензирование.

Постановления Правительства Российской Федерации о введении количественных ограничений внешнеторговой деятельности должны быть опубликованы не позднее чем за 3 месяца до введения данных ограничений. Реализация государственной монополии на экспорт (импорт) отдельных видов товаров может быть поручена только государственному унитарному предприятию.

Закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» не дает четкого определения «исключительных случаев» при введении количественных ограничений и оставляет все на усмотрение Правительства Российской Федерации.

Основным законодательным актом в сфере нетарифного регулирования внешнеэкономической деятельности является Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности»[17]. Не смотря на то, что с июня 2004 года он будет отменен, рассмотрим его основные положения о нетарифном регулировании внешнеторговой деятельности.

К нетарифному регулированию внешнеторговой деятельности отнесено, в частности, квотирование и лицензирование внешнеторговой деятельности, в соответствии с Законом «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», другими федеральными законами и иными правовыми актами Российской Федерации, однако вмешательство и установление различных ограничений органами государственной власти, запрещены (ст. 13).

В соответствии со ст. 15, в общем случае экспорт из Российской Федерации и импорт в Российскую Федерацию осуществляются без количественных ограничений. Количественные ограничения экспорта и импорта могут вводиться в исключительных случаях Правительством Российской Федерации в следующих целях:

§ для обеспечения национальной безопасности Российской Федерации;

§ для выполнения международных обязательств Российской Федерации с учетом состояния на внутреннем товарном рынке;

§ для защиты внутреннего рынка Российской Федерации (в соответствии со ст. 18).

Введение количественных ограничений экспорта осуществляется с учетом выполнения Российской Федерацией своих обязательств по соглашениям, заключенным в соответствии с Федеральным законом «О соглашениях о разделе продукции», в части обеспечения экспорта минерального сырья, являющегося в соответствии с указанными соглашениями собственностью инвестора (ст. 15).

Постановления Правительства Российской Федерации о введении количественных ограничений экспорта и импорта принимаются и официально публикуются не позднее, чем за три месяца до введения этих ограничений в действие. Распределение квот и выдача лицензий при установлении количественных ограничений должны осуществляться, как правило, путем проведения конкурса или аукциона или в порядке фактического проведения операций по экспорту и/или импорту до суммарного исполнения квоты с предоставлением федеральным органом исполнительной власти, на который Правительством Российской Федерации возложены координация и регулирование внешнеторговой деятельности, преимущественного права организациям-изготовителям. Порядок проведения конкурса или аукциона устанавливается Правительством Российской Федерации[18].

В соответствии со ст. 17 Закона «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности», возможно введение государственной монополии на экспорт (импорт) отдельных видов товаров, перечни которых устанавливается федеральными законами. Предусмотрено, что реализация государственной монополии на экспорт (импорт) отдельных видов товаров осуществляется на основе лицензирования деятельности по экспорту (импорту) товаров, лицензии на осуществление которой выдаются исключительно государственным унитарным предприятиям, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации и общепризнанными международно-правовыми нормами обязаны совершать сделки по экспорту (импорту) товаров на основе принципов недискриминации и добросовестной коммерческой практики. Совершение сделок в нарушение государственной монополии на экспорт (импорт) ведет к их ничтожности.

Рассмотрим теперь особенности проведения нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности, определяемые Федеральным Законом «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ.

Согласно определению, данному в ст.2 «нетарифное регулирование» — это метод государственного регулирования внешней торговли товарами, осуществляемый путем введения количественных ограничений и иных запретов и ограничений экономического характера. Предусмотрено, что нетарифное регулирование внешней торговли товарами может осуществляться только в случаях, предусмотренных статьями 21-24, 26 и 27 Закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», при соблюдении указанных в них требований.

Согласно ст. 21 Правительство Российской Федерации в исключительных случаях может устанавливать временные ограничения или запреты экспорта товаров для предотвращения, либо уменьшения критического недостатка на внутреннем рынке Российской Федерации товаров, которые являются существенно важными для внутреннего рынка Российской Федерации. Перечень товаров, являющихся существенно важными, определяется Правительством Российской Федерации. Аналогичная законодательная мера предусмотрена в ст. 17 Гл. 5 Федерального Закона «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» от 14 апреля 1998 г. № 63-ФЗ и будет отменена одновременно с введением в силу Закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности». Однако положения Федерального Закона «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами» однозначно идентифицировали «исключительные случаи», в то время как Закон «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» четкого их определения не дает и, следовательно, оставляет все на усмотрение Правительства Российской Федерации.

При принятии решения о введении квоты Правительство Российской Федерации определяет метод распределения квоты и в соответствующем случае устанавливает порядок проведения конкурса или аукциона. Распределение квоты основывается на равноправии участников внешнеторговой деятельности в отношении получения квоты и их недискриминации по признакам формы собственности, места регистрации или положения на рынке (ст. 23).

Право на осуществление внешнеторговой деятельности может ограничиваться путем предоставления исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров. Перечни отдельных видов товаров, на экспорт и (или) импорт которых предоставляется исключительное право, а также организации, которым предоставляется исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров, определяются федеральными законами. Исключительное право на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров осуществляется на основе лицензии.

Лицензирование в сфере внешней торговли товарами устанавливается в следующих случаях (ст. 24):

• введение временных количественных ограничений экспорта или импорта отдельных видов товаров;
• реализация разрешительного порядка экспорта и (или) импорта отдельных видов товаров, которые могут оказать неблагоприятное воздействие на безопасность государства, жизнь или здоровье граждан, имущество физических или юридических лиц, государственное или муниципальное имущество, окружающую среду, жизнь или здоровье животных и растений;
• предоставление исключительного права на экспорт и (или) импорт отдельных видов товаров;
• выполнение Российской Федерацией международных обязательств.

3.4.3. Межправительственные договора (соглашения)

Закон «О международных договорах Российской Федерации» порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации.

Международные договоры российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти.

Общепризнанные принципы и норм международного права и международные договоры Российской Федерации согласно части 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

С целью определения порядка заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской Федерации разработан и принят Федеральный Закон «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 года № 101-ФЗ.

В соответствии со ст. 2 Закона «О международных договорах Российской Федерации», «международный договор Российской Федерации» означает международное соглашение, заключенной Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо международной организацией в письменной форма и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования.

Международные договоры российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти.

Согласно части 3 ст. 5 Закона «О международных договорах Российской Федерации» положения официально опубликованных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.

К признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств.

Согласие Российской Федерации на обязательность для нее международного договора может выражаться путем (ст.6):

• подписания договора;
• обмена документами, образующими договор;
• ратификация договора;
• утверждение договора;
• принятие договора;
• присоединение к договор;
• применение любого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны.

Решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров Российской Федерации принимаются (ст. 11):

• в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации — Президентом Российской Федерации, а в отношении договоров, заключаемых от имени Российской Федерации, по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации — Правительством Российской Федерации;
• в отношении договоров, заключаемых от имени Правительства Российской Федерации — Правительством Российской Федерации.

Межправительственные договора (соглашения) заключаются с целью выработки взаимоприемлемых договоренностей по различным вопросам, возникающим в процессе взаимодействия сторон и утверждаются на уровне постановлений Правительства. Практика показывает, что большинство межправительственных договоров (соглашений) носит рамочный характер (например, соглашение об экономическом сотрудничестве) и их заключение направлено на закреплении общих позиций во взаимоотношении сторон. На основе таких общих межправительственных взаимоотношений позже заключаются межправительственные соглашения по конкретным интересующим стороны вопросам (например, соглашение о сотрудничестве и развитии топливно-энергетических комплексов или соглашение совместном развертывании сотрудничества в энергетической сфере и т.д.). К таким соглашениям можно отнести и соглашения о сотрудничестве в газовой отрасли.

Структура межправительственных соглашений примерно одинакова и включает в себя: описание предмета соглашения, направления сотрудничества, определение уполномоченных организаций или органов, определение, при необходимости, совместных режимов налогообложении, обмен информацией, а также срок действия Соглашения.

Поскольку развитие газовых проектов требует строительства соответствующей инфраструктуры, правительственные соглашения, заключаемые государствами на территориях которых будет осуществляться конкретный проект, могут предусматривать решение следующих вопросов:

§ определения источников финансирования (в частности, предоставления государственных гарантий);

§ разграничения собственности на построенные объекты;

§ определения операторов по проекту;

§ установления налогообложения (в том числе налогообложения имущества);

§ отвода земельных ресурсов для осуществления строительства;

§ обеспечения строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурного комплекса;

§ подготовки и обновления ресурсной базы;

§ проведения унификации нормативно-технических документов;

§ допуска третьих сторон к проекту и т.д.

3.5 Закон «О Правительстве Российской Федерации».

Основным законодательным актом, формирующим правовые основы деятельности исполнительных органов государственной власти в Российской Федерации, является Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», принятие которого предусмотрено Конституцией Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации и Законом «О правительстве Российской Федерации», Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти, организует исполнение законодательства Российской Федерации и само издает нормативные и ненормативные акты, руководит работой федеральных министерств и ведомств, имеет самые широкие полномочия во многих сферах государственного управления и регулирования, способных непосредственно воздействовать на развитие отношений в газовой отрасли.

Основным законодательным актом, устанавливающим правовые основы функционирования исполнительной власти в Российской Федерации является Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Принятие Закона «О правительстве» предусмотрено Конституцией РФ в целях определения порядка деятельности Правительства Российской Федерации[19].

В соответствии со ст. 1 Закона «О Правительстве», Правительство Российской Федерации является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации, действующем на коллегиальной основе и возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий является организатором исполнения законодательства Российской Федерации, осуществляет систематический контроль за его исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, принимает меры по устранению нарушений (статья 4).

Ст. 12 определяет общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти со стороны Правительства Российской Федерации. В частности, установлено, что Правительство Российской Федерации осуществляет следующие полномочия:

• руководит работой федеральных министерств и ведомств, которые подчиняются Правительству Российской Федерации и ответственны перед ним за выполнение порученных задач[20], и контролирует их деятельность;
• для осуществления своих полномочий может создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;
• утверждает положения о федеральных министерствах и ведомствах, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;
• назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации, утверждает членов коллегий федеральных министерств и ведомств;
• имеет право отменять или приостанавливать действие актов федеральных органов исполнительной власти;
• имеет право учреждать организации, образовывать координационные, совещательные органы и иные органы при Правительстве Российской Федерации.

К числу общих полномочий Правительства Российской Федерации, которые установлены в ст. 13, относятся полномочия, применимые в сфере управления и регулирования газовой отрасли, а именно:

• организация реализации внутренней и внешней политики Российской Федерации;
• осуществление регулирования в социально-экономической сфере;
• обеспечение единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, направление и контроль деятельности ее органов;
• формирование федеральных целевых программ и обеспечение их реализации;
• реализация предоставленного Правительству Российской Федерации права законодательной инициативы.

Статьи 14-22 определяют полномочия Правительства Российской Федерации в отдельных сферах государственного управления и регулирования. Выделим из них те, которые в наибольшей степени способны воздействовать на развитие отношений в газовой отрасли: Такими полномочиями Правительства Российской Федерации являются:

— в сфере экономики:

— осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации регулирования экономических процессов;

— обеспечение единства экономического пространства и свободы экономической деятельности, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств;

— прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации, разработка и осуществление программ развития приоритетных отраслей экономики;

— выработка государственной структурной и инвестиционной политики и принятие мер по ее реализации;

— управление федеральной собственностью;

— разработка и реализация государственной политики в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества;

— осуществление общего руководства таможенным делом;

— принятие мер по защите интересов отечественных производителей товаров, исполнителей работ и услуг;

— в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики:

— разработка и реализация налоговой политики;

— осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации валютного регулирования и валютного контроля;

— разработка и осуществление мер по проведению единой политики цен;

— в сфере природопользования и охраны окружающей среды:

— обеспечение проведения единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности;

— организация деятельности по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской Федерации;

— в сфере внешней политики и международных отношений:

— осуществление мер по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации;

— в пределах своих полномочий заключение международных договоров Российской Федерации, обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдение за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;

— отстаивание геополитических интересов Российской Федерации;

— регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности.

В соответствии со ст. 23 Закона «О Правительстве», на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и нормативных актов Президента Российской Федерации, Правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения, которые обязательны к исполнению в Российской Федерации, и обеспечивает их исполнение. Акты Правительства Российской Федерации , имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации. Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации. Статья 33 устанавливает, что постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации могут быть отменены Президентом Российской Федерации.

4. Нормативно-правовые акты в сфере регулирования инфраструктурных и ресурсообеспечивающих отраслей[21]

Как уже отмечалось в Разделе 1, в качестве отдельного блока нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в газовой отрасли, выделен блок, посвященный регулированию отраслей (предприятий), имеющих особое (стратегическое или инфраструктурное) значение для государства. В целях данной работы, нормативные правовые акты, относящиеся к регулированию отношений в данных областях, именуются «сферой регулирования инфраструктурных отраслей». К данному блоку нормативно-правовой базы мы решили отнести нормативные правовые акты, регулирующие отношения в следующих сферах:

• регулирование естественных монополий (Закон «О естественных монополиях»);
• регулирование недропользования и налоговое регулирование в сфере недропользования (Закон «О недрах», глава Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на добычу полезных ископаемых);
• установление особенностей приватизации и управления для отдельных (т.н. «стратегических») предприятий и акционерных обществ;
• введение особого порядка обеспечения объектов, имеющих стратегическое значение, топливно-энергетическими ресурсами (включая природный газ), а также особого порядка прекращения или ограничения их подачи для отдельных категорий потребителей;
• регулирование цен на отдельные виды товаров и услуг (в т.ч. на природный газ).

Следует отметить, что, по своему содержанию, нормативно-правовые акты, действующие в сфере регулирования естественных монополий, а также при установлении особого порядка обеспечения стратегических объектов топливно-энергетическими ресурсами, относятся к актам, формирующим правила поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа). Соответственно, Закон «О недрах» регулирует отношения в сфере недропользования; а нормы Налогового кодекса Российской Федерации, посвященные установлению и взиманию налога на добычу полезных ископаемых, относятся к налоговому регулированию. Особенности приватизации и управления стратегическими предприятиями и акционерными обществами относятся к сфере управления государственной собственностью; регулирование цен на отдельные виды товаров и услуг — к ценовому (тарифному) регулированию газовой отрасли.

4.1. Регулирование естественных монополий.

Закон «О естественных монополиях» является основным законодательным актом, регулирующим отношения в сфере регулирования естественных монополий.

Закон «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса», а также параграф 6 Закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ, вступающий в силу с 1 января 2005 года, устанавливают особенности банкротства субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса.

В Законе «О естественных монополиях» не установлено соотношение норм данного Закона и Закона «О конкуренции и ограничение монополистической деятельности на товарных рынках», что создает определенные трудности при применении положений данных законов в случае совпадения в одном лице субъекта естественной монополии и лица, подпадающего под действие антимонопольного законодательства.

Применение Закона «О естественных монополиях» к деятельности хозяйствующих субъектов в Российской Федерации ограничено 6-ю сферами (видами) деятельности, из которых к сфере газовой отрасли относится один — транспортировка газа по трубопроводам. По нашему мнению, к сфере естественной монополии также должна быть отнесена деятельность по переработке нефтяного (попутного) газа, что является важным фактором, непосредственно влияющим на функционирование газовой отрасли и развитие рынка газа в Российской Федерации.

В соответствии с Законом «О естественных монополиях», для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются специальные федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Установлено 2 вида регулирования деятельности субъектов естественных монополий: ценовое регулирование и определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и/или установление минимального уровня их обеспечения.

В Законе «О естественных монополиях» не сформулировано условий (критериев), при наступлении которых должно вводиться (изменяться или прекращаться) регулирование деятельности субъектов естественных монополий, а также должны применяться конкретные методы их регулирования. Принятие данных решений отнесено к компетенции органов регулирования естественных монополий. Установленные формы государственного контроля в сферах естественных монополий также не устанавливают критериев, при наступлении которых должны приниматься решения об отказе в согласовании заявленных действий, предоставляя право принятия решений опять-таки органам регулирования.

Закон «О естественных монополиях» не устанавливает обязательность согласования субъектами естественных монополий своих инвестиционных программ с регулирующими органами, что снижает эффективность регулирования их деятельности.

Установленная ответственность субъектов естественных монополий за нарушения законодательства о регулировании естественных монополий представляется несоразмерной возможному ущербу от допущенных ими злоупотреблений.

По нашему мнению, для повышения эффективности регулирования естественных монополий и государственного контроля в данных сферах, должны быть внесены существенные изменения в Закон «О естественных монополиях». Во-первых, необходимо четко разграничить границы применимости и соотношение законодательства о регулировании естественных монополий и антимонопольного законодательства. Во-вторых, важно именно на законодательном уровне зафиксировать четкие условия (критерии), при наступлении которых органы регулирования принимают соответствующие решения: о введении регулирования, о применении конкретных методов регулирования, о даче согласия на совершение сделок (действий), которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий, а также введена обязательность согласования субъектами естественных монополий своих инвестиционных программ с регулирующими органами и повышена ответственность за нарушения законодательства о естественных монополиях.

Основным законодательным актом, регулирующим отношения в сферах естественных монополий, является Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях». Общий объем Закона «О естественных монополиях» составляет 27 статей, которые сгруппированы в 6 глав: «Общие положения» (ст. 1-5); «Государственное регулирование и контроль в сферах естественной монополии» (ст. 6-8); «Органы регулирования естественных монополий, их функции и полномочия» (ст. 9-14); «Ответственность за нарушения настоящего Федерального закона» (ст. 15-20); «Порядок принятия решений (предписаний) органами регулирования естественных монополий, а также порядок исполнения и обжалования этих решений» (ст. 21-25); «Заключительные положения» (ст. 26-27).

В соответствии со ст. 1 Закона «О естественных монополиях», он определяет правовые основы федеральной политики в отношении естественных монополий в Российской Федерации и направлен на достижение баланса интересов потребителей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего доступность реализуемого ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных монополий. Сферой применения Закона «О естественных монополиях» являются отношения, которые возникают на товарных рынках Российской Федерации и в которых участвуют субъекты естественных монополий, потребители, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления; при этом предусмотренное Законом «О естественных монополиях» регулирование деятельности субъектов естественных монополий не может применяться в сферах деятельности, не относящихся к естественным монополиям, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ст. 2).

Следует отметить, что в Законе «О естественных монополиях» не проводится разграничение сфер применения и соотношения законодательства о регулировании естественных монополий и антимонопольного законодательства. Представляется неопределенной ситуация, когда лицо, допустившее нарушение антимонопольного законодательства, одновременно является субъектом естественной монополии, и его действия также требуют применения санкций в соответствии с Законом «О естественных монополиях». Ни Закон «О естественных монополиях», ни Закон «О конкуренции» не устанавливают, как следует поступать в данной ситуации, какое законодательство подлежит первоочередному применению. Более того, налицо явная конкуренция норм законодательства о естественных монополий и антимонопольного законодательства. А между тем, для газовой отрасли данная ситуация является особенно актуальной, так как основные субъекты отрасли, как правило, совмещают деятельность в естественно-монопольных сферах с деятельностью в потенциально-конкурентных областях; при чем часто занимают в данных областях монопольное положение.

В ст. 3 Закона «О естественных монополиях» дано определение основного используемого в нем понятия «естественной монополии», под которой понимается «состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров». В данной статье также определяется, что «субъектом естественной монополии» является «хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии». Законом «О естественных монополиях» установлено, что понятия «товар», «товарный рынок», «хозяйствующие субъекты», «группа лиц» применяются соответственно в значениях, указанных в ст. 4 Закона «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

В соответствии со ст. 4 Закона «О естественных монополиях», им регулируется деятельность субъектов естественных монополий в следующих сферах:

• транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам;
• транспортировка газа по трубопроводам;
• услуги по передаче электрической и тепловой энергии;
• железнодорожные перевозки;
• услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;
• услуги общедоступной электрической и почтовой связи.

Стоит отметить, что настоящий список содержит исчерпывающий перечень сфер деятельности, относящихся к естественным монополиям, и может быть расширен только внесением соответствующих изменений в закон.

Среди данных направлений (видов) деятельности, к сфере газовой отрасли относится только одно из них, а именно — транспортировка газа по трубопроводам. Как нам представляется, по крайней мере, еще одно направление (вид) деятельности, непосредственное связанные с функционированием газовой отрасли Российской Федерации и в значительной степени определяющее развитие внутрироссийского рынка газа, выпало из поля зрения законодателя. Это — переработка нефтяного (попутного) газа на газоперерабатывающих заводах. По нашему мнению, данное направление (вид) деятельности, осуществляемое на территории Российской Федерации, полностью соответствует определению естественной монополии, содержащемуся в ст. 3 Закона «О естественных монополиях», и поэтому оно должно быть включено в ст. 4. При этом следует отметить, что создание эффективной системы государственного регулирования в сфере сбора и переработки нефтяного (попутного) газа должно способствовать нормализации отношений между нефтегазодобывающими компаниями и предприятиями, осуществляющими переработку нефтяного (попутного) газа, и развитию конкуренции на рынке газа Российской Федерации.

В соответствии со ст. 5, для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий (органы регулирования естественных монополий) в порядке, установленном для федеральных органов исполнительной власти[22]. Органами регулирования естественных монополий могут применяться следующие методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:

• ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня;
• определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом (реализуемом) субъектом естественной монополии, с учетом необходимости защиты прав и законных интересов граждан, обеспечения безопасности государства, охраны природы и культурных ценностей (ст. 6).

Ст. 12 Закона «О естественных монополиях» устанавливает, что принятие органами регулирования естественных монополий решений о применении методов регулирования применительно к конкретному субъекту естественной монополии производится на основе анализа его деятельности с учетом их стимулирующей роли в повышении качества производимых (реализуемых) товаров и в удовлетворении спроса на них, а также информации, предоставленной заинтересованными лицами, о деятельности данного субъекта естественной монополии. При этом оценивается обоснованность затрат и принимаются во внимание:

• издержки производства (реализации) товаров, в том числе заработная плата, стоимость сырья и материалов, накладные расходы;
• налоги и другие платежи;
• стоимость основных производственных средств, потребности в инвестициях, необходимых для их воспроизводства, и амортизационные отчисления;
• прогнозируемая прибыль от возможной реализации товаров по различным ценам (тарифам);
• удаленность различных групп потребителей от места производства товаров;
• соответствие качества производимых (реализуемых) товаров спросу потребителей;
• государственные дотации и другие меры государственной поддержки.

В соответствии со ст. 21, основаниями для рассмотрения вопросов, касающиеся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъекта естественной монополии, являются предложения федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, хозяйствующих субъектов. Орган регулирования естественной монополии принимает решение по вопросам, касающимся введения, изменения или прекращения регулирования деятельности субъектов естественной монополии, а также применения предусмотренных Законом «О естественных монополиях» методов регулирования, руководствуясь материалами анализа, проведенного по основаниям, предусмотренным ст. 12. По решению органа регулирования может быть проведена независимая экономическая экспертиза. Решения о введении, об изменении или о прекращении регулирования либо об отказе по внесенному предложению принимаются правлением соответствующего органа регулирования естественной монополии не позднее шести месяцев со дня поступления предложения. При этом отказ или частичный отказ от принятия внесенного предложения должен быть мотивирован.

Закон «О естественных монополий» не определяет точных критериев, при наступлении которых должно вводиться (изменяться, прекращаться) регулирование деятельности субъектов естественной монополии, а также применяться тот или иной метод регулирования в отношении конкретного субъекта естественной монополии. Решение данных вопросов отнесено к компетенции органа регулирования естественной монополии, что в значительной степени снижает эффективность регулирования естественных монополий, создавая возможности для принятия произвольных решений.

В соответствии с п. 2 ст. 7, органы регулирования естественных монополий осуществляют контроль за:

• любыми сделками, в результате которых субъект естественной монополии приобретает право собственности на основные средства или право пользования основными средствами, не предназначенными для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Законом «О естественных монополиях», если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;
• инвестициями субъекта естественной монополии в производство (реализацию) товаров, в отношении которых не применяется регулирование в соответствии с Законом «О естественных монополиях» и которые составляют более 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу;
• продажей, сдачей в аренду или иной сделкой, в результате которой хозяйствующий субъект приобретает право собственности либо владения и (или) пользования частью основных средств субъекта естественной монополии, предназначенных для производства (реализации) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с Законом «О естественных монополиях», если балансовая стоимость таких основных средств превышает 10 процентов стоимости собственного капитала субъекта естественной монополии по последнему утвержденному балансу.

Для совершения данных действий, субъект естественной монополии обязан представить в соответствующий орган регулирования естественной монополии ходатайство о даче согласия на совершение таких действий и сообщить информацию, необходимую для принятия решения. Требования к содержанию такой информации и форме ее представления, а также порядок рассмотрения ходатайства определяются правилами, утверждаемыми соответствующим органом регулирования естественной монополии[23]. Орган регулирования естественной монополии вправе отказать в удовлетворении ходатайства, если заявленные в нем действия могут привести к отрицательным последствиям в виде «ущемления интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование в соответствии с Законом «О естественных монополиях», либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка»; а также в случаях, если заявителем не представлены все необходимые документы либо при их рассмотрении обнаружено, что содержащаяся в них информация, имеющая существенное значение для принятия решения, является недостоверной. В Законе «О естественных монополиях» также установлены сроки и порядок рассмотрения ходатайств субъектов естественных монополий на совершение указанных выше действий (ст. 7, п. 3).

Следует отметить, что в Законе «О естественных монополиях» не сформулировано определение «ущемления» интересов потребителей, а также «экономической оправданности» перехода товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка. Такая неопределенность снижает эффективность государственного контроля в сферах естественных монополий, предоставляя органам регулирования возможности для принятия решений на их усмотрение.

В соответствии с п. 4 ст. 7, в случае, если лицо или группа лиц, которые в результате приобретения на рынке акций (долей) в уставном (складочном) капитале субъекта естественной монополии либо в результате иных сделок (в том числе договоров поручения, доверительного управления, залога) приобретают более чем 10 процентов общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли), составляющие уставный (складочный) капитал субъекта естественной монополии, то данные лицо или группа лиц обязаны уведомить об этом, а также обо всех случаях изменения принадлежащего им количества голосов соответствующий орган регулирования естественной монополии в 30-дневный срок со дня приобретения. Такую же обязанность несет субъект естественной монополии, приобретающий акции (доли) в уставном (складочном) капитале другого хозяйствующего субъекта, предоставляющие ему более чем 10 процентов общего количества голосов, приходящихся на все акции (доли). Для осуществления контроля за соблюдением данных требований, орган регулирования естественной монополии вправе запрашивать у хозяйственных обществ и товариществ сведения о составе их участников, располагающих более чем 10 процентами общего количества голосов.

В Законе «О естественных монополиях» не установлены конкретные цели и необходимые действия, которые должен совершить орган регулирования естественной монополии, получив данные уведомления (информацию) от хозяйствующих субъектов. Таким образом, данные положения, наделяя органы регулирования правом получения информации об изменении (состоянии) состава участников хозяйствующих субъектов, не предоставляют органом регулирования конкретных полномочий по использованию данной информации. Представляется, что в целях регулирования естественных монополий, данные нормы являются избыточными.

В соответствии со ст. 8, субъекты естественных монополий не вправе отказываться от заключения договора с отдельными потребителями на производство (реализацию) товаров, в отношении которых применяется регулирование в соответствии с настоящим Федеральным законом, при наличии у субъекта естественной монополии возможности произвести (реализовать) такие товары. Субъекты естественных монополий обязаны представлять соответствующему органу регулирования естественной монополии:

• текущие отчеты о своей деятельности в порядке и в сроки, которые установлены органом регулирования естественной монополии[24];
• проекты планов капитальных вложений.

На основании рассмотрения ст. 7 и 8 заметим, что Закон «О естественных монополиях» не устанавливает обязательность согласования субъектами естественных монополий своих инвестиционных программ. Он лишь требует согласования инвестиций субъектов естественных монополий в производство непрофильных видов продукции (в отношении которых не применяется регулирование), да еще при условии, что данные инвестиции превышают 10 процентов собственного капитала субъекта естественной монополии; а также предоставления проектов планов капитальных вложений. Представляется, что отсутствие у регулирующих органов возможностей для контроля за инвестициями субъектами естественных монополий в значительной степени снижает эффективность регулирования их деятельности.

В ст. 15 установлены санкции за нарушения Закона «О естественных монополиях». В частности, при нарушениях Закона «О естественных монополиях» субъекты естественных монополий (их руководители), органы исполнительной власти и органы местного самоуправления (их должностные лица) в соответствии с решениями (предписаниями) органов регулирования естественных монополий обязаны:

• прекратить нарушения Закона «О естественных монополиях» и (или) устранить их последствия;
• восстановить первоначальное положение или совершить иные действия, указанные в решении (предписании);
• отменить или изменить акт, не соответствующий Закону «О естественных монополиях»;
• заключить договор с потребителем, подлежащим обязательному обслуживанию;
• внести изменения в договор с потребителем;
• уплатить штраф;
• возместить причиненные убытки;
• перечислить в федеральный бюджет прибыль, полученную им в результате нарушения Закона «О естественных монополиях», в срок, установленный решением органа регулирования естественной монополии (для субъектов естественных монополий).

Основания применения и размер штрафов определяются в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ.

В ст.17 установлена обязательность возмещения субъектом естественной монополии при совершении им действий (бездействия), нарушающих Закон «О естественных монополиях», убытков, причиненных в результате таких действий (бездействия), в том числе от завышения цен (тарифов), другому хозяйствующему субъекту.

Основаниями для рассмотрения дел о нарушениях Закона «О естественных монополиях» и принятия по ним решений органами регулирования естественных монополий служат заявления хозяйствующих субъектов, потребителей, общественных организаций потребителей, их ассоциаций и союзов, представления органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и прокуратуры. Органы регулирования естественных монополий вправе рассматривать дела по собственной инициативе на основании сообщений средств массовой информации и иных имеющихся в их распоряжении материалов, свидетельствующих о нарушениях Закона «О естественных монополиях» (ст. 22).

Особенности банкротства субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса, в т.ч. действующих в сфере газовой отрасли, установлены в Федеральном законе от 24 июня 1999 г. № 122-ФЗ «Об особенностях несостоятельности (банкротства) субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса», а также в параграфе 6 Федерального Закона «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ, вступающем в силу с 1 января 2005 года.

Законом «Об особенностях несостоятельности (банкротства)», также, как и параграфом 6 Закона «О несостоятельности «банкротстве)» установлены повышенные, по сравнению с действующим Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», признаки банкротства субъектов естественных монополий топливно-энергетического комплекса, а также введена обязательность участия в деле о банкротстве данных организаций органа управления топливно-энергетическим комплексом. Кроме того, установлена возможность приостановления судебного разбирательства дела о банкротстве данной организации в случае ее предварительного обращения с суд с иском о признании недействительным акта (актов) федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в части утверждения тарифов (цен) на электрическую и тепловую энергию, газ, транспортировку газа, перекачку нефти. Введены дополнительные ограничения на продажу имущества должника-субъекта естественной монополии.

4.2. Регулирование недропользования

Принятый в 1992 г. Закон «О недрах» (с внесенными в него изменениями) в настоящее время является основным законодательным актом, регулирующим отношения в сфере недропользования. Другими законодательными актами, также регулирующими отношения в сфере недропользования, являются Законы «О континентальном шельфе» и «О соглашениях о разделе продукции».

Закон «О недрах» выводит отношения в сфере недропользования из-под действия гражданского законодательства, устанавливая приоритетность применения законодательства о недрах при регулировании отношений в сфере недропользования. Законом «О недрах» закреплена государственная собственность на недра и содержащиеся в них полезные ископаемые.

Закон «О недрах» вводит основные понятия, используемые в сфере регулирования недропользования (объекты федерального значения; федеральный фонд резервных месторождений; горный отвод; геологический отвод; участки недр, предоставляемые в пользование; пользователи недр; лицензия на пользование недрами; государственный реестр; государственная экспертиза; государственный баланс запасов; государственный кадастр месторождений), а также устанавливает виды и сроки недропользования, основания получения права пользования участками недр, содержание лицензий на пользования недрами, основные правила выдачи лицензий и проведения конкурсов и аукционов на право пользования недрами.

В Законе «О недрах» сформулированы антимонопольные требования при пользовании недрами, установлены возможные случаи перехода права пользования участками недр и соответствующего переоформления лицензий, а также основания для прекращения права пользования недрами. Установлена система платежей, взимаемых при пользовании недрами, сформулированы основные правила их взимания.

В Законе «О недрах» содержатся правовые основы государственного регулирования отношений в сфере недропользования (специальные органы, уполномоченные на реализацию государственных функций в сфере недропользования, распределение компетенции между федеральными и региональными органами государственной власти, государственная система лицензирования недропользования, государственный учет и государственная экспертиза, государственное геологическое изучение недр, государственный контроль за рациональным использованием и охраной недр).

Следует отметить, что Закон «О недрах» носит в значительной степени рамочный характер, многие его положения не предполагают прямого действия, широкие полномочия по установлению «правил поведения» в конкретных ситуациях и самостоятельному принятию соответствующих решений предоставлены регулирующим органам, что в целом снижает эффективность осуществления и регулирования недропользования. Так, на законодательном уровне лицензирующим органам предоставлена возможность усмотренческого поведения при пересмотре условий ранее выданных лицензий на основании обращений недропользователей. В Законе «О недрах» не установлены конкретные случаи и условия, при наличии которых принимается решение о выборе формы организации процедуры конкурсного (аукционного) распределения участков недр, а также точные критерии и порядок принятия окончательных решений. Не сформулированы правила введения ограничений предельных размеров участков недр, количества участков и предельных объемов запасов полезных ископаемых, предоставляемых в пользование. Отсутствуют четкие критерии и порядок досрочного прекращения права пользования недрами.

Законом «О недрах» установлена возможность совмещенного пользования недрами, что снижает возможности осуществления эффективного государственного регулирования. Сформулированные в Законе «О недрах» антимонопольные требования не позволяют осуществлять их практическое применение. Он предоставляет широкие возможности для практически бесконтрольного перехода прав пользования участками недр от одних предприятий к другим, создавая почву для существования «серого» рынка лицензий.

Действующая в настоящее время система платежей за пользование недрами не обеспечивает экономическое обоснованное взимание природной ренты и не стимулирует развитие рынка газа и разработку новых газовых месторождений. Для повышения эффективности рентных платежей представляется рассмотреть вопрос о введении для держателей лицензий на разработку газовых месторождений специальных регулярных платежей типа «ренталс», стимулирующих разработку разведанных, но неразрабатываемых, запасов.

Основным законом, регулирующим отношения в сфере недропользования, является Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах». В соответствии со ст. 1.2 Закона «О недрах», недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Повторяя ст. 72 Конституции Российской Федерации, в Законе «О недрах» установлено, что вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами. Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

В ст. 2.1 установлено, что для гарантированного обеспечения государственных потребностей Российской Федерации стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность страны, обеспечивает основы ее суверенитета, а также для выполнения обязательств по международным договорам Российской Федерации, отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, могут получать статус объектов федерального значения на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений. Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, условия пользования ими, а также порядок отнесения их к федеральной собственности устанавливаются федеральными законами.

Закон «О недрах» устанавливает виды недропользования. В соответствии со ст. 6, недра предоставляются в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Законом «О недрах» установлено, что недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения (поисков, разведки) и добычи полезных ископаемых. В этом случае добыча может производиться как в процессе геологического изучения, так и непосредственно по его завершении. Таким образом, в Российской Федерации законодательно установлена возможность совмещенного пользования недрами: одновременно для геологического изучения и для добычи полезных ископаемых. Предоставление возможности недропользователям одновременного проведения геолого-разведочных работ и осуществления добычи полезных ископаемых может привести снижению контроля за эффективностью ведения недропользования.

Закон «О недрах» устанавливает, что при разведке и добыче минерального сырья участок недр в соответствии с лицензией на пользование недрами предоставляется пользователю в виде горного отвода — геометризованного блока недр с учетом контуров месторождений полезных ископаемых, положения участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, а также требований безопасного ведения работ, природоохранных и других факторов. Предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. После разработки технического проекта, получения на него положительного заключения государственной экспертизы, согласования указанного проекта с органами государственного горного надзора и государственными органами охраны окружающей природной среды документы, определяющие уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек), включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией. Любая деятельность, связанная с пользованием недрами в границах горного отвода, может осуществляться только с согласия пользователя недр, которому он предоставлен. Участку недр, предоставляемому в соответствии с лицензией для геологического изучения без существенного нарушения целостности недр (без проходки тяжелых горных выработок и бурения скважин для добычи полезных ископаемых или строительства подземных сооружений для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых), по решению федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа придается статус геологического отвода. В границах геологического отвода могут одновременно проводить работы несколько пользователей недр. Их взаимоотношения определяются при предоставлении недр в пользование. При предоставлении участка недр в пользование в соответствии с соглашением о разделе продукции при поисках, разведке и добыче минерального сырья горный отвод оформляется в границах, определенных указанным соглашением (ст. 7).

В соответствии со ст. 9, пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если федеральными законами не установлены ограничения предоставления права пользования недрами. Пользователями недр на условиях соглашений о разделе продукции могут быть юридические лица и создаваемые на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции. В случае если федеральными законами установлено, что для осуществления отдельных видов деятельности, связанных с пользованием недрами, требуются разрешения (лицензии), пользователи недр должны иметь разрешения (лицензии) на осуществление соответствующих видов деятельности или заключать договоры с организациями, имеющими право на осуществление видов деятельности, связанных с пользованием недрами. Права и обязанности пользователя недр возникают с момента государственной регистрации лицензии на пользование участками недр, при предоставлении права пользования недрами на условиях соглашения о разделе продукции — с момента вступления такого соглашения в силу.

Статья 10 устанавливает сроки пользования недрами. В соответствии с ней, участки недр могут предоставляться в пользование на следующие сроки:

• для геологического изучения — до 5 лет;
• для добычи полезных ископаемых — на срок отработки месторождения полезных ископаемых, исчисляемый исходя из технико-экономического обоснования разработки месторождения полезных ископаемых, обеспечивающего рациональное использование и охрану недр;
• для добычи полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования участками недр в соответствии со ст. 21.1 данного Закона — на срок до 1 года;
• для строительства и эксплуатации газохранилищ — без ограничения срока.

Законом «О недрах» допускается, что срок пользования участком недр может быть продлен по инициативе пользователя недр при выполнении им оговоренных в лицензии на пользование участком недр условий и необходимости завершения разработки месторождения полезных ископаемых или выполнения ликвидационных мероприятий. Порядок продления срока пользования участком недр на условиях соглашения о разделе продукции определяется указанным соглашением. Сроки пользования участками недр исчисляются с момента государственной регистрации лицензий на пользование этими участками недр.

Таким образом, Закон «О недрах» устанавливает фактически неограниченный срок пользования участками для добычи полезных ископаемых, что снижает возможности осуществления эффективного государственного контроля за использованием недр.

В ст. 10.1 установлены основания получения права пользования участками недр. При этом Законом «О недрах» допускаются случаи предоставления участков недр в пользование без проведения конкурса или аукциона. Основными такими случаями являются предоставление участков недр в пользование при установлении факта открытия месторождения пользователем недр, проводившим работы по геологическому изучению участков недр за счет собственных средств.

В соответствии со ст. 11, предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами. Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр (в т.ч. для проведения работ по геологическому изучению недр и разработки месторождений полезных ископаемых) в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора. Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами.

В соответствии со ст. 12, лицензия и ее неотъемлемые составные части должны содержать:

1) данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;

2) данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

3) указание пространственных границ участка недр, предоставляемого в пользование;

4) указание границ земельного отвода или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

5) сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);

6) условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

7) согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;

8) соглашение о праве собственности на геологическую информацию, получаемую в процессе пользования недрами;

9) условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей природной среды, безопасному ведению работ;

10) порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

Лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими Закону «О недрах». Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков, либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством. Законом «О недрах» установлено, что в случае значительного изменения объема потребления произведенной продукции по обстоятельствам, независящим от пользователя недр, сроки ввода в эксплуатацию объектов, определенные лицензионным соглашением, могут быть пересмотрены органами, выдавшими лицензию на пользование участками недр, на основании обращения пользователя недр.

Последняя норма представляется недостаточно четкой и ведет к снижению эффективности регулирования недропользования, так как в Законе «О недрах» не определено, что понимается под «значительным изменением» объема потребления продукции и какие именно обстоятельства являются «независящими от пользователя». Предоставление права толкования данных положений Закона «О недрах» и самостоятельного принятия органами, осуществляющими лицензирование недропользования, решений о пересмотре условий ранее выданных лицензий создает почву для принятия ими решений по своему усмотрению и возможности для злоупотреблений.

В соответствии со ст. 13, выдача лицензий на пользование участками недр осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями ст. 10.1 Закона «О недрах», а по участкам недр, требующим решения Правительства Российской Федерации — федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом. При предоставлении права пользования участками недр для целей строительства и эксплуатации газохранилищ в пластах горных пород выдача лицензий осуществляется федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом государственного горного надзора или его территориальным органом.

Решение о проведении конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, определение условий их проведения в отношении каждого участка недр или группы участков недр, а также решение об утверждении результатов таких конкурсов или аукционов принимается органами, предоставляющими право пользования участками недр, в соответствии со ст. 10.1 Закона «О недрах». Решение об утверждении результата конкурса или аукциона на право пользования участком недр принимается в течение 30 дней с момента проведения конкурса или аукциона. Основными критериями для выявления победителя при проведении конкурса на право пользования участком недр являются научно-технический уровень программ геологического изучения и использования участков недр, полнота извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей природной среды, учет интересов национальной безопасности Российской Федерации. Основным критерием для выявления победителя при проведении аукциона на право пользования участком недр является размер разового платежа за право пользования участком недр (ст. 13.1).

Порядок и условия проведения конкурсов или аукционов на право пользования участками недр, в том числе порядок формирования конкурсных или аукционных комиссий и порядок принятия ими решений в отношении каждого участка недр или группы участков недр, определяются федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным органом совместно с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с соответствующими федеральными органами исполнительной власти. То есть, в Законе не установлены конкретные случаи и условия, при наличии которых осуществляется выбор той или иной формы организации процедуры конкурсного (аукционного) распределения участков недр, а также критерии и порядок принятия окончательных решений. На наш взгляд, предоставление права самостоятельного определения данных условий органам управления государственным фондом недр и органам исполнительной власти субъектов РФ не обеспечивает необходимую «прозрачность» процесса организации и проведения конкурса или аукциона, что снижает эффективность осуществления и регулирования недропользования.

В качестве одного из оснований для отказа в приеме заявки на участие в конкурсе или аукционе либо заявки на получение права пользования недрами без проведения конкурса или аукциона в Законе «О недрах» фигурирует возможность в случае предоставления права пользования недрами данному заявителю несоблюдения антимонопольных требований (ст. 14). При чем, данные антимонопольные требования конкретизированы в ст. 17 Закона «О недрах», где, в частности, указано, что при пользовании недрами «запрещаются или в установленном порядке признаются неправомочными действия органов государственной власти, а также любых хозяйствующих субъектов (пользователей недр), направленные на:

• дискриминацию пользователей недр, создающих структуры, конкурирующие с хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее положение в недропользовании;
• дискриминацию пользователей недр в предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры».

Следует отметить, что сформулированные выше антимонопольные требования в сфере недропользования терминологически не корреспондируют с Законом «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», несмотря на то, что последний был принят раньше Закона «О недрах». Так в Законе «О конкуренции» (также, как и в Законе «О недрах») отсутствует определение понятия «дискриминация», используемого в Законе «О недрах». При этом в Законе «О недрах» не установлены действия доминирующих структур нарушающие антимонопольные требования в сфере недропользования, а также «дискриминация» при предоставлении доступа к объектам транспорта и инфраструктуры. В результате, говорить об эффективности использования сформулированных в Законе «О недрах» антимонопольных требований не представляется возможным.

Данной статьей Закона «О недрах» также установлено, что федеральный орган управления государственным фондом недр наделен правом, по согласованию с субъектами Российской Федерации, устанавливать предельные размеры участков недр, количество участков и предельные запасы полезных ископаемых, предоставляемых в пользование. При этом в Законе «О недрах» не содержится указаний на то, по каким принципам (правилам) должны определяться или устанавливаться данные предельные величины, относя это на усмотрение органов исполнительной власти, что также не позволяет рассматривать его в качестве эффективной антимонопольной меры.

Особый интерес представляют нормы Закона «О недрах», регламентирующие порядок и условия перехода права пользования участками недр и соответствующего переоформления лицензий на право недропользования. В соответствии со статьей 17.1, право пользования участками недр переходит к другому субъекту предпринимательской деятельности в следующих случаях:

• реорганизация юридического лица — пользователя недр путем его преобразования — изменения его организационно-правовой формы;
• реорганизация юридического лица — пользователя недр путем присоединения к нему другого юридического лица или слияния его с другим юридическим лицом в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• реорганизация юридического лица — пользователя недр путем его разделения или выделения из него другого юридического лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, если вновь созданное юридическое лицо намерено продолжать деятельность в соответствии с лицензией на пользование участками недр, предоставленной прежнему пользователю недр;
• юридическое лицо — пользователь недр выступает учредителем нового юридического лица, созданного для продолжения деятельности на предоставленном участке недр в соответствии с лицензией на пользование участком недр, при условии, если новое юридическое лицо образовано в соответствии с законодательством Российской Федерации и ему передано имущество, необходимое для осуществления деятельности, указанной в лицензии на пользование участком недр, в том числе из состава имущества объектов обустройства в границах лицензионного участка, а также имеются необходимые разрешения (лицензии) на осуществление видов деятельности, связанных с недропользованием, и доля прежнего юридического лица — пользователя недр в уставном капитале нового юридического лица на момент перехода права пользования участком недр составляет не менее половины уставного капитала нового юридического лица;
• приобретение субъектом предпринимательской деятельности в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)», имущества (имущественного комплекса) предприятия — банкрота (пользователя недр) при условии, что приобретатель имущества является юридическим лицом, созданным в соответствии с законодательством Российской Федерации, отвечает квалификационным требованиям, предъявляемым к недропользователю законодательством о недрах.

При переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению; при этом условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Лицензии на пользование участками недр подлежат переоформлению также при изменении наименований юридических лиц — пользователей недр. Порядок переоформления лицензий на пользование участками недр устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр[25]. Отказ в переоформлении лицензий на пользование участками недр может быть обжалован в суд. Законом «О недрах» также установлено, что право пользования участком (участками) недр, приобретенное юридическим лицом в установленном порядке, не может быть передано третьим лицам, в том числе в порядке переуступки прав, установленной гражданским законодательством, за исключением случаев, предусмотренных Законом «О недрах» или иными федеральными законами.

Рассмотрение установленных Законом «О недрах» возможностей перехода прав пользования участками недр и соответствующего переоформления лицензий на недропользование показывает, что законодатель предоставил недропользователям фактически неограниченные возможности самостоятельного распоряжения правами на недропользование, минуя регулирующие органы. Очевидно, что в современных российских условиях не составляет большого труда путем последовательного учреждения всего двух дочерних предприятий передать контроль над месторождением от одних владельцев к другим (случай 4 ст. 17.1), или «организовать» банкротство недропользователя (случай 5). При этом Закон «О недрах», устанавливает «автоматическое» переоформление лицензии на пользование участком недр при переходе права пользования участком недр, так как «условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат», а «отказ в переоформлении лицензий на пользование участками недр может быть обжалован в суд».

Таким образом, установленный ст. 17.1 Закона «О недрах» запрет на передачу права пользования участком недр путем осуществления сделок гражданско-правового характера носит декларативный характер, так как установленный другими положениями данной статьи порядок перехода права недропользования допускает фактически неконтролируемую со стороны государственных органов передачу данных прав. В результате, Закон «О недрах» создал юридическую возможность организации «серого» рынка торговли лицензиями на право пользования участками недр, лишив государственные органы права осуществлять необходимый контроль в данной сфере.

В ст. 20 установлены основания для прекращения права пользования недрами, а также основания для досрочного прекращения, приостановления или ограничения права пользования недрами органами, предоставившими лицензию. В частности, право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено в следующих случаях:

1) при возникновении непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

2) при нарушении пользователем недр существенных условий лицензии;

3) при систематическом нарушении пользователем недр установленных правил пользования недрами;

4) при возникновении чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие);

5) в случае, если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;

6) в случае ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;

7) по инициативе владельца лицензии;

8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах;

9) по инициативе недропользователя по его заявлению.

Таким образом, досрочное прекращение или ограничение права пользования недрами по инициативе органа, выдавшего лицензию, может быть осуществлено в следующих случаях недобросовестного поведения недропользователя:

• при нарушении им существенных условий лицензии;
• при систематическом нарушении установленных правил пользования недрами;
• при непредставлении отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах.

При этом Закон «О недрах» не определяет, какие именно условия лицензии являются «существенными», и что означает «систематическое нарушение правил пользования недрами». Такой порядок организации и осуществления контроля за эффективностью недропользования предоставляет лицензирующем органам фактически не ограниченные возможности произвольного толкования законодательных норм, что снижает эффективность его регулирования.

В соответствии со ст. 21.1, в случае, если в интересах рационального использования и охраны недр приостановление добычи полезных ископаемых нецелесообразно или невозможно, органы, досрочно прекратившие право пользования соответствующим участком недр, до принятия в установленном порядке решения о новом пользователе недр могут предоставить право краткосрочного (до одного года) пользования таким участком недр юридическому лицу (оператору) с оформлением соответствующей лицензии в порядке, установленном Законом «О недрах». При этом Закон «О недрах» устанавливает, что между пользователем недр, право пользования недрами которого досрочно прекращено, и временным оператором может быть заключен договор о передаче имущества, необходимого для обеспечения пользования недрами, на возмездных основаниях. Однако Закон «О недрах» не предусматривает ситуацию, при которой пользователь недр, который был лишен лицензии, откажется заключать договор о передаче своего имущества новому недропользователю (временному оператору), и каким образом в этом случае будет обеспечиваться непрерывность процесса добычи полезных ископаемых.

Закон «О недрах» устанавливает, что работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами подлежат государственному учету и включению в государственный реестр, которые осуществляются по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом управления государственным фондом недр (ст. 28).

В соответствии со ст. 29, предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов, которая проводится в целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет. Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, если представляемые на государственную экспертизу геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их народно-хозяйственного значения, горно-технических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи. Государственной экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Предоставление таких участков недр в пользование разрешается только после проведения государственной экспертизы геологической информации. Государственная экспертиза запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр осуществляется специально уполномоченными государственными органами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Законом «О недрах» также предусмотрено ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых и государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых. Постановка запасов полезных ископаемых на государственный баланс и их списание с государственного баланса осуществляются в порядке, установленном федеральным органом управления государственным фондом недр по согласованию с органами государственного горного надзора. Государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственный баланс запасов полезных ископаемых составляются и ведутся федеральным органом управления государственным фондом недр на основе геологической информации, представляемой предприятиями, осуществляющими геологическое изучение недр, в федеральный и территориальный фонды геологической информации в соответствии с настоящим Законом, а также на основе государственной отчетности предприятий, осуществляющих разведку месторождений полезных ископаемых и их добычу, представляемой в указанные фонды в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации (ст. 31-32).

В ст. 39-43 установлена система платежей, которые уплачиваются при пользовании недрами:

• разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;
• регулярные платежи за пользование недрами;
• плата за геологическую информацию о недрах;
• сбор за участие в конкурсе (аукционе);
• сбор за выдачу лицензий.

Разовые платежи за пользование недрами уплачивают пользователи недр, получившие право на пользование недрами, при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии. Минимальные (стартовые) размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются в размере не менее 10 процентов от величины суммы налога на добычу полезных ископаемых в расчете на среднегодовую проектную мощность добывающей организации. Окончательные размеры разовых платежей за пользование недрами устанавливаются по результатам конкурса или аукциона и фиксируются в лицензии на пользование недрами. Не допускается установление в лицензии размера разовых платежей за пользование недрами ниже установленных условиями конкурса (аукциона), а также каждого из этих платежей ниже заявленных в конкурсных предложениях победителя. Уплата разовых платежей производится в порядке, установленном в лицензии на пользование недрами. Разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, зачисляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (ст. 40).

Плата за пользование геологической информацией о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр от федерального органа управления государственным фондом недр, взимается в размере и порядке определяемом Правительством Российской Федерации (ст. 41).

Сбор за участие в конкурсе (аукционе) уплачивается всеми участниками конкурсов (аукционов) и является одним из условий регистрации заявки. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, проведение и подведение итогов конкурса (аукциона), оплату труда привлекаемых экспертов. Сумма сбора за участие в конкурсе (аукционе) зачисляется на счета федерального органа управления государственным фондом недр либо его территориальных органов и используются для покрытия расходов этих органов, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих процесс пользования недрами, на проведение конкурсов (аукционов). Часть средств от сбора за участие в конкурсе (аукционе) органы, выдавшие лицензии, могут направлять на проверку выполнения пользователями недр условий лицензий. Сбор за выдачу лицензий на пользование недрами вносится пользователями недр при выдаче указанной лицензии. Сумма сбора определяется исходя из стоимости затрат на подготовку, оформление и регистрацию выдаваемой лицензии. Сумма сбора за выдачу лицензий на пользование недрами зачисляется на счета федерального органа управления государственным фондом недр либо его территориальных органов и используются для покрытия расходов этих органов, а также органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующих процесс пользования недрами (ст. 42).

Регулярные платежи за пользование недрами взимаются за предоставление пользователям недр исключительных прав на поиск и оценку месторождений полезных ископаемых, разведку полезных ископаемых, геологическое изучение и оценку пригодности участков недр для строительства и эксплуатации сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, строительство и эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, за исключением инженерных сооружений неглубокого залегания (до 5 метров), используемых по целевому назначению. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются с пользователей недр отдельно по каждому виду работ, осуществляемых в Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора, если иное не установлено международным договором). В целях настоящей статьи к строительству и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, относятся также строительство искусственных сооружений и прокладка кабелей и трубопроводов под водой. Размеры регулярных платежей за пользование недрами определяются в зависимости от экономико-географических условий, размера участка недр, вида полезного ископаемого, продолжительности работ, степени геологической изученности территории и степени риска. Регулярный платеж за пользование недрами взимается за площадь лицензионного участка, предоставленного недропользователю, за вычетом возвращенной части лицензионного участка. Ставка регулярного платежа за пользование недрами устанавливается за один квадратный километр площади участка недр[26]. Конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами устанавливается исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации по представлению территориального органа в области управления государственным фондом недр отдельно по каждому участку недр, на который в установленном порядке выдается лицензия на пользование недрами, имеющего местонахождение на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, в пределах, установленных Правительством Российской Федерации. В случае, если конкретный размер ставки регулярного платежа за пользование недрами не установлен исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в установленном в настоящей статьей порядке, то он принимается равным максимальному размеру ставки регулярного платежа за пользование недрами, установленному Правительством Российской Федерации. Регулярные платежи за пользование недрами уплачиваются пользователями недр ежеквартально в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Регулярные платежи за пользование недрами взимаются в денежной форме и зачисляются в федеральные, региональные и местные бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (ст. 43).

Другими законами, также регулирующими отношения в сфере недропользования, являются Федеральный закон «О континентальном шельфе» и Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции».

Федеральный закон «О континентальном шельфе» от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ определяет статус континентального шельфа Российской Федерации, суверенные права и юрисдикцию Российской Федерации на ее континентальном шельфе и их осуществление в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Отдельная глава посвящена вопросам организации и регулирования недропользования на континентальном шельфе Российской Федерации («Изучение, разведка и разработка минеральных ресурсов»), включая:

• предоставление пользователям участков континентального шельфа;
• особенности регулирования регионального геологического изучения континентального шельфа, поиска, разведки и разработки минеральных ресурсов;
• особенности производства буровых работ на континентальном шельфе.

Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции» от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ регулирует отношения, возникающие в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции.

Закон «О СРП» определяет соглашение о разделе продукции, как договор, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения. При этом условия пользования недрами должны соответствовать законодательству Российской Федерации.

Перечни участков недр, право пользования которыми на условиях раздела продукции может быть предоставлено в соответствии с положениями Закона «О СРП» устанавливаются отдельными федеральными законами по каждому участку недр. В соответствии с Законом «О СРП», на условиях раздела продукции разрешается предоставление в пользование не более 30 процентов разведанных и учтенных государственным балансом запасов полезных ископаемых.

4.3. Налоговое регулирование в сфере недропользования

Налог на добычу полезных ископаемых был введен в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 126-ФЗ, которым во вторую часть НК РФ была включена соответствующая глава. Налог на добычу полезных ископаемых заменил существовавшие ранее отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Объектом налогообложения (добытым полезным ископаемым) признается продукция горнодобывающей промышленности, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси), первая по своему качеству соответствующая государственному стандарту Российской Федерации, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого — стандарту организации (предприятия). Такая формулировка добытого полезного ископаемого затрудняет перенос установления НДПИ на газоконденсатную смесь, получаемую непосредственно из скважины. Именно по этой причине в качестве одного из видов полезных ископаемых, облагаемых данным налогом, целесообразно рассматривать именно природный газ, а также газовый конденсат.

Налоговая ставка для газового конденсата является адвалорной и установлена в размере 17,5% от стоимости добытых полезных ископаемых. Налоговая ставка для природного газа является специфической и установлена в размере 107 рублей за 1000 кубических метров.

В целях повышения эффективности функционирования налоговой системы, отражения экономической сущности данного налога представляется целесообразным провести дифференциацию данных налоговых ставок в зависимости от природно-геологических условий, или усовершенствовать существующую систему налогообложения, рассмотрев целесообразность введения налога на дополнительный доход от полезных ископаемых, увязав его с пересмотром порядка определения налога на добычу полезных ископаемых.

Основным налогом в сфере недропользования является налог на добычу полезных ископаемых, введенный с 1 января 2002 г. вместо действовавших ранее отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы. Основным законодательным актом, регулирующим налоговые правоотношения, является Налоговый кодекс РФ, в котором отдельная глава (глава 26) посвящена данному налогу.

Глава 26 Налогового кодекса была введена в действие Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 126-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации», одновременно отменяя с 1 января 2002 года, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

В соответствии со ст. 334 НК РФ, налогоплательщиками НДПИ признаются организации и индивидуальные предприниматели, признаваемые пользователями недр в соответствии с законодательством Российской Федерации. Объектом налогообложения признаются полезные ископаемые, добытые из недр на территории Российской Федерации на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование (ст. 336). При этом объектом налогообложения (добытым полезным ископаемым) признается продукция горнодобывающей промышленности, содержащаяся в фактически добытом (извлеченном) из недр (отходов, потерь) минеральном сырье (породе, жидкости и иной смеси), первая по своему качеству соответствующая государственному стандарту Российской Федерации, стандарту отрасли, региональному стандарту, международному стандарту, а в случае отсутствия указанных стандартов для отдельного добытого полезного ископаемого — стандарту организации (предприятия). Одним из видов добытого полезного ископаемого является углеводородное сырье, к которому в том числе, относятся: газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья, прошедший операции по сепарации, обезвоживанию, отделению легких фракций и прочих примесей; газ горючий природный (растворенный газ или смесь растворенного газа и газа из газовой шапки) из всех видов месторождений углеводородного сырья, добываемый через нефтяные скважины (далее «попутный газ»); газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, за исключением попутного газа (ст. 337)[27]. Такая формулировка добытого полезного ископаемого затрудняет перенос установления НДПИ на газоконденсатную смесь получаемую непосредственно из скважины.

В соответствии со ст. 338 НК РФ, налоговая база НДПИ определяется налогоплательщиком самостоятельно в отношении каждого добытого им полезного ископаемого, как стоимость всех добытых полезных ископаемых, за исключением попутного газа и газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья. Налоговая база при добыче попутного газа и газа горючего природного из всех видов месторождений углеводородного сырья определяется как количество добытых полезных ископаемых в натуральном выражении. Количество добытого полезного ископаемого определяется налогоплательщиком самостоятельно, в единицах нетто массы или объема (ст. 339).

В соответствии со ст. 340, оценка стоимости добытых полезных ископаемых определяется налогоплательщиком самостоятельно одним из следующих способов:

• исходя из сложившихся у налогоплательщика за соответствующий налоговый период цен реализации без учета государственных субвенций;
• исходя из сложившихся у налогоплательщика за соответствующий налоговый период цен реализации добытого полезного ископаемого;
• исходя из расчетной стоимости добытых полезных ископаемых.

В случае отсутствия государственных субвенций к ценам реализации добываемых полезных ископаемых налогоплательщик применяет способ оценки, исходя из сложившихся у налогоплательщика за соответствующий налоговый период цен реализации добытого полезного ископаемого. При этом, оценка стоимости единицы добытого полезного ископаемого производится исходя из выручки от реализации добытых полезных ископаемых, определяемой на основании цен реализации с учетом положений ст. 40 НК РФ (принципы определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения) без налога на добавленную стоимость (при реализации на территории Российской Федерации и в государства — участники Содружества Независимых Государств) и акциза, уменьшенных на сумму расходов налогоплательщика по доставке в зависимости от условий поставки.

В сумму расходов по доставке включаются расходы на оплату таможенных пошлин и сборов при внешнеторговых сделках, расходы по доставке (перевозке) добытого полезного ископаемого от склада готовой продукции (узла учета, входа в магистральный трубопровод, пункта отгрузки потребителю или на переработку, границы раздела сетей с получателем и тому подобных условий) до получателя, а также на расходы по обязательному страхованию грузов, исчисленные в соответствии с законодательством Российской Федерации. К расходам по доставке (перевозке) добытого полезного ископаемого до получателя, в частности, относятся расходы по доставке (транспортировке) магистральными трубопроводами, железнодорожным, водным и другим транспортом, расходы на слив, налив, погрузку, разгрузку и перегрузку, на оплату услуг портов и транспортно-экспедиционных услуг.

В результате, стоимость добытого полезного ископаемого определяется как произведение количества добытого полезного ископаемого, определяемого в соответствии со ст. 339 данного Кодекса, и стоимости единицы добытого полезного ископаемого, которая рассчитывается как отношение выручки от реализации добытого полезного ископаемого, определяемой в соответствии с данным пунктом, к количеству реализованного добытого полезного ископаемого (п. 3 ст. 340).

Налоговым периодом налога на добычу полезных ископаемых является календарный месяц (ст. 341).

Налоговая ставка при добыче:

• попутного газа — 0%;
• газового конденсата из всех видов месторождений углеводородного сырья — 17,5%;
• газа горючего природного из видов месторождений углеводородного сырья — 107 рублей за 1000 кубических метров.

При этом НК РФ установлено, что налогоплательщики, осуществившие за счет собственных средств поиск и разведку разрабатываемых ими месторождений полезных ископаемых или полностью возместившие все расходы государства на поиск и разведку соответствующего количества запасов этих полезных ископаемых и освобожденные по состоянию на 1 июля 2001 г. в соответствии с федеральным законодательством от отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы при разработке этих месторождений, уплачивают налог в отношении полезных ископаемых, добытых на соответствующем лицензионном участке, с коэффициентом 0,7 (ст. 342).

Следует отметить, что в отношении добычи нефти НК РФ установлена специфическая (начисляемая в установленном размере за единицу облагаемых видов полезных ископаемых) ставка НДПИ, которая в период с 1 января 2002 г. по 31 декабря 2006 г. составляет 347 рублей за одну тонну. При этом данная налоговая ставка применяется с коэффициентом, характеризующим динамику мировых цен на нефть.

Следует также отметить, что в соответствии с мировой практикой, при начислении и взимании рентных налогов и платежей часто применяются ставки данных налогов и платежей, дифференцированные в зависимости от различных факторов, характеризующих сложность разработки конкретных месторождений и возможности извлечения содержащихся в них запасов (природно-геологические условия), что позволяет создать объективные критерии эффективности производственно-хозяйственной деятельности в сфере недропользования и создать стимулы для разработки трудноизвлекаемых запасов.

В Главе 26.4 НК РФ установлены особенности исчисления и уплаты налога на добычу полезных ископаемых при выполнении соглашений о разделе продукции.

Стоит отметить, что ст. 13 НК РФ предусматривает введение налога на дополнительный доход от добычи полезных ископаемых. Однако в настоящее время предложения по вопросу установления данного налога находятся в стадии формирования.

4.4. Особый порядок поставок топливно-энергетических ресурсов для отдельных категорий потребителей

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 29 мая 2002 г. № 364 «Об обеспечении устойчивого газо- и электроснабжеия финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства» и от 5 января 1998 г. № 1 «О порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям — потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов» введен особый порядок обеспечения отдельных категорий потребителей топливно-энергетическими ресурсами.

Для стратегических объектов установлен режим запрета прекращения или ограничения поставок им топливно-энергетических ресурсов в пределах установленных им лимитов гарантированной оплаты со стороны федерального бюджета. Перечень стратегических объектов, которым запрещено прекращать или ограничивать поставки топливно-энергетических ресурсов ниже установленных им лимитов, определен достаточно четко.

Для социально-значимых категорий потребителей, срывы в поставках которым топливно-энергетических ресурсов могут привести к опасности для жизни людей или нанести экологический вред, установлен особый режим ограничения и прекращения подачи топливно-энергетических ресурсов. Перечень потребителей, имеющих особое социально-экономическое значение, которые подпадают под действие льготного порядка ограничения и прекращения подачи топливно-энергетических ресурсов, четко не определен.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 мая 2002 г. № 364 «Об обеспечении устойчивого газо- и электроснабжеия финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства» определено, что к финансируемым за счет средств федерального бюджета организациям-потребителям топливно-энергетических ресурсов, обеспечивающих безопасность государства относятся:

• воинские части;
• учреждения, предприятия и организации федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба;
• предприятия, учреждения и организации уголовно-исполнительной системы;
• предприятия, учреждения и организации государственной противопожарной службы.

В контракты по поставке газа, заключаемые государственными заказчиками с поставщиками, в обязательном порядке включаются особые условия, устанавливающие обязательство не допущения прекращения или ограничения подачи газа ниже установленных распорядителем средств федерального бюджета лимитов бюджетных обязательств даже в случае несвоевременного поступления средств на счет поставщика.

Для отдельных категорий потребителей разработан и утвержден Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 1 «О порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям — потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов» особый Порядок прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям-потрбителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов (далее «Порядок»).

Порядком определена последовательность действий энергоснабжающей или газоснабжающей организации по прекращению или ограничению подачи топливно-энергетических ресурсов (электрической и тепловой энергии и газа) на основании пункта 5 статьи 486[28] и пункта 1 статьи 546[29] Гражданского кодекса Российской Федерации при неоднократном нарушении организацией — потребителем сроков оплаты поданных ей (использованных ею) топливно-энергетических ресурсов (неоплата за два периода платежа, установленных договором), а также по дальнейшему возобновлению подачи.

Установлено, что Порядок является льготным и распространяется на организации — потребители, прекращение или ограничение подачи топливно-энергетических ресурсов которым может привести к опасности для жизни людей и тяжелым экологическим последствиям, а также на медицинские учреждения, организации связи, объекты жилищно-коммунального хозяйства, объекты вентиляции, водоотлива и основные подъемные устройства угольных и горнорудных организаций и метрополитен.

Отсутствие конкретизации того, какие именно организации — потребители подпадают под действие Порядка снижает уровень правовой регламентации, предоставляя право определения данных потребителей энерго- и газоснабжающим организациям.

4.5. Регулирование цен (тарифов) на отдельные виды товаров и услуг

Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 вводит государственное регулирование цен на газ и ничего не говорит о регулировании тарифов на его транспортировку, хотя аналогичное регулирование для нефти предусматривается.

Анализ утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 Перечней продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют федеральные и региональные органы исполнительной власти, показывает, что государственное ценовое (тарифное) регулирование осуществляется, прежде всего, в отраслях естественных монополий (газовая отрасль, электроэнергетика, транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам), а также в отраслях, производящих такие виды товаров и услуг (продукция ядерно-топливного цикла, продукция оборонного назначения, алмазное сырье и драгоценные камни, протезно-ортопедические изделия, аэронавигационное обслуживание воздушных судов на маршрутах и в районах аэродромов, обслуживание воздушных судов, пассажиров и грузов в аэропортах, алкогольная продукция), которые имеют особое (стратегическое или социально-экономическое) значение для государства.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», принятым во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», в настоящее время в Российской Федерации осуществляется государственное регулирование цен (тарифов) на некоторые виды товаров и услуг.

Поскольку Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 принято до введения в силу как Федерального закона «О газоснабжении», так и Федерального Закона «О естественных монополиях», оно в основном касается государственного регулирования цен на газ и ничего не говорит о регулировании тарифов на его транспортировку, хотя аналогичное регулирование для нефти предусматривается.

В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239, в сфере газовой отрасли регулированию подлежат следующие цены (тарифы):

§ цены на природный газ, нефтяной (попутный) газ и отбензиненный сухой газ (кроме реализуемого организациями — производителями газа, не являющимися аффилированными лицами ОАО «Газпром», акционерных обществ «Якутгазпром», «Норильскгазпром», «Камчатгазпром» и «Роснефть-Сахалинморнефтегаз»);

§ цены на нефтяной (попутный) газ, реализуемый газоперерабатывающим заводам для дальнейшей переработки;

§ цены на сжиженный газ для бытовых нужд.

Регулирование данных цен (кроме цен на природный и сжиженный газ, реализуемый населению) осуществляет Правительство Российской Федерации и федеральные органы исполнительной власти. Регулирование цен на природный газ, реализуемый населению и жилищно-строительным кооперативам, а также на сжиженный газ, реализуемый населению для бытовых нужд (кроме газа для заправки автотранспортных средств) осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

5. Закон «О газоснабжении в Российской Федерации»

Закон «О газоснабжении в Российской Федерации», является основным нормативным правовым актом, действующим в газовой отрасли и единственным отраслевым законом, регулирующим взаимоотношения возникающие в нефтегазовой отрасли.

Несмотря на продолжающиеся споры о необходимости разработки и принятия единого отраслевого закона «О нефти и газе», включающего в себя особенности функционирования нефтегазовой отрасли, российский законодатель пошел по пути включения отдельных норм, которые должны были бы содержаться в таком законе, в нормативно-правовые акты общего характера. К основным вопросам нефтегазовой отрасли, требующим государственного регулирования, относят:

§ вопросы недропользования (в частности, определение месторождений федерального значения, особенности заключения лицензионных соглашений и т.д.);

§ вопросы налогообложения и таможенного регулирования (в частности, особенности взимания рентных платежей);

§ вопросы собственности;

§ вопросы доступа к инфраструктуре;

§ вопросы определения направлений экспорта и т.д.

Если присмотреться подробно, то становится понятно, что большая часть перечисленных вопросов уже нашла свое отражение тем или иным образом в действующем законодательстве, либо находится в стадии разработки и принятия (например, закон «О трубопроводном транспорте»).

История разработки и принятия Закона «О газоснабжении» свидетельствует о том, что он носит ярко выраженный политический характер и направлен, в первую очередь, на защиту тех принципов и подходов к функционированию и регулированию газовой отрасли, которых придерживалось действовавшее в тот период времени руководство ОАО «Газпром».

Закон «О газоснабжении» является единственным действующим в настоящее время законодательным актом, регулирующим комплекс отношений в области газоснабжения и его следует считать основой специальной нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере газовой отрасли (первичным законодательным актом).

Фактически, основное содержание Закона «О газоснабжении»:

• ОАО «Газпром» — неделим;
• Госдоля в ОАО «Газпром» не должна быть ниже 35%;
• Доля нерезидентов в ОАО «Газпром» не должна превышать 20%;
• Государство может регулировать либо только транспортные тарифы, либо только цены на газ (и транспортные тарифы для независимых производителей газа), но не то и другое вместе.

В настоящее время по ряду положений данный закон оказывает сдерживающее действие по развитию рынка газа. Интересно, что в 2001г. специальная комиссия, созданная по поручению Президента Российской Федерации В.В. Путина при Администрации Президента Российской Федерации и проводившая «инвентаризацию» всего действующего российского законодательства, сделала вывод о бессодержательности Закона «О газоснабжении» и предложила его отменить.

Большинство норм Закона «О газоснабжении» не содержат правовых механизмов их практической реализации. Многие используемые в нем понятия не раскрываются, отсутствуют критерии их точного определения. Значительная часть содержащихся норм дублирует положения других законов или ссылается на те из них, которые также не обеспечивают необходимого уровня правовой регламентации. Некоторые нормы содержат положения, внутренне противоречащие друг другу.

Нормы Закона «О газоснабжении», посвященные созданию и развитию «единого рынка газа в Российской Федерации», в действительности не выполняют заявленных целей. Более того, некоторые его положения непосредственно направлены на закрепление монопольной ситуации, сложившейся в отрасли на момент принятия Закона «О газоснабжении», создавая тем самым законодательные препятствия для развития рыночных отношений и повышения эффективности функционирования газовой отрасли.

В соответствии со ст. 21, Правительство Российской Федерации может либо регулировать тарифы на транспортировку газа, либо регулировать цены на газ для конечных потребителей и тарифы на транспортировку газа для независимых организаций.

Для того чтобы устранить законодательные препятствия реальному развитию рыночных отношений в сфере газовой отрасли и сформировать соответствующие правовые условия, обеспечивающие реализацию целей рыночных преобразований в газовой отрасли, которые направлены на повышение эффективности ее функционирования, потребуется внесение кардинальных изменений в Закон «О газоснабжении» или принятие его нового варианта.

Среди всего массива специальной нормативно-правовой базы, регулирующей отношения в сфере газовой отрасли, основным (первичным) законодательным актом является Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации». В силу того, что данный закон — это единственный первичный законодательный акт, регулирующий отношения именно в газовой отрасли, его рассмотрение требует подробного анализа, и поэтому он помещен в специальном разделе.

Закон «О газоснабжении» следует рассматривать, как политический документ, отражающий корпоративные интересы бывшего руководства ОАО «Газпром», и являющийся результатом противостояния между либерально-реформаторскими силами Правительства Российской Федерации, действовавшими в течение 1997-98 гг., и руководством ОАО «Газпром», которое опиралось на своих сторонников в Правительстве Российской Федерации и Государственной Думе.

Закон «О газоснабжении» состоит из 10 глав и 35 статей. Глава I, озаглавленная «Общие положения», состоит из 3 статей.

В соответствии со ст. 1, Закон «О газоснабжении» определяет правовые, экономические и организационные основы отношений в области газоснабжения в Российской Федерации и направлен на обеспечение удовлетворения потребностей государства в стратегическом виде энергетических ресурсов. Положения Закона «О газоснабжении» основываются на положениях Конституции Российской Федерации, в соответствии с которыми вопросы, касающиеся федеральных энергетических систем, правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, безопасности Российской Федерации, относятся к предметам ведения Российской Федерации. Тем самым, на законодательном уровне установлено, что природный газ является стратегическим видом энергоресурсов, а также, что системы газоснабжения являются федеральными энергетическими системами, регулирование которых относится к предметам ведения Российской Федерации, а их использование и правовой статус должны устанавливаться нормами федерального законодательства.

В ст. 2 содержатся определения основных понятий. В частности, «газоснабжение» определяется как «одна из форм энергоснабжения, представляющая собой деятельность по обеспечению потребителей газом, в том числе деятельность по формированию фонда разведанных месторождений газа, добыче, транспортировке, хранению и поставкам газа». Из этой нормы можно сделать следующие выводы: во-первых, прямо установлено, что газоснабжение является разновидностью энергоснабжения, а значит отношения, связанные с газоснабжением, регулируются правовыми нормами, регулирующими отношения по энергоснабжению. Дополнительно это подтверждается определениями «поставщика» и «потребителя газа», в которых используются термины «газоснабжающая организация», «абонент» и «субабонент», применяемые в гражданском законодательстве при регламентации договора энергоснабжения[30]. А, во-вторых, газоснабжением являются все виды деятельности, связанные с разведкой, добычей, транспортировкой и реализацией газа, и соответственно сфера действия Закона «О газоснабжении» распространяется на все отношения, существующие при осуществлении данных видов деятельности.

Системы газоснабжения и газораспределительные системы определяются как «имущественные производственные комплексы, состоящие из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных объектов», предназначенных соответственно для «добычи, транспортировки, хранения, поставок газа» и «транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям», при этом в качестве признаков системы газоснабжения в отличие от газораспределительной системы указаны также «технологическая взаимосвязь объектов» и наличие «централизованного управления». Таким образом, системы газоснабжения и газораспределительные системы в Законе «О газоснабжении» определены как производственные системы (комплексы), характеризующиеся различными видами взаимосвязи между составляющими их объектами, причем производственный комплекс газораспределительных систем не предполагает технологической взаимосвязи его объектов. В Законе «О газоснабжении» отсутствуют квалифицирующие признаки, позволяющие точно установить, что понимается под «технологической взаимосвязью», «организационной взаимосвязью» и «экономической взаимосвязью», а также что именно понимается под «централизованным управлением» данными объектами.

«Независимые организации» в Законе «О газоснабжении» определены как «организации, осуществляющие производство и поставки газа и являющиеся независимыми от организаций — собственников систем газоснабжения и организаций — собственников газораспределительных систем».

В соответствии со ст. 3, законодательство о газоснабжении в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации, ГК РФ, Федеральном Законе «О недрах»[31], Федеральном Законе «О естественных монополиях», Федеральном Законе «О континентальном шельфе Российской Федерации» и состоит из Закона «О газоснабжении» и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Таким образом, фактически установлено, что нормы Закона «О газоснабжении», регулирующие отношения в сфере газоснабжения, являются специальными по отношению к нормам, регулирующим данные отношения и содержащимся в ГК РФ, Законе «О недрах», Законе «О естественных монополиях» и Законе «О континентальном шельфе».

Глава II Закона «О газоснабжении» называется «Основы государственного регулирования газоснабжения в Российской Федерации» и содержит 5 статей (ст. 4-9). «Принципами» государственной политики в области газоснабжения, которых в соответствии со ст. 4 должны придерживаться органы государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, а также организации, осуществляющие газоснабжение, являются:

• государственная поддержка развития газоснабжения в целях улучшения социально-экономических условий жизни населения, обеспечения технического прогресса и создания условий для развития экономики Российской Федерации с учетом промышленной и экологической безопасности;
• государственное регулирование рационального использования запасов газа, особенно запасов газа, имеющих стратегическое значение;
• повышение уровня газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций, расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, на основе формирования и реализации соответствующих федеральной, межрегиональных и региональных программ газификации;
• определение основ ценовой политики в отношении газа;
• создание условий для широкого использования газа в качестве моторного топлива и сырья для химической промышленности Российской Федерации;
• обеспечение надежной сырьевой базы добычи газа;
• обеспечение энергетической безопасности Российской Федерации.

Как видно, большинство приведенных в данной статье «принципов» имеют обобщенный характер. Механизмы реализации данных направлений государственной политики в современных экономических условиях фактически отсутствуют, а нормы Закона «О газоснабжении» не обеспечивают их создание. Так, например, вопросы «государственной поддержки развития газоснабжения», «повышения уровня газификации» и «создания условий для широкого использования газа» в настоящее время решаются с помощью косвенного (экономического) регулирования, формирующего общеэкономические и общехозяйственные условия для осуществления предпринимательской деятельности. В результате, хозяйствующие субъекты принимают свои экономические решения самостоятельно, ориентируясь на показатели экономической эффективности и пределы допустимого нормативно-правовой базой поведения, а не на декларативные «принципы» государственной политики, не содержащие реальных экономических и правовых механизмов.

Из всех положений данной статьи конкретные экономические механизмы, создающие стимулы (сигналы) для субъектов предпринимательства в сфере газовой отрасли, теоретически могут быть сформированы в результате проведения соответствующей государственной ценовой, налоговой политики и политики в сфере недропользования — направлений государственного регулирования, упомянутых в данной статье. Однако, из тех формулировок, которые приводятся в качестве принципов государственной политики в области газоснабжения («государственное регулирование рационального использования запасов газа», «определение основ ценовой политики», «обеспечение надежной сырьевой базы»), невозможно представить, какую конкретно государственную политику в данных направлениях государственного регулирования они предполагают. Кроме того, такие понятия, как «рациональное использование запасов газа», «обеспечение энергетической безопасности», «запасы, имеющие стратегическое значение» не определяются и не расшифровываются, что не позволяет использовать их в правоприменительных целях.

Следует также отметить, что ни одно из данных направлений («принципов») государственной политики в области газоснабжения не содержит упоминаний о развитии рыночных отношений в данной области, хотя в Закон «О газоснабжении» и включена отдельная глава под названием «Правовые основы развития единого рынка газа на территории Российской Федерации» (см. также комментарий к ст. 10).

В ст. 5 вводится понятие «федеральной системы газоснабжения», под которой понимается «совокупность действующих на территории Российской Федерации систем газоснабжения: Единой системы газоснабжения, региональных систем газоснабжения, газораспределительных систем и независимых организаций». При этом установлено, что федеральная система газоснабжения является одной из федеральных энергетических систем Российской Федерации, что подтверждает вывод, сделанный при анализе норм ст. 1. Кроме того, из определения понятия «независимой организации», данного в ст. 2, следует, что независимая организация не является собственником систем газоснабжения или газораспределения.

В ст. 6 содержится определение «Единой системы газоснабжения» (ЕСГ), которая «представляет собой имущественный производственный комплекс, который состоит из технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых производственных и иных объектов, предназначенных для добычи, транспортировки, хранения и поставок газа, и находится в собственности организации, образованной в установленных гражданским законодательством организационно-правовой форме и порядке, получившей объекты указанного комплекса в собственность в процессе приватизации либо создавшей или приобретшей их на других основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации». То есть, по сути, в данной норме устанавливается, что в состав Единой системы газоснабжения входит все имущество ОАО «Газпром», связанное с осуществлением им своей основной производственной деятельности (добыча газа, транспортировка, хранение и поставки газа). Кроме того, в данной статье также содержится такое положение: «Единая система газоснабжения является основной системой газоснабжения в Российской Федерации, и ее деятельность регулируется государством в порядке, установленном законодательством Российской Федерации». Смысловое содержание данной нормы состоит в том, что Закон «О газоснабжении» относит Единую систему газоснабжения к ведению Российской Федерации, и соответственно ее функционирование должно регулироваться федеральным законодательством, что повторяет нормы, содержащиеся в ст. 1 и 5.

В ст. 7 содержится такое же подробное, как и в предыдущей статье о ЕСГ, описание региональных и газораспределительных систем. При этом развернутые определения ЕСГ, региональных и газораспределительных систем, содержащиеся в ст. 6 и 7, частично дублируют вышеприведенные определения систем газоснабжения и газораспределительных систем, данные в ст. 2. В ст. 7 также дано определение «организации — собственника газораспределительной системы», которая представляет собой «специализированную организацию, осуществляющую эксплуатацию и развитие на соответствующих территориях сетей газоснабжения и их объектов, а также оказывающую услуги, связанные с подачей газа потребителям и их обслуживанием». Такое определение существенно сужает круг собственников газораспределительной системы. Данной статьей контроль за деятельностью региональных и газораспределительных систем отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В ст. 7 также содержится запрет на превышении 20 — процентной доли иностранных лиц в уставном капитале данных организаций.

В ст. 8 установлено разграничение полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области газоснабжения. Положения ст. 8 и 9 в части определения полномочий Российской Федерации в области газоснабжения конкретизируют общие положения Конституции Российской Федерации по разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом Законом «О газоснабжении» фактически формулируются полномочия Правительства Российской Федерации в области газоснабжения, которые включают в себя:

• установление порядка формирования и утверждения перспективного баланса добычи и реализации газа в Российской Федерации, исходя из ресурсов газа, технических возможностей систем газоснабжения и прогноза потребности в энергетических ресурсах;
• утверждение правил поставок газа, правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению, федеральной программы газификации в Российской Федерации, правил охраны магистральных трубопроводов, газораспределительных сетей и других объектов систем газоснабжения, порядка доступа независимых организаций к газотранспортным и газораспределительным сетям, порядка использования газа в качестве топлива, перечня потребителей, в том числе организаций, которые имеют преимущественное право пользования газом в качестве топлива и поставки газа которым не подлежат ограничению или прекращению (неотключаемые потребители);
• установление принципов формирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке по газотранспортным и газораспределительным сетям, порядок компенсации убытков, понесенных газораспределительными организациями при поставках газа населению в соответствии со льготами, предусмотренными законодательством Российской Федерации.

Следует отметить, что некоторые из предусматриваемых Законом «О газоснабжении» нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации до настоящего времени не приняты. Это относится к актам о порядке формирования и утверждения баланса газа в Российской Федерации, о порядке использования газа в качестве топлива, порядке компенсации убытков газораспределительных организаций при поставках газа населению.

Глава III Закона «О газоснабжении», озаглавленная «Особенности использования месторождений газа», включает в себя ст. 10-12: «Основания и порядок отнесения месторождений газа к объектам федерального значения», «Формирование федерального фонда резервных месторождений газа» и «Порядок ввода в эксплуатацию месторождений газа федерального значения».

Закон «О газоснабжении» устанавливает, что к объектам федерального значения относятся месторождения газа, имеющие «стратегическое значение» для газоснабжения в Российской Федерации. Отнесение месторождений газа к объектам федерального значения осуществляется Правительством Российской Федерации по согласованию с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено данное месторождение, на основании обоснования и предложения соответствующего федерального органа исполнительной власти в соответствии с Федеральным законом «О недрах» (ст. 10). Таким образом, Закон «О газоснабжении» повторяет положения Закона «О недрах», которым установлено распределение компетенции между Российской Федерации и субъектами Российской Федерации в области регулирования недропользования, при установлении порядка отнесения месторождений к объектам федерального значения.

Закон «О газоснабжении» вводит понятие «федерального фонда резервных месторождений газа» и определяет порядок и условия его формирования. В соответствии со ст. 11, «в целях обеспечения энергетической безопасности Российской Федерации часть месторождений газа федерального значения, эксплуатация которых в установленном федеральным законом порядке отнесена на последующий период, решением Правительства Российской Федерации по представлению федерального органа исполнительной власти, уполномоченного координировать деятельность организаций топливно-энергетического комплекса Российской Федерации[32], может быть включена в федеральный фонд резервных месторождений газа, который формируется из числа открытых и разведанных месторождений газа, для которых лицензии на добычу газа не выданы». В данной статье также установлено, что решение о вводе в эксплуатацию месторождений газа из федерального фонда резервных месторождений газа также принимается Правительством Российской Федерации. По поводу данных положений следует отметить: во-первых, определение понятия «энергетической безопасности», как цели формирования федерального фонда резервных месторождений газа, что не позволяет установить точные критерии, по которым те или иные месторождения газа должны быть включены в федеральный фонд резервных месторождений. Во-вторых, делается ссылка на некий федеральный закон, которым установлен порядок отнесения эксплуатации некоторых месторождений газа федерального значения на последующий период. В Законе «О недрах», а также в других действующих законодательных актах, регулирующих отношения в сфере недропользования, нормы, регулирующие данный вопрос, отсутствуют, поэтому можно утверждать, что Закон «О газоснабжении» содержит ссылку на несуществующий закон.

Кроме того, при включении в федеральный фонд резервных месторождений газа месторождений, поиск и разведку которых организация провела за счет собственных средств, данная организация получает компенсацию из средств федерального бюджета в размере фактически произведенных затрат и прибыли, равной величине ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации, при чем данные расходы должны быть предусмотрены Правительством Российской Федерации в федеральном бюджете. Данная норма явно направлена на защиту интересов ОАО «Газпром», который обладает большей частью лицензий на поиск и разведку месторождений газа, полученных в «советское» время и переоформленных в «пост-советский» период, причем преимущественно на безвозмездной основе. Кроме того, из содержания данной статьи не понятно, о какой «прибыли» организации, осуществившей поиск и разведку месторождения, говорится в данной статье, так как, если речь идет о возмещении убытков, то должны применяться соответствующие нормы гражданского законодательства[33].

Ст. 12 устанавливает порядок ввода в эксплуатацию месторождений газа федерального значения, в соответствии с которым «в целях обеспечения надежного газоснабжения в Российской Федерации Правительство Российской Федерации может без проведения конкурса принять решение о передаче месторождения газа федерального значения в эксплуатацию организации, осуществившей за счет собственных средств поиск и разведку указанного месторождения, организации — собственнику Единой системы газоснабжения, организации — собственнику региональной системы газоснабжения или о проведении конкурса на передачу указанного месторождения в эксплуатацию». Иными словами, безконкурсная передача месторождений газа федерального значения может быть произведена организациям, осуществившим за счет собственных средств поиск и разведку данного месторождения, организации — собственнику ЕСГ (т.е. ОАО «Газпром»), а также организациям — собственникам региональных систем газоснабжения (в настоящее время это «Норильскгазпром», «Якутгазпром», «Роснефть-Сахалинморнефтегаз» и «Камчатгазпром»). А все остальные претенденты на разработку месторождений газа федерального значения могут получить соответствующие права только на конкурсной основе. Тем самым, создана юридическая возможность временной передачи неразрабатываемых месторождений в ведение Правительства Российской Федерации, которое на законных основаниях под лозунгом «стратегических» интересов консервирует разработку данных месторождений, а впоследствии на безконкурсной основе вправе передать их в разработку той же организации или собственникам систем газоснабжения.

Глава IV Закона «О газоснабжении» озаглавлена «Правовые основы функционирования и развития Единой системы газоснабжения» (ст. 13-15). В ст. 13 определены «полномочия» организации — собственника Единой системы газоснабжения (то есть ОАО «Газпром»), которые фактически представляют собой функции, связанные с технологическим обеспечением эксплуатации и развития ЕСГ. В последней части данной статьи содержится положение о том, что в процессе функционирования Единой системы газоснабжения в целях повышения ее эффективности организация — собственник ЕСГ может осуществлять меры по совершенствованию структуры данной системы газоснабжения. То есть, Закон «О газоснабжении» предоставляет ОАО «Газпром» право на изменение структуры ЕСГ, не устанавливая конкретно, что именно подразумевается под «совершенствованием структуры».

В ст. 14, озаглавленной «Неделимость Единой системы газоснабжения», содержится принципиально важная норма о недопустимости разделения Единой системы газоснабжения и ликвидации организации — собственника ЕСГ (ОАО «Газпром»), только на основании федерального закона. Законодательно установленная недопустимость разделения ЕСГ затрудняет проведение разделения газотранспортной инфраструктуры, относящейся к естественно-монопольным сферам, от потенциально-конкурентных видов деятельности и соответствующих производственно-технологических объектов (добыча и реализация газа).

Норма о возможности ликвидации ОАО «Газпром» только на основании федерального закона также вступает в противоречие с гражданским законодательством, так как статьи 61 и 65 ГК РФ содержат исчерпывающий перечень случаев, допускающих ликвидацию юридического лица: по решению учредителей и по решению суда, в т.ч. в связи с несостоятельностью (банкротством), и не допускают введения иных оснований и ограничений для ликвидации юридического лица, в т.ч. путем принятия федерального закона. Таким образом, установленные Законом «О газоснабжении» запрет на «разделение» Единой системы газоснабжения и возможность ликвидации организации — собственника ЕСГ (ОАО «Газпром») только на основании федерального закона создают правовую неопределенность.

В ст. 15 введены ограничения на условия обращения акций организации — собственника ЕСГ, состоящие в том, что доля нерезидентов в уставном капитале ОАО «Газпром» не должна превышать 20 процентов от общего количества обыкновенных акций[34], а доля Российской Федерации не должна быть менее 35 процентов. При этом в Законе «О газоснабжении» содержатся положения о том, что при проведении конкретных сделок доля акций организации-собственника ЕСГ (ОАО «Газпром»), которые принадлежат государству и могут быть реализованы иностранным гражданам или организациям, определяется Правительством Российской Федерации, а любая сделка, влекущая отчуждение принадлежащих государству акций ОАО «Газпром», может быть осуществлена на основании федерального закона.

Глава V Закона «О газоснабжении» озаглавлена «Правовые основы развития единого рынка газа на территории Российской Федерации» и включают в себя 4 статьи: «Основы создания и развития единого рынка газа» (ст. 16), «Правовые основы развития газификации территорий Российской Федерации» (ст. 17), «Правовые основы поставок газа» (ст. 18) и «Качество поставляемого газа» (ст. 19). Подробного рассмотрения заслуживает статья 16, посвященная «правовым основам создания и развития единого рынка газа». Таковыми названы 4 положения:

• формирование круга потребителей газа на основе широкого внедрения газа как энергетического и топливного ресурса в производство и быт на территориях субъектов Российской Федерации — развитие газификации;
• создание экономически взаимовыгодных отношений потребителей и поставщиков газа;
• создание условий надежного обеспечения газом потребителей различных категорий;
• проведение государственной политики ценообразования, направленной на развитие единого рынка газа.

Следует отметить, что данные положения носят декларативный характер.

Ст. 17 устанавливает «правовые основы развития газификации территорий Российской Федерации». В соответствии данной статьей, развитие газификации в Российской Федерации осуществляется на основании перспективного баланса добычи и потребления газа, а также принятых в установленном порядке федеральной, межрегиональных и региональных программ газификации, для финансирования которых в установленном Правительством Российской Федерации порядке могут вводиться специальные надбавки к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями[35]. Контроль за целевым использованием средств, полученных в результате введения данных надбавок, которые фактически имеют инвестиционный характер, осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В ст. 18 устанавливается, что поставки газа осуществляются на основании договоров между поставщиками и потребителями независимо от форм собственности в соответствии с гражданским законодательством и утвержденными Правительством Российской Федерации правилами поставок газа и правилами пользования газом в Российской Федерации[36], а также иными нормативными правовыми актами, изданными во исполнение Закона «О газоснабжении». Законом «о газоснабжении» также установлено, что преимущественное право на заключение договоров поставки газа имеют его покупатели для государственных нужд, коммунально-бытовых и социальных нужд граждан, а также его покупатели, в отношении которых продлеваются действующие договоры поставки газа; причем для организаций, деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета, Правительство Российской Федерации вводит порядок обязательного заключения государственных контрактов на поставки газа[37] в соответствии с порядком поставок продукции для федеральных государственных нужд, установленным законодательством Российской Федерации[38] (ст. 18), а поставки газа потребителям могут осуществляться только при соответствии качества поставляемого газа государственным стандартам и при наличии сертификатов соответствия[39] (ст. 19). Данные нормы, формируют правила поведения участников процесса газоснабжения. Следует отметить, что предоставление преимущественного права заключения договора поставки газа тем покупателям, с которыми уже были заключены договоры, создает преимущества в газоснабжении «старых» потребителей газа и соответственно — препятствия для вхождения «новых» потребителей, что ставит их в неравное положение, не обеспечивая реализацию принципа «государственной поддержки развития газоснабжения» (см. ст. 4) и одного из основных положений создания и развития единого рынка газа — «формирование круга потребителей на основе широкого внедрения газа» (ст. 16).

Принципиальное значение для функционирования и регулирования газовой отрасли имеет глава VI под названием «Основы экономических отношений в области газоснабжения» (ст. 20-25). В качестве принципов государственной ценовой политики в области газоснабжения в ст. 20 формулируются следующие положения:

• создание благоприятных условий для поиска, разведки и освоения месторождений газа, добычи, транспортировки, хранения и поставок газа, обеспечения самофинансирования организаций систем газоснабжения;
• предоставление налоговых льгот организациям, осваивающим месторождения газа в отдаленных, труднодоступных районах и районах с особо сложными условиями добычи газа, а также организациям, осуществляющим транспортировку добытого из этих месторождений газа, и организациям, финансирующим и осуществляющим газификацию городов и иных населенных пунктов;
• расширение сфер применения рыночных цен на газ и услуги по газификации жилищно-коммунального хозяйства, промышленных и иных организаций с учетом стоимости, качества и потребительских свойств альтернативных газу видов энергетических ресурсов в целях формирования рынка энергетических ресурсов;
• контроль за соблюдением регулируемых государством цен и тарифов в области газоснабжения;
• удовлетворение платежеспособного спроса на газ;
• стимулирование использования газа в качестве моторного топлива для транспортных средств в целях уменьшения выбросов вредных веществ в окружающую природную среду и повышения экономической эффективности использования топливных ресурсов;
• обеспечение конкурентоспособности российского газа на мировом энергетическом рынке;
• возмещение за счет средств соответствующих бюджетов организации — собственнику системы газоснабжения фактических убытков в размере образовавшейся задолженности по оплате газа неотключаемыми потребителями.

Практически все содержащиеся в данной статье положения (так называемые «принципы» государственной ценовой политики в области газоснабжения), также как и содержащиеся в ст. 5 «принципы» государственной политики в области газоснабжения, носят преимущественно декларативный характер. Такие положения, как «создание благоприятных условий для поиска, разведки и освоения месторождений газа, добычи, транспортировки, хранения и поставок газа, обеспечения самофинансирования организаций систем газоснабжения», «предоставление налоговых льгот организациям, осваивающим месторождения газа в отдаленных, труднодоступных районах и районах с особо сложными условиями добычи газа, а также организациям, осуществляющим транспортировку добытого из этих месторождений газа, и организациям, финансирующим и осуществляющим газификацию городов и иных населенных пунктов», «стимулирование использования газа в качестве моторного топлива для транспортных средств в целях уменьшения выбросов вредных веществ в окружающую природную среду и повышения экономической эффективности использования топливных ресурсов» в настоящее время не имеют правовых механизмов, обеспечивающих их практическую реализацию.

«Расширение сфер применения рыночных цен на газ» теоретически можно было бы рассматривать в качестве принципа государственной ценовой политики и меры, направленной на развитие рыночных отношений в газовой отрасли. Однако ее применение без учета реального уровня конкуренции на рынке газа может привести к злоупотреблениям доминирующим положением монопольных структур и снизить эффективность функционирования данного рынка. При этом в Законе «О газоснабжении» не содержится норм, допускающих применение рыночных цен на газ (см. комментарий к ст. 21). Что касается «расширения сфер применения рыночных цен на услуги по газификации», то ни в настоящее время, ни на момент принятия Закона «О газоснабжении», нормативно-правовая база, регулирующая отношения в газовой отрасли, не устанавливает государственного регулирования цен на данные услуги.

Такие положения данной статьи, как «удовлетворение платежеспособного спроса на газ» и «обеспечение конкурентоспособности российского газа на мировом энергетическом рынке», в современных условиях решаются на уровне хозяйственной деятельности компаний, действующих в сфере газовой отрасли, и зависят, главным образом, от экономической политики ОАО «Газпром», так как ни удовлетворение платежеспособного спроса на газ, ни внешнеэкономическую политику ОАО «Газпром» в настоящее время государство не регулирует. При этом регулирование и координация экспорта, импорта и транзита газа являются важными вопросами государственной политики в сфере газовой отрасли и требуют выработки взвешенных подходов и их соответствующего правового оформления.

Фиксация в качестве принципа государственной политики такого положения, как «возмещение за счет средств соответствующих бюджетов организации — собственнику системы газоснабжения фактических убытков в размере образовавшейся задолженности по оплате газа неотключаемыми потребителями», фактически являющимися вопросом экономических взаимоотношений, который регулируется в рамках норм гражданского законодательства, представляется необоснованным. Единственным принципом государственной ценовой политики в области газоснабжения из всех содержащихся в данной статье, который имеет соответствующее правовое закрепление, является «контроль за соблюдением регулируемых государством цен и тарифов в области газоснабжения».

В ст. 21 «Регулирование цен на газ и тарифов по транспортировке газа» установлено, что государственное регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа, отнесенные Федеральным законом «О естественных монополиях» к сфере деятельности субъектов естественных монополий, осуществляет федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий[40], что фактически дублирует нормы Федерального закона «О естественных монополиях». При этом на законодательном уровне вводится новая правовая норма о том, что «по решению Правительства Российской Федерации регулирование тарифов на услуги по транспортировке газа может быть заменено государственным регулированием цен на газ для конечных потребителей, использующих его в качестве топлива и (или) сырья, а также тарифов на услуги по транспортировке газа для независимых организаций в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».

В данной статье устанавливается, что «при государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по транспортировке газа должны учитываться экономически обоснованные затраты и прибыль, а также уровень обеспечения организаций — собственников систем газоснабжения финансовыми средствами на расширение добычи газа, сети газопроводов и подземных хранилищ газа», при этом организации — собственнику системы газоснабжения «в целях осуществления расчетов между организациями, входящими в состав системы газоснабжения, разрешено использовать внутренние расчетные цены на газ и внутренние расчетные тарифы на услуги по транспортировке газа». Внутренние расчетные (трансфертные) цены используются в вертикально-интегрированных структурах в целях перераспределения прибыли внутри компании между различными видами деятельности с целью оптимизации получения общего дохода компании. Законодательное разрешение использования расчетных цен организациям — собственникам систем газоснабжения затрудняет регулирующим органам определение экономически обоснованных затрат, прибыли и уровня обеспечения финансовыми средствами на производственное развитие, установленное первой частью данной статьи, которое необходимо для осуществления эффективного ценового (тарифного) регулирования.

Статья 22 «Основы установления акциза на природный газ» в настоящее время фактически не действует, так как вступили в силу первая и вторая части НК РФ, в соответствии с которыми, во-первых, регулирование налоговых правоотношений осуществляется только на основании НК РФ и принятых в соответствии с ним федеральных законов, при том, что в соответствии с НК РФ Закон «О газоснабжении» не является источником налогового права, а, во-вторых, Закон «Об акцизах», на который ссылается данная статья Закона «О газоснабжении», утратил силу, также в связи с введением в действие второй части НК РФ.

В ст. 23 «Регулирование тарифов на услуги газораспределительных организаций» установлено, что «федеральный орган исполнительной власти по регулированию естественных монополий утверждает тарифы на услуги организаций — собственников газораспределительных систем по транспортировке газа, которые могут быть дифференцированы с учетом экономических и социальных условий газоснабжения частей территорий субъектов Российской Федерации, а также порядок их применения». То есть, регулирование тарифов на услуги газораспределительных организаций законодательно отнесено к компетенции ФЭК России (а не региональных энергетических комиссий или органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации).

В ст. 24 и 25 Главы VI определены основные правила компенсации затрат на предоставления льгот малообеспеченным слоям населения и установлены гарантии оплаты поставленного газа и услуг по его транспортировке. Регулирование отношений в данных областях переносятся на уровень нормативных актов Правительства Российской Федерации[41]. Также установлено, что «при несоблюдении условий договоров поставки газа неотключаемыми потребителями, деятельность которых финансируется за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации, ответственность за оплату поставок газа и оказание услуг по газоснабжению возлагается на соответствующего государственного заказчика», при этом Правительство Российской Федерации предоставляет гарантии в отношении обязательств государственного заказчика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета, в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О поставках продукции для федеральных государственных нужд».

Глава VII называется «Антимонопольное регулирование газоснабжения» и содержит всего 2 статьи (ст. 26-27). Сразу следует отметить, что вопрос соотношения норм Закона «О газоснабжении» с законами «О конкуренции» и «О естественных монополиях», в т.ч. при регулировании отношений в сфере газоснабжения, не урегулирован.

Ст. 26 устанавливает, что организациям — собственникам систем газоснабжения, поставщикам газа или уполномоченным им организациям запрещается совершать действия, нарушающие антимонопольное законодательство, в том числе такие действия, как:

• навязывание потребителям газа условий договоров, не относящихся к предмету договоров;
• включение в договоры условий, которые ставят одного потребителя в неравное положение по сравнению с другими потребителями;
• нарушение установленного нормативными актами порядка ценообразования;
• необоснованные отказы от заключения договоров с отдельными потребителями при наличии ресурсов газа и возможностей его транспортировки;
• создание препятствий независимым организациям для доступа на рынок газа;
• сокращение объема добычи и поставок газа в целях поддержания монопольно высоких цен.

Все приведенные в данной статье действия (с учетом газовой специфики) дублируют перечень действий хозяйствующего субъекта, занимающего доминирующее положение на рынке, которые Законом «О конкуренции» признаются злоупотреблением доминирующим положением[42]. При этом, снова возникает вопрос о возможности признания договора поставки газа публичным договором. Так же, как и в случае Закона «О конкуренции», Закон «О газоснабжении», среди действий, которые запрещается совершать поставщикам газа, повторяет признаки публичного договора, содержащиеся в ст. 426 ГК РФ. Поэтому из общего смысла ст. 26 Закона «О газоснабжении» можно заключить, что, несмотря на отсутствие в нем прямого указания на публичный характер договоров, заключаемых собственниками систем газоснабжения и поставщиками газа с их контрагентами, к данным договорам должны применяться правила публичного договора в соответствии с гражданским законодательством.

В ст. 26 среди организаций, которым запрещено совершать действия, нарушающие антимонопольное законодательство, не названы газораспределительные организации, что представляется необоснованным, учитывая монопольный и естественно-монопольный характер их деятельности.

В ст. 27 установлено, что «организации — собственники систем газоснабжения обязаны обеспечить недискриминационный доступ любым организациям, осуществляющим деятельность на территории Российской Федерации, к свободным мощностям принадлежащих им газотранспортных и газораспределительных сетей в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, при условии соответствия качества предназначенного для транспортировки газа государственным стандартам, что должно подтверждаться сертификатами соответствия требованиям стандарта»[43]. Из этой статьи следует, что, во-первых, для получения доступа к газотранспортным и газораспределительным сетям на уровне закона установлена обязательность наличия в них «свободных мощностей» и обязательность получения сертификата соответствия качества газа. Во-вторых, подробная правовая регламентация условий и порядка доступа к газотранспортным и газораспределительным сетям перенсена на уровень нормативных актов Правительства Российской Федерации. В-третьих, из факта включения норм о доступе к газотранспортной инфраструктуре в главу, посвященную антимонопольному регулированию, можно заключить, что регулирование доступа к данной инфраструктуре должно осуществляться на основе норм антимонопольного законодательства. Однако это противоречит ст. 3 Закона «О газоснабжении», которая устанавливает, что законодательство о газоснабжении основывается, в числе прочих законодательных актов, на Законе «О естественных монополиях», при этом Закон «О конкуренции» не упоминается, из чего следует вывод, что к отношениям в области газоснабжения нормы Закона «О естественных монополиях» носят специальный характер по отношению к антимонопольному законодательству, т.е. подлежат первоочередному применению. Таким образом, налицо внутреннее противоречие норм Закона «О газоснабжении» (ст. 3 и 27), а вопрос о соотношении (конкуренции) норм антимонопольного законодательства и законодательства о естественных монополиях при регулировании доступа к газотранспортной инфраструктуре остается неопределенным.

Глава VIII Закона «О газоснабжении» озаглавлена «Правовые основы взаимоотношений организаций — собственников систем газоснабжения и организаций иных отраслей экономики» и содержит 2 статьи (ст. 28-29): «Правовое регулирование землепользования при строительстве и эксплуатации объектов систем газоснабжения» и «Правовые основы взаимодействия систем газоснабжения и систем электроснабжения». Правовые нормы, содержащиеся в ст. 28, в основном дублируют земельное законодательство, а в связи со вступлением в силу Земельного кодекса Российской Федерации нормы данной статьи Закона «О газоснабжении» должны быть приведены в соответствии с нормами Земельного кодекса Российской Федерации.

Статья 29 Закона «О газоснабжении» устанавливает, что в целях обеспечения надежного функционирования системы газоснабжения и работающих на газовом топливе организаций системы электро- и теплоснабжения осуществляются меры по координации взаимодействия указанных систем, в том числе:

• организации-собственники указанных систем разрабатывают согласованные балансы потребления газа, электрической и тепловой энергии, обеспечивающие их эффективное функционирование;
• организация-собственник системы газоснабжения и организация-собственник системы электро- и теплоснабжения заключают долгосрочный договор поставки электрической и тепловой энергии для объектов системы газоснабжения и газа для объектов системы электро- и теплогазоснабжения с указанием особых условий таких поставок и оплаты за поставляемые газ, электрическую и тепловую энергию.

Положения, содержащиеся в данной статье, вторгаются в сферу договорных отношений между собственниками систем газоснабжения и собственниками систем электро- и теплоснабжения, работающих на газовом топливе, регулируемых нормами гражданского законодательства, при этом Закон «О газоснабжении» не предусматривает каких-либо правовых механизмов реализации положений данной статьи.

И, наконец, глава IX Закона (ст. 30-34) «Правовые основы промышленной безопасности систем газоснабжения в Российской Федерации» содержит положения о правовом регулировании промышленной безопасности при осуществлении газоснабжения, о прогнозировании вероятности возникновения аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения, об особенностях обеспечения промышленной безопасности объектов систем газоснабжения, об обеспечении готовности опасного объекта системы газоснабжения к локализации аварий, катастроф, ликвидации их последствий, о едином учетно-отчетном времени для объектов систем газоснабжения. В основном, положения данной главы базируются на нормах законодательства в области промышленной безопасности и экологического законодательства, либо ссылаясь на соответствующие законы, либо дублируя их. Некоторые нормы, например, о «возмещении ущерба, причиненного организации-собственнику системы газоснабжения вследствие непреодолимой силы, за счет обязательного страхования» не могут быть реализованы по причине отсутствия соответствующего законодательства.

Глава X «Заключительные положения» содержит указание на момент вступления данного Закона в силу (с момента официального опубликования), а также предложение Президенту Российской Федерации и соответствующее поручение Правительству Российской Федерации привести свои нормативные правовые акты в соответствие с Законом «О газоснабжении», а также поручение Правительству Российской Федерации внести в установленном порядке в Государственную Думу предложения о приведении законодательных актов Российской Федерации в соответствие с данным Законом.

6. Специальные нормативно-правовые акты, регулирующие отношения в газовой отрасли[44]

Как уже отмечалось, к специальной нормативно-правовой базе газовой отрасли относятся законы и иные нормативные правовые акты, непосредственно направленные на регулирование отношений именно в газовой отрасли. Рассмотрению данных нормативно-правовых актов (кроме рассмотренного выше Закона «О газоснабжении») и посвящен данный раздел. В соответствии с проведенной в Разделе 1 классификацией, специальная нормативно-правовая база разделена на отдельные направления, каждое из которых регулирует определенную сферу отношений, существующих в газовой отрасли. В частности, в нее вошли:

• формирование правил поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа);
• доступ к системам транспортировке газа;
• регулирование цен и тарифов;

налоговое и таможенно-тарифное регулирование.

6.1. Формирование правил поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа).

Утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1998 г. № 162 «Правила поставки газа», разработанные и принятые по инициативе РАО «Газпром», в настоящее время являются основным нормативным актом, регулирующим отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, при организации и осуществлении поставок газа. «Правилами поставки газа» установлено, что отношения между поставщиками газа, газотранспортными и газораспределительными организациями (с одной стороны) и потребителями газа (с другой стороны) должны регулироваться договором поставки и/или транспортировки газа, который отнесен к договору поставки товаров, являющемуся в соответствии с гражданским законодательством разновидностью договора купли-продажи.

Стороны договора поставки газа имеют широкие возможности самостоятельного определения его условий. Прямое применение правил публичного договора к договору поставки газа не предусмотрено. Это ставит потребителей газа в неравные условия с поставщиками газа, газотранспортными и газораспределительными организациями в силу монопольного и естественно-монопольного характера их деятельности.

В «Правилах поставки газа» рассматриваются вопросы урегулирования преддоговорных споров при заключении договора поставки, порядок и условия заключения договоров поставки и транспортировки газа, условия и порядок исполнения данных договоров, порядок учета газа, расчетов за газ и его транспортировку, а также права и обязанности сторон по договору. Установлено, что разрабатываемый и утверждаемый государственными органами баланс газа по Российской Федерации носит рекомендательный характер.

Содержащиеся в «Правилах поставки газа» нормы, призванные конкретизировать гражданское законодательство, предоставляют значительные преимущества поставщикам газа, а также газотранспортным и газораспределительным организациям (применение повышающих коэффициентов в случае суточного перерасхода газа, отсутствие возможности покупателя в случае невыборки газа компенсации в последующий период, использование для учета потребления газа приборов поставщика, непредоставление покупателю газа возможности проверки учета газа поставщиком).

Для выравнивания условий ведения хозяйственной деятельности при организации и осуществлении поставок газа, а также для защиты потребителей от возможных необоснованных действий со стороны поставщиков газа, газотранспортных и газораспределительных организаций необходимо внесение изменений в действующую нормативно-правовую базу. В частности, при разработке новых механизмов функционирования и регулирования рынка газа, возможно, потребуется отнесение договора поставки газа к другому виду гражданско-правового договора, дифференциация договора поставки газа и договора транспортировки газа, придание договорам поставки и транспортировки газа публичного характера, а также более детальная правовая регламентация допустимого поведения поставщиков газа, газотранспортных и газораспределительных организаций. Для этого необходимо внесение принципиальных изменений в действующие «Правила поставки газа» или принятие нового документа.

Основным специальным нормативно-правовым актом, формирующим правила поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа), в настоящее время являются «Правила поставки газа в Российской Федерации», разработанные и утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1998 г. № 162. Внесение изменений в действовавшие ранее «Правила поставки газа потребителям Российской Федерации» (утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.12.94 № 1445) с целью установления порядка заключения прямых договоров между поставщиками и потребителями газа было предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 28.04.97 № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий». Утверждение Правительством Российской Федерации «Правил поставки газа в Российской Федерации» позднее было закреплено на уровне закона (ст. 18 Федерального закона «О газоснабжении в Российской Федерации»).

Хотя формально действующая редакция Правил и ввела порядок заключения прямых договоров между поставщиками и потребителями газа (минуя газораспределительные организации), как это было предусмотрено Указом Президента Российской Федерации от 28.04.97 № 426, это никак не изменило общий баланс взаимоотношений между поставщиками газа и его потребителями. Принципиальное изменение произошло лишь во взаимоотношениях между поставщиками газа и ГРО, которые в соответствии с действующей редакцией Правил, лишились исключительного права на обслуживание потребителей (заключение с ними договоров поставки газа), непосредственно подключенных к газораспределительным сетям.

В соответствии с п. 1, «Правила поставки газа» определяют отношения между поставщиками и покупателями газа, в том числе газотранспортными и газораспределительными организациями, и обязательны для всех юридических лиц, участвующих в отношениях поставки газа через трубопроводные сети.

«Правила поставки газа» состоят из 8-ми разделов: раздел I — «Общие положения» (пп. 1-2), раздел II — «Термины и определения» (п. 3), раздел III — «Порядок заключения договоров» (пп. 4-11), раздела IV — «Условия, сроки и порядок исполнения договоров» (пп. 12-20), раздела V — «Порядок учета газа» (пп. 21-28), раздела VI — «Расчеты за газ и его транспортировку» (пп. 29-31), раздела VII — «Права и обязанности сторон по договору» (пп. 32-40) и раздела VIII — «Ответственность за нарушение настоящих Правил» (п. 41).

В п. 3 «Правил поставки газа» даны некоторые определения используемых в нем понятий, многие их которых отсутствуют в Законе «О газоснабжении». В частности, определено понятие «газотранспортной системы», под которым понимается «система газопроводов, соединяющая производителя газа и потребителя газа, включающая магистральные газопроводы, газопроводы — отводы, газораспределительные сети, находящиеся у газотранспортной, газораспределительной организации или покупателя в собственности или на иных законных основаниях», «газораспределительных организаций» под которым понимается «специализированные республиканские, краевые, областные, городские, межрайонные, сельские организации, занятые развитием и эксплуатацией систем газоснабжения территорий, обеспечением покупателей газом, а также оказывающие услуги по транспортировке газа по своим сетям».

П. 4 «Правил поставки газа» предусмотрено, что для использования газа в качестве топлива покупатель газа должен иметь разрешение, которое выдается в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. При этом технические условия на подключение к газотранспортной системе выдаются соответственно газотранспортной или газораспределительной организацией при наличии упомянутого разрешения. Следует отметить, что выдача разрешений на использование газа (включая установление предельных объемов потребления) и подключение к газотранспортной системе находятся в основном в ведении ОАО «Газпром», что создает ему необоснованные преимущества при поставках газа.

В соответствии с п. 5, поставка газа производится на основании договора между поставщиком и покупателем, заключаемого в соответствии с требованиями ГК РФ, федеральных законов, «Правил поставки газа» и иных нормативных правовых актов. Договор поставки газа должен соответствовать требованиям параграфа 3 главы 30 ГК РФ. Тем самым установлено, что договор, заключаемый между поставщиком и покупателем по поводу поставки газа, является договором поставки товаров, который в свою очередь являются разновидностью договора купли-продажи[45]. Заметим, что по смыслу правоотношений, связанных с поставками газа, которые осуществляются с использованием трубопроводной системы (что аналогично снабжению через присоединенную сеть), договор поставки газа больше соответствует договору энергоснабжения, также являющемуся разновидностью договора купли-продажи (параграф 6 Главы 30 ГК РФ). Однако это не нашло отражения в «Правилах поставки газа».

В соответствии с «Правилами поставки газа», баланс газа по Российской Федерации разрабатывается и утверждается Минэнерго России по согласованию с Минэкономразвития России исходя из ресурсов газа и прогноза потребности российских потребителей в топливно-энергетических ресурсах, а для поставщиков и покупателей газа данный баланс имеет рекомендательный характер (п. 5). Преимущественное право на заключение договоров поставки газа имеют покупатели газа для государственных нужд, для коммунально-бытовых нужд и населения, а также покупатели, заключившие договоры на поставку газа ранее, — на пролонгацию данных договоров (п. 6).

В п. 7 «Правил поставки газа» установлено, что покупатель или поставщик газа имеет право на его транспортировку в соответствии с положениями об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе РАО «Газпром» и к газораспределительным сетям, утверждаемыми Правительством Российской Федерации. При этом порядок и условия транспортировки газа по газотранспортной системе устанавливаются газотранспортной или газораспределительной организацией и оформляются договором в соответствии с «Правилами поставки газа» (п. 8). Кроме того, в п. 20 установлено, что договор транспортировки газа с газотранспортной (газораспределительной) организацией заключается при отсутствии у поставщика возможности непосредственной поставки газа покупателю, при этом в договоре поставки определяется сторона, заключающая договор транспортировки с газотранспортной (газораспределительной) организацией.

Что касается субъектного состава договора поставки газа, то «Правилами поставки» новых (по сравнению со ст. 506 ГК РФ) норм не введено. Сторонами договора также являются поставщик и покупатель, осуществляющие предпринимательскую деятельность. «Правилами поставки газа» предусмотрено участие в договоре транспортировки газа, заключаемого с одной стороны поставщиком или покупателем газа, в качестве второй стороны — газотранспортной и (или) газораспределительной организации. Следует еще раз подчеркнуть, что «Правила поставки газа» не распространяются на потребителей — физических лиц, использующих газ в целях личного (домашнего) потребления.

Установленный «Правилами поставки газа» порядок заключения договоров поставки и транспортировки газа следующий (пп. 9-11). Предложение о заключении договора поставки газа направляется, как правило, поставщиком покупателю, предварительно представившему заявку на приобретение газа. Предложение о заключении договора транспортировки газа направляется газотранспортной или газораспределительной организацией поставщику (покупателю) одновременно с разрешением на доступ к газотранспортной системе, выданным в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком. Согласие на заключение договора поставки газа или договора транспортировки газа (подписанный проект договора) должно быть направлено стороной, получившей предложение о заключении договора (оферту), не позднее 30 дней с момента его получения, если иной срок не определен в оферте. При несогласии с условиями договора сторона, получившая оферту, обязана выслать другой стороне протокол разногласий, в случае неполучения в 30-дневный срок со дня отправления подписанного поставщиком протокола разногласий обратиться в арбитражный или третейский суд и по истечении срока действия договора, заключенного на предыдущий период, прекратить отбор газа. Отбор (продолжение отбора) газа покупателем по истечении указанного 30-дневного срока и (или) срока действия договора, заключенного на предыдущий период, считается согласием стороны, получившей оферту, на заключение договора поставки (транспортировки) газа на условиях поставщика (газотранспортной или газораспределительной организации). В случае если покупатель обратился в арбитражный суд, действие договора поставки газа, заключенного на предыдущий период, продлевается до вступления в силу решения суда.

Анализ данных норм «Правил поставки газа» показывает, что в целом они соответствуют нормам ст. 507 ГК РФ об урегулировании разногласий при заключении договора поставки (см. выше). Однако содержащиеся в пп. 9-11 «Правил поставки газа» нормы, конкретизирующие гражданское законодательство, направлены на ужесточение требований.

По договору поставки газа поставщик обязан поставлять, а покупатель получать (отбирать) газ в количестве, определенном в договоре поставки газа, равномерно в течение месяца в пределах установленной договором среднесуточной нормы поставки газа, а при необходимости — по согласованному между сторонами (включая владельцев газотранспортной системы) диспетчерскому графику (пп. 12-13 «Правил поставки газа»). При этом договорные объемы поставки газа не должны превышать объемы, указанные в разрешении на использование газа (п. 4).

Неравномерность поставки газа по месяцам допускается только при поставках его на коммунально-бытовые нужды, для населения, а также для котельных и тепловых электростанций в объемах, обеспечивающих потребности в тепловой энергии коммунально-бытовых организаций и населения. При перерасходе газа покупателем поставщик вправе проводить принудительное ограничение его поставки до установленной суточной нормы поставки газа по истечении 24 часов с момента предупреждения об этом покупателя и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Невыборка газа покупателем не дает ему права требовать последующего увеличения поставок газа свыше суточной нормы (пп. 14-16).

В соответствии с п. 17 «Правил поставки газа», при перерасходе газа без предварительного согласования с поставщиком, газотранспортной или газораспределительной организацией покупатель (за исключением населения и коммунально-бытовых потребителей) оплачивает дополнительно объем отобранного им газа сверх установленного договором и стоимость его транспортировки за каждые сутки с применением следующих коэффициентов:

с 15 апреля по 15 сентября — 1,1;

с 16 сентября по 14 апреля — 1,5.

Применение повышающих коэффициентов в совокупности с фактически самостоятельным установлением ОАО «Газпром» предельных объемов потребления газа (среднесуточных норм потребления газа), позволяет ему навязывать потребителям свои условия при организации поставок газа. При этом в «Правилах поставки газа» не предусмотрена возможность покрытия суточного перерасхода газа его невыборкой в последующий период поставки, что ставит потребителя в неравные условия с поставщиком газа.

«Правилами поставки газа» предусмотрена возможность перевода потребителей на резервные виды топлива при похолодании в целях обеспечения исполнения государственного контракта на поставку газа для государственных нужд, экспортных контрактов по международным обязательствам, договоров поставки газа для коммунально-бытовых нужд и населения, а также ограничения снабжения газом покупателей и очередности их отключения в случае нарушения технологического режима работы газотранспортной системы при аварии. Данные графики утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и вводятся в действие указаниями Центрального производственно-диспетчерского управления РАО «Газпром», которые являются обязательными для поставщиков, газотранспортных и газораспределительных организаций и покупателей газа (п. 19).

Согласно «Правилам поставки газа», поставка и отбор газа без учета его объема не допускаются (п. 21). По общему правилу, учет объема газа, передаваемого покупателю, производится контрольно-измерительными приборами поставщика и оформляется документом, подписанным сторонами по форме и в сроки, указанные в договоре поставки газа. Договором транспортировки газа на газотранспортную и газораспределительную организацию могут быть возложены обязанности и полномочия по приему — передаче и обеспечению учета поставляемого газа от имени поставщика (покупателя). Поставщик (покупатель), заключивший договор транспортировки газа, уведомляет об этом контрагента (п. 22). Следует отметить, что норма о преимущественном выполнении функций по учету передаваемого газа поставщиком, а также газотранспортной или газораспределительной организацией и использовании их приборов учета ухудшила положение потребителей газа по сравнению с действовавшими ранее «Правилами поставки газа»[46], которыми был предусмотрен учет газа как приборами поставщиками, так и приборами потребителя.

В соответствии с п. 23, принимающая газ сторона в случае неисправности или отсутствия контрольно-измерительных приборов у передающей стороны может осуществлять учет газа по своим контрольно-измерительным приборам. В случае отсутствия или неисправности приборов учета у обеих сторон — учет газа должен производиться по объему потребления газа, соответствующему проектной мощности неопломбированных газопотребляющих установок и времени, в течение которого подавался газ в период неисправности (отсутствия) приборов, или иным методом, предусмотренным в договоре.

Каждая из сторон договора обязана обеспечить представителю другой стороны возможность проверки в любое время работоспособности контрольно-измерительных приборов, наличия действующих свидетельств об их поверке, а также документов об учете и использовании газа покупателем (п. 26). То есть, данной нормой возможность проверки данных учета переданного газа фактически предоставлена только одной стороне — поставщику газа. Потребитель имеет право только проверить работоспособность приборов учета и наличие документов об их проверке. Возможность проверки документов об учете газа поставщиком у покупателя отсутствует.

Сторона, ведущая учет газа, ежемесячно, до пятого числа месяца, следующего за расчетным периодом, составляет акт об объеме переданного газа, в котором отражаются ежесуточные объемы приема — передачи газа. При наличии разногласий стороны вправе обратиться в суд. До принятия решения судом объем переданного газа устанавливается в соответствии с показаниями контрольно-измерительных приборов стороны, передающей газ (п. 28).

Цены на газ и тарифы на его транспортировку указываются в соответствующих договорах в соответствии с законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти (п. 29). Порядок расчетов и сроки платежей определяются договорами поставки газа в соответствии с «Правилами поставки газа»[47]. Расчеты за газ с участием в поставках газа газораспределительных организаций должны осуществляться через специальные транзитные счета газораспределительных организаций с обязательным перечислением средств, зачисляемых на данные счета, за вычетом сумм надбавок газораспределительных организаций, на расчетные счета их поставщиков не позднее дня, следующего за днем поступления средств на транзитные счета газораспределительных организаций[48] (пп. 29-30).

Поставщик имеет право уменьшить или полностью прекратить поставку газа покупателям (но не ниже брони газопотребления) в случае неоднократного нарушения сроков оплаты за поставленный газ и (или) его транспортировку, за исключением потребителей, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации[49] (п. 34).

В соответствии с п. 38, поставщик, газотранспортная и газораспределительная организации и покупатель обязаны немедленно сообщать друг другу об авариях и неисправностях на объектах газоснабжения, ведущих к нарушению режима поставки либо приема газа. Газораспределительная организация представляет по запросу поставщика оперативную информацию о режиме газопотребления и состоянии платежей за поставленный покупателям газ, а газотранспортная организация представляет газораспределительной организации по ее запросу оперативную информацию об объемах и режимах поставки газа по каждой газораспределительной станции (пп. 39-40).

6.2. Доступ к системам транспортировки газа

«Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром», утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 июля 1998 г. № 858, является единственным нормативным правовым актом, которое вместе с отдельными нормами ст. 27 Закона «О газоснабжении», регулирует вопросы доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром».

Анализ норм «Положения о доступе» показывает, что оно не позволяет обеспечить необходимую правовую регламентацию установленного в Законе «О газоснабжении» принципа недискриминационного доступа независимых организаций к ГТС ОАО «Газпром». Такие ключевые понятия, как «свободная мощность» и «независимые организации» в не раскрываются, предоставляя право их определения собственнику ЕСГ — ОАО «Газпром». Правовые возможности регулирующих органов и независимых организаций осуществлять контроль за реальными техническими возможностями ОАО «Газпром» для транспортировки газа независимых организаций отсутствуют.

Приоритетное право на использование ГТС, выбор условий и порядка распределения свободных мощностей, возможности одностороннего расторжения договора транспортировки газа также предоставлены ОАО «Газпром». Вид договора транспортировки газа не определен, его правовая регламентация, содержащаяся в «Положении о доступе» недостаточна. Ответственность организации — собственника Единой системы газоснабжения за непредоставление или несвоевременное предоставление доступа к газотранспортной системе при наличии технических возможностей, действующей нормативно-правовой базой не установлена. Все это ставит пользователей газотранспортной системы в зависимое положение от ее собственника, не обеспечивая реализацию принципа недискриминационности.

Многие важные вопросы, связанные с использованием газотранспортной системы, в «Положении о доступе» не урегулированы. В частности, не рассматриваются вопросы выполнения собственником ГТС общесистемных функций по балансировке поставок газа, предоставления им услуг по хранению газа. Не предусмотрены механизмы организации вторичной продажи неиспользуемых мощностей, не проработаны вопросы коммерческого учета газа и информационной открытости при предоставлении доступа к ГТС. Не задействованы экономические механизмы, стимулирующие использование свободных мощностей газотранспортной системы, в т.ч. со стороны независимых организаций.

Для разработки механизмов, обеспечивающих действительно недискриминационный доступ к газотранспортной системе, и устанавливающих цивилизованные правила, регламентирующие доступ к ГТС, необходимо внесение принципиальных изменений в действующее «Положение об обеспечение доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» и Закон «О газоснабжении».

Одними из важнейших вопросов, определяющих развитие ситуации в сфере газовой отрасли, прежде всего, развитие в ней рыночных отношений, являются вопросы организации и регулирования доступа к газотранспортной и газораспределительной инфраструктуре. Как уже отмечалось, вопросы регулирования доступа к системам транспортировки газа (по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям) относятся к сфере формирования правил поведения участников процесса газоснабжения (рынка газа). В соответствии с действующими нормативными правовыми актами в настоящее время в России осуществляется государственное регулирование доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» и государственное регулирование доступа к местным газораспределительным сетям.

Впервые вопрос о доступе независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» возник при создании этого акционерного общества на базе Государственного газового концерна «Газпром». Тогда Указом Президента Российской Федерации от 5 ноября 1992 г. № 1333 «О преобразовании государственного газового концерна «Газпром» в Российское акционерное общество «Газпром» на учреждаемое РАО «Газпром» в т.ч. была возложена ответственность за «обеспечение доступа любого производителя к газотранспортной системе страны пропорционально объему добываемого им на территории Российской Федерации газа при соблюдении единого механизма регулирования цен» (п. 2 Указа). Впервые на правовом уровне были зафиксированы следующие принципиальные положения о доступе к ГТС:

§ равнодоступность ГТС ОАО «Газпром»;

§ предоставление доступа только производителям газа;

§ принцип пропорционального предоставления доступа в зависимости от объемов добываемого газа.

Вновь вопрос о доступе был поднят в Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 «Об Основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий», где в числе проблем газовой промышленности была названа необходимость совершенствования порядка доступа независимых поставщиков к газотранспортной системе РАО «Газпром». Одним из направлений структурной реформы газовой промышленности были определены меры, позволяющие обеспечить «независимым российским производителям газа недискриминационные права на доступ к свободным мощностям газотранспортной системы на территории Российской Федерации». В качестве мер первого этапа структурной реформы (в течение 1997 года) предполагалось разработать и внедрить единую систему тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам как для независимых поставщиков газа, не входящих в РАО «Газпром», так и для организаций РАО «Газпром», а также разработать и утвердить Правительством Российской Федерации положение об обеспечении доступа поставщиков газа к газотранспортной системе РАО «Газпром» и создать межведомственную комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с доступом к газотранспортной системе РАО «Газпром» независимых поставщиков.

Ключевым отличием положений Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 о доступе к ГТС РАО «Газпром» от соответствующих положений Указа Президента Российской Федерации от 5 ноября 1992 г. № 1333 явилось изменение принципа пропорционального доступа на принцип доступа к «свободным мощностям». Изменился также субъектный состав организаций, которым предполагалось предоставить доступ к ГТС. Если раньше провозглашалось предоставление доступа к магистральным газопроводам любым производителям газа, то в Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 доступ к ГТС ограничивался только российскими производителями. Кроме того, регулирование доступа к ГТС ограничивалось территорией Российской Федерации.

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 1998 г. № 858 «Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе открытого акционерного общества «Газпром», которым было утверждено «Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» (далее «Положение о доступе»). Именно «Положение о доступе», вместе с рассмотренными выше нормами ст. 27 Закона «О газоснабжении», в настоящее время регулирует доступ к газотранспортной системе ОАО «Газпром»[50].

В соответствии с п. 2, «Положения о доступе» определяет условия и порядок доступа независимых организаций на территории Российской Федерации к газотранспортной системе ОАО «Газпром» для снабжения газом потребителей Российской Федерации.

По сравнению с Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426 изменились некоторые принципиальные положения о доступе. Во-первых, впервые появился термин «независимые организации», под которыми в соответствии с «Положением о доступе» понимаются организации, не являющиеся организациями системы ОАО «Газпром», которые, в свою очередь, определяются как само ОАО «Газпром», дочернее или зависимое от него хозяйственное общество, а также иная организация, контролируемая ОАО «Газпром» (п. 1 «Положения о доступе»). Следует отметить, что понятие «контролируемой организации» в данном Положении не раскрывается, оно отсутствует также в гражданском законодательстве и в Законе «О конкуренции», что создает правовую неопределенность при идентификации организаций, «независимых» от ОАО «Газпром» (в терминологии Положения о доступе). При этом к независимым организациям отнесены не только производители газа, как это было установлено Указом Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426, но также и поставщики, и потребители газа, т.е. произошло расширение субъектного состава потенциальных пользователей газотранспортной системы.

Во-вторых, доступ к ГТС в соответствии с «Положением о доступе» предоставляется для снабжения газом только потребителей Российской Федерации. Что касается, принципа территориального действия, то он не изменился. Как и в Указе Президента Российской Федерации от 28 апреля 1997 г. № 426, действие «Положения о доступе» распространяется только на территорию Российской Федерации. В отношении использования газотранспортных систем за пределами территории Российской Федерации, «Положением о доступе» установлено, что «условия и порядок доступа к газотранспортной системе за пределами Российской Федерации определяются на основе контрактов, заключаемых ОАО «Газпром» в соответствии с международными договорами Российской Федерации и международными обязательствами ОАО «Газпром» (п. 3).

В соответствии с «Положением о доступе», любая организация на территории Российской Федерации имеет право недискриминационного доступа к газотранспортной системе РАО «Газпром» на территории Российской Федерации для транспортировки газа (п. 4). ОАО «Газпром» обеспечивает доступ независимых организаций к своей газотранспортной системе на основании договоров, заключаемых этими организациями с ОАО «Газпром» или по поручению ОАО «Газпром» — с его газотранспортными организациями при соблюдении следующих условий:

1. наличие свободных мощностей в газотранспортной системе от места подключения до места отбора газа на предлагаемый поставщиком газа период поставки газа;

2. соответствие качества и параметров поставляемого газа стандартам[51] и действующим в системе ОАО «Газпром» техническим условиям и другим нормативно-техническим документам;

3. наличие к предлагаемой поставщиком газа дате начала поставки газа подводящих газопроводов у поставщиков и газопроводов — отводов к покупателям с пунктами учета и контроля качества газа (п. 5).

В «Положении о доступе», как и в Законе «О газоснабжении», повторяется норма о необходимости наличия в газотранспортной системе так называемых «свободных» мощностей, которые в п. 1 «Положения о доступе» определяются как «технически возможные мощности системы по приему и транспортировке газа за вычетом объемов транспортировки газа, осуществляемой для организаций системы ОАО «Газпром» и независимых организаций в соответствии с действующими в определенный момент времени договорами, а также в соответствии с решениями Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации об обязательных поставках газа организациями системы ОАО «Газпром». Следует отметить, что, во-первых, данное определение постулирует первоочередность использования газотранспортной системы для нужд ОАО «Газпром», а, во-вторых, фактически предоставляет право определения факта наличия или отсутствия свободных мощностей в ГТС — тому же ОАО «Газпром» (все договоры о транспортировке газа заключает ОАО «Газпром», обязательные поставки газа также выполняет только ОАО «Газпром»).

Условие о необходимости соответствия качества поставляемого газа государственным стандартам повторяет соответствующую норму ст. 27 Закона «О газоснабжении». Но, при этом, в «Положении о доступе» расширено ее содержание путем установления требования о необходимости соответствия качества и параметров поставляемого газа «действующим в системе ОАО «Газпром» техническим условиям и другим нормативно — техническим документам. Установленная в «Положении о доступе» норма о необходимости наличия у поставщиков и покупателей пунктов учета газа представляется явно недостаточной для регламентации взаимоотношений между независимыми организациями и организацией, оказывающей услуги по транспортировке газа. Вопросы коммерческого учета газа требуют более подробно нормативного регулирования.

Следует также отметить, что «Положение о доступе» не определяет, к какому виду договора относится договор транспортировки газа, заключаемый между ОАО «Газпром» (его газотранспортной организацией) и независимой организацией — пользователем услуг по транспортировке газа с использованием ГТС ОАО «Газпром». Это создает дополнительную правовую неопределенность при формулировании конкретных положений данного договора и возможности применения к нему норм гражданского законодательства.

Для получения доступа к ГТС независимые организации предоставляют в ОАО «Газпром» заявки по форме, утвержденной Межведомственной комиссией по представлению РАО «Газпром»[52], которая должна содержать следующие сведения:

1. реквизиты поставщика газа;
2. источники газа и их характеристики;
3. срок начала и окончания поставок газа;
4. объемы поставок газа для среднесрочных и долгосрочных контрактов по годам на весь срок поставок и по кварталам на первый год поставок, для краткосрочных контрактов — по месяцам на весь срок поставок;
5. условия поставок газа (прерываемые или непрерываемые);
6. качественные характеристики и параметры поставляемого газа;
7. место подключения к газотранспортной системе ОАО «Газпром» подводящего газопровода;
8. место сдачи газа покупателю;
9. подтверждение газораспределительной организации и потребителя о готовности к приему заявленного газа в период поставки газа;
10. документы, подтверждающие право собственности на газ или наличие договорных обязательств по покупке (продаже) газа (п. 6).

По крайней мере, 2 положения данного пункта являются не просто формальными сведениями, необходимыми для включения в заявку, но фактически представляют собой обязательные условия, необходимые для получения независимой организацией доступа к ГТС. Это, прежде всего:

§ необходимость подтверждения газораспределительной организации и потребителя о готовности к приему заявленного газа в период поставки;

§ необходимость подтверждения права собственности на газ или наличия договорных обязательств по его покупке (продаже).

Кроме того, передаваемая в ОАО «Газпром» информации о фактически заключенных договорах (коммерческая информация) с покупателями газа для получения доступа к ГТС, используются организациями по реализации газа с целью создания конкуренции и выдавливанию независимых организаций с рынков газа.

В «Положении о доступе» установлены сроки подачи заявок, которые дифференцированы в зависимости от продолжительности контрактов и сроков начала поставок газа (п. 8). «В случае если заявленные независимыми организациями и планируемые ОАО «Газпром» на определенный период времени объемы транспортировки газа превышают свободные на этот период времени мощности газотранспортной системы от места подключения до места отбора газа, независимые организации по решению Комиссии по доступу имеют право на использование технической возможности газотранспортной системы (с учетом технологических резервов согласно действующим стандартам), но не более объема свободных мощностей на предлагаемый ими период поставок газа» (п. 9). Использование данной нормы затруднительно, так как, в «Положении о доступе» не определено понятие «технической возможности газотранспортной системы».

При отсутствии достаточной для удовлетворения всех рассматриваемых заявок свободной мощности газотранспортной системы установлена следующая приоритетность поставок:

• в первую очередь — поставщикам газа для коммунальных и бытовых нужд населения;
• во вторую очередь — поставщикам газа, предусматривающим поставки газа в течение более длительного срока по сравнению с другими заявителями.

Заявки остальных независимых организаций удовлетворяются с учетом требований антимонопольного законодательства либо пропорционально заявленным объемам транспортировки газа, либо на конкурсной основе в порядке, определяемом Правительством Российской Федарации (п. 10).

Нормы данного пункта создают значительную правовую неопределенность в регулировании доступа к газотранспортной системе. Во-первых, очередность поставок установлена только для направлений использования газа, а не для организаций — пользователей услуг по транспортировке. В силу этого, вне пределов регламентации остается ситуация, когда организация осуществляет поставки газа сразу по нескольким направлениям, имеющим разный приоритет. Во-вторых, содержащиеся во втором абзаце данного пункта нормы об альтернативном использовании норм антимонопольного законодательства, принципа пропорциональности в зависимости от заявленных объемов и конкурсного распределения свободных мощностей, не обеспечивают их практическую реализацию. Применение требований антимонопольного законодательства к регулированию доступа к газотранспортной системе затруднительно по причинам его несовершенства. Предполагаемый конкурсный порядок распределения свободных мощностей до настоящего времени Правительством Российской Федерации не принят. Неурегулированный вопрос об условиях выбора применения того или иного порядка распределения свободных мощностей ГТС. Фактически данный вопрос отдан на откуп собственнику ЕСГ, т.е. ОАО «Газпром».

«Положением о доступе» установлены сроки рассмотрения в ОАО «Газпром» заявок на получение доступа к газотранспортной системе, а также в случае предоставления полного или частичного доступа — сроки заключения договоров на транспортировку газа (п. 11, 13). При этом следует отметить, что с учетом предельных сроков подачи заявок, установленных п. 8, сроки заключения договоров на транспортировку газа могут превышать сроки начала поставок газа, что ставит пользователей услуг ГТС и их контрагентов в затруднительное положение.

В результате рассмотрения заявки ОАО «Газпром» может принять одно из следующих решений:

• о согласии на заключение договора в соответствии с заявкой;
• о согласии на заключение договора с частичным удовлетворением заявки;
• о мотивированном отказе от заключения договора (п.12).

В «Положении о доступе» установлено, что все расходы, связанные с подключением объектов независимых организаций к действующей газотранспортной системе, производятся за их счет, если иное не определено их соглашениями с организациями системы ОАО «Газпром», а также действующими законодательными или другими нормативными правовыми актами (п.16). Оплата услуг по транспортировке газа независимыми организациями осуществляется по тарифам, утверждаемым ФЭК России (п. 17).

В пп. 18 и 20 установлены обязанности соответственно независимых организаций, использующих газотранспортную систему, и ОАО «Газпром», в основном регламентирующие информационный обмен между ними, а также повторяющие некоторые положения об условиях доступа. Следует отметить, что обмен информацией между пользователями газотранспортной системы и ОАО «Газпром» носит несбалансированный характер. Если независимые организации, использующие ГТС, должны предоставлять в ОАО «Газпром» «в установленные сроки оперативную информацию о технологических режимах работы» своих объектов, то ОАО «Газпром» обязан предоставлять информацию о наличии свободных мощностей в ГТС и о планах по ее использованию, при чем только в 2-х случаях:

• по запросу Комиссии по доступу;
• по запросу независимых организаций — но только в объеме подпунктов 3, 4, 7, 8 п. 6, т.е. сроки и объемы поставок, а также места подключения к ГТС.

В соответствии с п. 19, договор между ОАО «Газпром» и независимой организацией может быть расторгнут досрочно в следующих случаях:

• 1. если по вине поставщика газа не обеспечивается поставка газа в газотранспортную систему в объемах и в сроки, предусмотренные в договоре; в этом случае может быть заключен новый договор с измененными условиями поставок;
  2. если не производится оплата услуг по транспортировке газа в порядке и в сроки, предусмотренные в договоре;
  3. если по вине независимой организации не выполняется любое из условий, указанных в п. 18 (обязанности независимой организации).

Нормы о расторжении договора транспортировки газа по вине ОАО «Газпром» в «Положении о доступе» отсутствуют. Досудебные споры по вопросам, связанным с предоставлением доступа к ГТС ОАО «Газпром», передаются на рассмотрение в Комиссию по доступу, которая в месячный срок после предоставления всех необходимых материалов принимает свое окончательное решение (пп. 14, 15, 21).

6.3. Регулирование цен и тарифов.

«Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации» являются основным нормативным актом, устанавливающим ключевые принципы ценообразования в газовой отрасли.

В «Основных положениях» повторены некоторые положения, содержащиеся в других нормативных актах. В частности, фактически продублирована норма Закона «О газоснабжении» о том, что до перехода к регулированию единых тарифов на транспортировку газа в Российской Федерации осуществляется государственное цен на газ для конечных потребителей и тарифов на услуги по его транспортировке для независимых организаций.

Также как и в Постановлении Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239 в соответствии с «Основными положениями», государственное регулирование оптовых цен на газ осуществляется только в отношении аффилированных лиц акционерных обществ «Газпром», «Якутгазпром», «Норильскгазпром» и «Роснефть-Сахалинморнефтегаз».

Установленные в «Основных положениях» принципы ценообразования основаны на методе «затраты плюс», который в условиях отсутствия разработанных ключевых методических положений, ведет к необходимости учета регулирующими органами всех финансируемых за счет прибыли расходов регулируемых организаций, что не соответствует принципу экономической обоснованности. Конкретных форм ответственности за установление регулирующими органами экономически необоснованных цен и тарифов или несвоевременности их введения не предусмотрено.

Общий анализ нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в газовой отрасли, показывает, что в настоящее время в сфере газовой отрасли государственному регулированию подлежат следующие цены и тарифы:

1. • оптовые цены на газ, кроме газа, реализуемого акционерными обществами «Газпром», «Якутгазпром», «Норильскгазпром», «Камчатгазпром» и «Роснефть-Сахалинморнефтегаз», а также организациями, являющимися их аффилированными лицами (основания — Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации», Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221, Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239, Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021);
   • плата за снабженческо-сбытовые услуги для организаций, реализующих газ конечным потребителям по регулируемым государством ценам[53] (основания -Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021);
   • тарифы на транспортировку газа по магистральным газопроводам для независимых производителей газа (основания — Федеральный закон «О естественных монополиях», Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации», Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239, Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021);
   • тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям (основание — Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021);
   • розничные цены на газ, реализуемый населению и жилищно-строительным кооперативам (основания — Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221, Постановление Правительства Российской Федерации от 7 марта 1995 г. № 239, Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021).

Основным нормативным актом, определяющим ключевые принципы ценового (тарифного) регулирования в газовой отрасли, в настоящее время являются «Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации», утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации».

ФЭК России по согласованию с Минэкономразвития России было поручено утвердить методические указания по расчету регулируемых цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке с внесением, при необходимости, в установленном порядке изменения в формы федерального государственного статистического наблюдения. Данным федеральным органам исполнительной власти с участием ОАО «Газпром» было также поручено разработать и в первом полугодии 2002 г. утвердить:

• методику расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам;
• порядок расчетов за газ, закупаемый по импорту и реализуемый на внутреннем рынке Российской Федерации.

«Основные положения» состоят из 7-ми разделов: раздел I — «Общие положения» (пп. 1-3), раздел II — «Государственное регулирование цен (тарифов) (пп. 4-6), раздел III — «Полномочия регулирующих органов» (пп. 6-9), раздел IV — «Принципы формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке» (пп. 10-15), раздел V — «Порядок рассмотрения материалов, представляемых для установления (изменения) цен (тарифов)» (пп.16-23), раздел VI — «Материалы, представляемые в регулирующие органы организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности» (пп. 24-26) и раздела VII — «Заключительные положения» (пп. 27-28).

В соответствии с п. 1, «Основные положения» определяют принципы формирования цен на газ, добываемый на территории Российской Федерации, и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации по магистральным газопроводам и газораспределительным сетям. В п. 2 даны определения используемых понятий. В частности, установлено, что «розничная цена на газ» — это цена на газ, реализуемый населению для удовлетворения личных потребностей; а «регулируемая оптовая цена» — это утвержденная в установленном порядке цена на газ, по которой он должен реализовываться на выходе из магистрального газопроводного транспорта поставщиками газа (газоснабжающими организациями) непосредственно конечным потребителям, использующим газ в качестве топлива и (или) сырья, или организациям для дальнейшей продажи конечным потребителям.

В целях отделения естественно монопольного вида деятельности, связанного с транспортировкой газа по газораспределительным сетям, от конкурентной деятельности по реализации газа «Основные положения» вводят новое понятие «регулируемая плата за снабженческо-сбытовые услуги», определяемое как «утвержденная в установленном порядке плата за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа (газоснабжающими организациями), взимаемая сверх регулируемой оптовой цены на газ». При этом установлено, что регулируемая оптовая цена на газ и плата за снабженческо-сбытовые услуги не распространяется на газ, добываемый организациями, не являющимися аффилированными лицами акционерных обществ «Газпром», «Якутгазпром», «Норильскгазпром», «Камчатгазпром» и «Роснефть-Сахалинморнефтегаз». То есть, в соответствии с «Основными положениями», регулирование оптовых цен на газ и платы за снабженческо-сбытовые услуги не распространяется на независимых поставщиков газа.

В соответствии с п. 3 «Основных положений», цена на газ для конечного потребителя на границе раздела газораспределительных сетей и сетей конечного потребителя формируется из регулируемых оптовой цены на газ, тарифов на услуги по его транспортировке по газораспределительным сетям и платы за снабженческо-сбытовые услуги. При присоединении сетей конечного потребителя непосредственно к системе магистрального газопроводного транспорта цена на газ для конечного потребителя на границе раздела магистральных газопроводов и сетей конечного потребителя формируется из регулируемых оптовой цены на газ и платы за снабженческо-сбытовые услуги. В случае если в осуществлении поставок газа конечным потребителям участвует несколько организаций, регулируемая плата за снабженческо-сбытовые услуги, взимаемая с конечных потребителей, распределяется между организациями по соглашению сторон. Кроме того, если в поставках газа участвует холдинговая структура, то регулируемая плата за снабженческо-сбытовые услуги устанавливается не только компаниям, занимающимся непосредственной реализацией газа, но и головной компании[54].

В соответствии с п. 4, государственному регулированию на территории Российской Федерации подлежат:

• оптовые цены на газ;
• тарифы на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам для независимых организаций;
• тарифы на услуги по транспортировке газа по газопроводам, принадлежащим независимым газотранспортным организациям;
• тарифы на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям;
• размер платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа (при регулировании оптовых цен на газ);
• розничные цены на газ, реализуемый населению.

В п. 5 установлено, что государственное регулирование оптовых цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке по магистральным газопроводам для независимых организаций осуществляется до перехода к государственному регулированию единых для всех поставщиков газа тарифов на услуги по его транспортировке по магистральным газопроводам на территории Российской Федерации. То есть, фактически продублировано соответствующее положение ст. 21 Закона «О газоснабжении». Однако в отличие от Закона «О газоснабжении», в котором установлена необходимость государственного регулирования цен на газ для конечных потребителей, в «Основных положения» говорится о регулировании только оптовых цен на газ.

«Основными положениями» предполагается поэтапный переход от государственного регулирования оптовых цен на газ к государственному регулированию тарифов на услуги по магистральной транспортировке газа. На первом этапе предполагается осуществить государственное регулирование оптовых цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке по магистральным газопроводам для независимых организаций, разработку методики расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным трубопроводам и газораспределительным сетям и ее апробацию, организацию одной или нескольких газотранспортных компаний, осуществляющих транспортировку газа по магистральным газопроводам, а также введение в сфере услуг по транспортировке газа раздельного учета продукции (услуг) и затрат, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг). На втором этапе предполагается подготовить обоснования для либерализации цен на газ и ограничения сферы государственного регулирования газовой отрасли за счет установления тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным трубопроводам и газораспределительным сетям (п. 6). Сроки и условия перехода от текущего состояния системы государственного ценового (тарифного) регулирования к следующему этапу регулирования не сформулированы, механизмы создания газотранспортной компании (компаний) также не указаны.

В соответствии с п. 7, ФЭК России осуществляет государственное регулирование:

• оптовых цен на газ;
• тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам для независимых организаций;
• тарифов на услуги по транспортировке газа по газопроводам, принадлежащим независимым газотранспортным организациям;
• тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям;
• размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа (при регулировании оптовых цен).

Розничные цены на газ регулируются в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. ФЭК России вправе в установленном порядке делегировать региональным энергетическим комиссиям полномочия по регулированию тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям и размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа. Регулирование розничных цен на природный газ, реализуемый населению, тарифов на услуги по транспортировке газа по газораспределительным сетям, размера платы за снабженческо-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа, осуществляется в соответствии в соответствии с методическими указаниями, утверждаемыми ФЭК России по согласованию с Минэкономразвития России.

Государственное регулирование цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке осуществляется путем установления фиксированных цен (тарифов) или их предельных уровней исходя из следующих принципов:

• возмещения организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности, экономически обоснованных затрат, связанных с добычей, транспортировкой, переработкой, хранением, распределением и поставкой (реализацией) газа (при регулировании оптовых цен), а также возмещения экономически обоснованных затрат, связанных с транспортировкой и распределением газа (при регулировании тарифов);
• установления для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, обоснованной нормы прибыли на капитал, используемый в регулируемых видах деятельности (до разработки методики определения размера основных средств, иных материальных и финансовых активов, используемых в регулируемых видах деятельности, учитывается размер прибыли, необходимой для обеспечения указанных организаций средствами на обслуживание привлеченного капитала, развитие производства и финансирование других обоснованных расходов);
• удовлетворения платежеспособного спроса на газ, достижения баланса экономических интересов покупателей и поставщиков газа;
• учета в структуре регулируемых цен (тарифов) всех налогов и иных обязательных платежей в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• учета разницы в стоимости услуг по транспортировке и поставкам (реализации) газа различным группам потребителей и в различные районы;
• недопущения ограничения внутриотраслевой (в сфере поставок газа) и межотраслевой (между замещающими видами топлива) конкуренции (п. 11).

Расчет регулируемых цен (тарифов) осуществляется на основании методических указаний, утверждаемых ФЭК России по согласованию с Минэкономразвития России, раздельно по каждой организации, осуществляющей регулируемые виды деятельности, исходя из принципа раздельного учета продукции (услуг) и затрат на ее производство, на основе представляемых данной организацией исходных данных, которыми являются:

• расчетный объем продукции (услуг) на период регулирования, определяемые исходя из утверждаемого в установленном порядке баланса добычи и реализации газа в Российской Федерации;
• расчетный суммарный (за период регулирования) объем выручки, требуемый для компенсации экономически обоснованных затрат, относимых на себестоимость продукции (работ, услуг), и обеспечения организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, прибылью, необходимой для их самофинансирования, а также средствами для уплаты всех налогов и иных обязательных платежей в соответствии с законодательством Российской Федерации (пп. 12-13).

При рассмотрении экономических обоснований затрат и прибыли регулирующие органы принимают во внимание:

• прогнозируемые цены (тарифы) на продукцию (услуги), потребляемую организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, а также налоги и иные обязательные платежи в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• прогнозируемую прибыль от поставок газа на экспорт;
• размер прибыли, необходимой для обеспечения указанных организаций средствами на обслуживание заемного капитала, развитие производства, выплату дивидендов и другие обоснованные расходы;
• планы капитальных вложений указанных организаций и источники их финансирования в целях учета в структуре цен (тарифов) затрат на привлечение заимствований и других источников финансирования инвестиций, а также отчеты по использованию инвестиционных средств за предыдущие годы;
• динамику затрат и прибыли в предыдущий период регулирования, а также показатели инфляции за истекший период (п. 14).

Тарифы на услуги по транспортировке газа по сетям газораспределительных организаций и размер платы за снабженческо-сбытовые услуги газораспределительных организаций могут дифференцироваться по группам потребителей с учетом присоединения последних к сетям различного давления, режимов отбора газа, объемов потребления и других факторов (п. 15).

Таким образом, установленные в «Основных положениях» правила государственного регулирования цен (тарифов) основываются на принципе учета обоснованных затрат и необходимой прибыли («затраты плюс»). Однако в условиях отсутствия методики определения размера основных средств, иных материальных и финансовых активов, используемых в регулируемых видах деятельности, и обязательного порядка согласования организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, своих инвестиционных программ с регулирующими органами[55], в соответствии с данными «Основными положениями» в состав устанавливаемых цен (тарифов) включаются все финансируемые за счет прибыли расходы данных организаций, что является экономически необоснованным.

В разделе V «Основных положений» содержатся основные правила, регламентирующие порядок взаимодействия регулирующих органов и организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, при осуществлении государственного регулирования цен (тарифов). В разделе VI приводится перечень материалов, представляемых организациями, осуществляющими регулируемые виды деятельности, в регулирующие органы.

В разделе VII установлено, что регулирующий орган несет ответственность за экономическую обоснованность устанавливаемых цен (тарифов) и своевременность их введения, а также за разглашение сведений, составляющих коммерческую тайну (п. 27). Однако в «Основных положениях» не указаны конкретные формы ответственности и возможных санкций, налагаемых на регулирующие органы в случае установления ими экономически необоснованных цен (тарифов) или несвоевременности их введения.

6.4. Налоговое и таможенно-тарифное регулирование.

В сфере таможенно-тарифного регулирования газовой отрасли в настоящее время применяются ввозная и вывозная таможенные пошлины на природный газ. Общие принципы таможенно-тарифного регулирования установлены Таможенным кодексом, Законом «О таможенном тарифе» и Законом «О государственном регулирование внешнеторговой деятельности», которые рассмотрены в разделе 3.

В настоящее время импортная пошлина на газ не имеет существенного значения, так как газ в Россию практически не ввозится. Хотя для будущего развития рынка газа в Российской Федерации перспективы его импорта из центрально-азиатских республик бывшего СССР обязательно должны учитываться. В качестве одного из инструментов влияния на импорт газа и регулирования внутрироссийского рынка газа может быть использована как раз ввозная таможенная пошлина.

Вывозная таможенная пошлина на газ имеет гораздо более существенное значение. Взимание экспортной пошлины на газ, кроме чисто фискальных целей, позволяет решать еще и другие государственные задачи. Во-первых, это регулирование рынка газа, а, во-вторых, — изъятие избыточной природной ренты. В настоящее время данные функции распределены между экспортной пошлиной и налогом на добычу полезных ископаемых. При чем, ни каждый из данных налогов по отдельности, ни все они вместе не обеспечивают решение сформулированных задач.

Ввозная таможенная пошлина на природный газ определена «Таможенным тарифом Российской Федерации», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 ноября 2001 г. № 810; в настоящее время она установлена в размере 5 процентов от таможенной стоимости либо евро. В соответствии с Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2003 г. № 507 «Об утверждении ставки вывозной таможенной пошлины на газ природный в газообразном состоянии, вывозимый с территории Российской Федерации за пределы государств — участников Соглашения о таможенном союзе», ставка вывозной таможенной пошлины на газ природный в газообразном состоянии (код ТН ВЭД 2711 11 000 0), вывозимый с территории Российской Федерации за пределы государств — участников соглашений о Таможенном союзе установлена в размере 30 процентов от таможенной стоимости.

Приложение 1

Перечень нормативных правовых актов общего характера, регулирующих отношения в газовой отрасли

1. Конституция Российской Федерации.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации.

3. Налоговый кодекс Российской Федерации (части первая).

4. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая).

5. Таможенный кодекс Российской Федерации.

6. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».

7. Закон Российской Федерации от 22 марта 1991 г. № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках».

8. Закон Российской Федерации от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе».

9. Федеральный закон от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности».

10. Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности».

11. Федеральный закон от 14 апреля 1998 г. № 63-ФЗ «О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами».

12. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

13. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества».

14. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

15. Федеральный закон от 13.12.94 № 60-ФЗ «О поставках продукции для государственных нужд».

16. Федеральный закон от 06.05.99 № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

17. Постановление Правительства Российской Федерации от 31 октября 1996 г. № 1299 «О порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже квот при введении количественных ограничений и лицензирования экспорта и импорта товаров (работ, услуг) в Российской Федерации».

Приложение 2

Перечень нормативных правовых актов в сфере регулирования инфраструктурных и ресурсообеспечивающих отраслей

1. Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях».

2. Федеральный закон от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

3. Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 «О недрах».

4. Федеральный закон от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе».

5. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».

6. Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 1995 г. № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

7. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 3314-1 «О порядке введения в действие положения о порядке лицензирования пользования недрами»

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2003 г. № 249 «О порядке и условиях взимания регулярных платежей за пользование недрами с пользователей недр, осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях находящихся под юрисдикцией Российской Федерации».

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 784 «О Перечне акционерных обществ, производящих продукцию (товары, услуги), имеющую стратегическое значение для обеспечения национальной безопасности государства, закрепленные в федеральной собственности акции которых не подлежат досрочной продаже».

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 мая 2002 г. № 364 «Об обеспечении устойчивого газо- и энергоснабжения финансируемых за счет средств федерального бюджета организаций, обеспечивающих безопасность государства».

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 5 января 1998 г. № 1 «О порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям — потребителям при неоплате поданных им (использованных ими) топливно-энергетических ресурсов».

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 07.03.95 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

13. Постановление ФЭК России от 06.10.2000 № 54/3 «Об утверждении Правил рассмотрения Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации ходатайств субъектов естественных монополий».

14. Постановление ФЭК России от 02.03.2001 № 13/4 «О порядке и сроках представления субъектами естественных монополий в сферах транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам и транспортировки газа по трубопроводам текущих отчетов о своей деятельности в Федеральную энергетическую комиссию Российской Федерации».

15. Приказ Минприроды России от 19 ноября 2003 г. № 1026 «Об утверждении порядка переоформления лицензий на пользование участками недр».

Приложение 3

Перечень специальных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в газовой отрасли

1. Федеральный закон от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации».

2. Указ Президента Российской Федерации от 5 ноября 1992 г. № 1333 «О преобразовании государственного газового концерна «Газпром» в Российское акционерное общество «Газпром».

3. Указ Президента Российской Федерации от 8 декабря 1992 г. № 1559 «О преобразовании в акционерные общества и приватизации государственных предприятий, объединений и организаций газового хозяйства Российской Федерации».

4. Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1999 г. № 1020 «О закреплении в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Газпром».

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 февраля 1998 г. № 162 «Об утверждении Правил поставки газа в Российской Федерации».

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 753 «О заключении государственных контрактов на поставку газа организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета».

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2000 г. № 294 «Об утверждении Порядка расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ».

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 8 апреля 1994 г. № 307 «О дополнительных мерах по повышению ответственности потребителей за своевременное проведение расчетов за топливно-энергетические ресурсы».

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 июля 1998 г. № 858 «Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе открытого акционерного общества «Газпром».

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1998 г. № 1370 «Об утверждении Положения об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям», утвержденным.

11. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. № 843 «О Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов».

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2000 г. № 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации».

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 04.06.2002 № 382 «О лицензировании деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов и производства маркшейдерских работ».

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.02.2002 № 148 «О таможенном тарифе Российской Федерации — своде ставок ввозных таможенных пошлин и товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности».

15. Постановление Правительства Российской Федерации от 12 июля 1999 г. № 798 «Об утверждении ставок вывозных таможенных пошлин на товары, вывозимые с территории Российской Федерации за пределы государств — участников соглашений о Таможенном союзе».

16. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.05.2001 № 335 «О порядке установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации».

17. Постановление Правительства Российской Федерации от 17.05.2002 № 31 «Об утверждении Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации».

18. Постановление Правительства Российской Федерации от 04.10.2000 № 753 «О заключении государственных контрактов на поставку газа организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета».

19. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2003 г. № 507 «Об утверждении ставки вывозной таможенной пошлины на газ природный в газообразном состоянии, вывозимый с территории Российской Федерации за пределы государств — участников Соглашения о таможенном союзе».

20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 01 октября 1999 г. № 1535-р «О закреплении в федеральной собственности акций открытого акционерного общества «Газпром».

21. Постановление ФЭК России от 19 февраля 1999 г. № 6/1 «Об утверждении «Положения о порядке рассмотрения вопросов, связанных с доступом организаций к местным газораспределительным сетям».

22. Постановление Госстандарта России от 21 августа 2000 г. № 60 «Об утверждении и введении в действие Правил проведения сертификации газа».

23. Постановление ФЭК России от 25.07.2001 № 47/2 «Об утверждении «Методики определения размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации».

24. Постановление ФЭК России от 29 мая 1998 г. № 22/1 «Об утверждении временного положения о государственном регулировании дифференцированных оптовых цен на газ».

---

[1] Конституция РФ, ст. 15, ч. 4.[2] Конституция Российской Федерации, ст. 15, ч. 1.

[3] Конституция Российской Федерации, ст. 108, ч. 1.

[4] Конституция Российской Федерации, ст. 76, ч. 3.

[5] Конституция Российской Федерации, ст. 90, ч. 3.

[6] Конституция Российской Федерации, ст. 115, ч. 1.

[7] Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 3, п. 5.

[8] Гражданский кодекс Российской Федерации, ст. 3, п. 7.

[9] Конституция Российской Федерации, ст. 76, ч. 5.

[10] Сводный перечень нормативно-правовых актов общего характера, регулирующих отношения в газовой отрасли, приводится в Приложении 1.

[11] Законы и прочие нормативные правовые акты, приводимые в данном Отчете (там, где это специально не указано), рассматриваются и анализируются в редакции, действовавшей на момент его подготовки.

[12] В настоящее время — Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства

[13] Пункт 3 статьи 1 вводится в действие со дня признания утратившим силу Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (ст. 32.1 Федерального закона от 05.08.2000 № 118-ФЗ).

[14] В настоящее время — Министерство экономического развития и торговли РФ

[15] Лицензирование внешнеэкономических операций не подпадает под сферу действия Закона «О лицензировании»

[16] В настоящее время действует Закон РФ «о государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 13 октября 1995 г., отменяемый с 8 декабря 2004 года Законом РФ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» принятый 8 декабря 2003 г.

[17] Указанный Федеральный закон отменен с момента вступления в силу Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» от 08 декабря 2003 г. № 164-ФЗ и вступающий в силу через 6 месяцев после официального опубликования

[18] «Положение о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже квот при введении количественных ограничений и лицензирования экспорта и импорта товаров (работ, услуг) в Российской Федерации» утвержден Постановлением Правительства РФ от 31 октября 1996 г. № 1299

[19] Конституция РФ, ст. 114, ч. 2.

[20] За исключением федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельностью которых руководит Президент Российской Федерации, а Правительство Российской Федерации координирует их работу (ст. 32 Закона «О Правительстве»).

[21] Сводный перечень нормативно-правовых актов в сфере регулирования инфраструктурных и ресурсообеспечивающих отраслей, приводится в Приложении 2.

[22] Органом регулирования естественных монополий в сфере топливно-энергетического комплекса в настоящее время является Федеральная энергетическая комиссия РФ

[23] «Правила рассмотрения Федеральной энергетической комиссией Российской Федерации ходатайств субъектов естественных монополий» утверждены Постановлением ФЭК России от 06.10.2000 № 54/3.

[24] Постановление ФЭК России от 02.03.2001 № 13/4 утвержден «Перечень текущих отчетов о деятельности естественных монополий в сфере транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам и транспортировки газа по трубопроводам, представляемых в ФЭК России».

[25] «Об утверждении порядка переоформления лицензий на пользование участками недр» Приказ МПР России от 18 ноября 2003 г. № 1026

[26] «О порядке и условиях взимания регулярных платежей за пользование недрами осуществляющих поиск и разведку месторождений на континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации, а также за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации» утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2003 г. № 249

[27] пп. 17, 18 Методических рекомендаций по применению Главы 26 «Налог на добычу полезных ископаемых» Налогового Кодекса Российской Федерации, утвержденных приказом МНС России от 2 апреля 2002 г. № БГ-3-21/170

[28] Правила оплаты товаров в общих положениях о договоре купли-продажи.

[29] Правила изменения и расторжения договора энергоснабжения.

[30] Параграф 6 Главы 30 ГК РФ.

[31] В тексте Закона «О газоснабжении» вместо Закона РФ «О недрах» указан Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О недрах», фактически создающий новую редакцию Закона «О недрах».

[32] В настоящее время — Министерство энергетики Российской Федерации (см. подраздел 7.1).

[33] Ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации.

[34] Аналогичная норма применена и в ст. 7 для акций собственников региональных систем газоснабжения и собственников газораспределительных систем

[35] Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.05.2001 № 335 «О порядке установления специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации» установлено, что в тарифы на транспортировку газа по газораспределительным сетям могут включаться специальные надбавки, предназначенные для финансирования программ газификации, утверждаемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Размер специальных надбавок, который не может превышать 20 процентов экономически обоснованного уровня соответствующего тарифа, определяется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по методике, утверждаемой ФЭК России.

«Методика определения размера специальных надбавок к тарифам на транспортировку газа газораспределительными организациями для финансирования программ газификации» утверждена Постановлением ФЭК России от 25 июля 2001 г. № 47/2.

[36] «Правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации» утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 мая 2002 г. № 31.

[37] Основные правила заключения государственных контрактов на поставки газа организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета, установлены Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 753 «О заключении государственных контрактов на поставку газа организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета».

[38] Порядок поставок продукции для государственных нужд регулируется Федеральным законом от 13.12.94 № 60-ФЗ «О поставках продукции для государственных нужд», а также Федеральным законом от 6 мая 1999 г. № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд».

[39] «Правила проведения сертификации газа» утверждены Постановлением Госстандарта России от 21 августа 2000 г. № 60.

[40] В настоящее время — Федеральная энергетическая комиссия Российской Федерации.

[41] Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 630 определено, что с 1 января 1999 г. социальная защита малоимущих слоев населения при повышении цен на газ осуществляется в полном объеме за счет средств, предусмотренных на предоставление компенсаций (субсидий) на оплату жилья и коммунальных услуг.

[42] Ст. 5 Закона «О конкуренции».

[43] Постановлением Правительства Российской Федерации от 14июля 1997 г. № 858 утверждено «Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе Российского акционерного общества «Газпром», постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1998 г. № 1370 утверждено «Положение об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям».

[44] Сводный перечень специальных нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в газовой отрасли, приводится в Приложении 3.

[45] В соответствии Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 октября 2000 г. № 753 «О заключении государственных контрактов на поставку газа организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета», поставки газа организациям, финансируемым за счет средств федерального бюджета, осуществляются на основании государственных контрактов, заключаемых государственными заказчиками с поставщиками газа в соответствии с порядком поставок продукции для федеральных государственных нужд, установленным законодательством Российской Федерации.

[46] Постановление Правительства Российской Федерации от 30 декабря 1994 г. № 1445.

[47] В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2000 г. № 294 «Об утверждении Порядка расчетов за электрическую, тепловую энергию и природный газ», разработанным в соответствии с ч. 2 ст. 544 ГК РФ, оплата потребителями — юридическими лицами (за исключением бюджетных учреждений, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов, и казенных предприятий) электрической, тепловой энергии и природного газа на территории Российской Федерации осуществляется с применением авансовых платежей или расчетов по аккредитиву в порядке, устанавливаемом соглашением между потребителем и энергоснабжающей организацией, если иное не установлено договором энергоснабжения.

[48] Порядок осуществления расчетов за поставляемый потребителям природный газ с использованием транзитных счетов газораспределительных организаций регулируется также совместным письмом Минтопэнерго России № СК-5106, ФЭК России № НБ-1013, Центрального банка России № 491 от 21 июля 1997 г. (в настоящее время действует в редакции письма Минтопэнерго России от 28 августа 1998 г. № ВО-7147, ФЭК России от 28 августа 1998 г. № НБ-1325/2, ЦБ РФ от 13 августа 1998 г. № 315-У).

[49] Порядок ограничения или прекращения поставок топливно-энергетических ресурсов в случае нарушения потребителями сроков, определенных договорами между ними и топливоэнергоснабжающими организациями, установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 1994 г. № 307 «О дополнительных мерах по повышению ответственности потребителей за своевременное проведение расчетов за топливно-энергетические ресурсы».

[50] Доступ к местным газораспределительным сетям регулируется «Положением об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям», утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 1998 г. № 1370, а также «Положением о порядке рассмотрения вопросов, связанных с доступом организаций к местным газораспределительным сетям», утвержденным Постановлением ФЭК России от 19 февраля 1999 г. № 6/1. Условия и порядок доступа к местным газораспределительным сетям, установленные данными положениями, в основном аналогичны условиям и порядку доступа, установленным для газотранспортной системы ОАО «Газпром».

[51] «Система сертификации газа», совместно с «Положением о центральном органе системы сертификации газа» утверждена Постановлением Госстандарта России от 3 марта 2003 г. № 20.

[52] В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 ноября 2000 г. № 843 «О Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов» Межведомственная комиссия по рассмотрению вопросов, связанных с доступом независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» была упразднена, а ее функции переданы образованной в соответствии с данным Постановлением Комиссии Правительства Российской Федерации по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов и нефтепродуктопроводов.

[53] Постановлением ФЭК России от 6 февраля 2002 г. № 8/9 (в редакции постановления ФЭК России от 19 июня 2002 г. № 35/10) утверждена «Методика определения размера платы за снабженченско-сбытовые услуги, оказываемые конечным потребителям поставщиками газа».

[54] Постановлением ФЭК России от 18 декабря 2002 г. № 93-э/13 установлен размер платы за снабженческо-сбытовые услуги ООО «Межрегионгаз» в размере 6,69 руб./1000 м³

[55] Ежегодно Правительство Российской Федерации рассматривает инвестиционную программу ОАО «Газпром» и других крупных монополий.

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ И ОБОЗНАЧЕНИЯ

В данном Отчете используются следующие сокращения и обозначения:

ГК РФ	— Гражданский кодекс Российской Федерации
НК РФ	— Налоговый кодекс Российской Федерации
ТК РФ	— Таможенный кодекс Российской Федерации
Закон «О Правительстве»	— Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации»
Закон «О конкуренции»	— Закон Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»
Закон «О СРП»	— Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции»
Закон «О приватизации»	— Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества»
Закон «О газоснабжении»	— Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации»
Правила поставки газа	— «Правила поставки газа в Российской Федерации», утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 05 февраля 1998 г. № 162
Основные положения	— «Основные положения формирования и государственного регулирования цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации», утвержденные Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2000 г. № 1021
СРП	— Соглашение о разделе продукции
ЕСГ	— Единая система газоснабжения
ГРО	— Газораспределительная организация
ГТС	— Газотранспортная система
НДПИ	— налог на добычу полезных ископаемых