Изучив результаты анализа рисков, связанных с поставками газа на станции Группы РАО «ЕЭС России», а также предложенные меры по их снижению, разработанные консультантом Комитета по аудиту при Совете директоров РАО «ЕЭС России» компанией ЗАО «ЭРТА-консалт», Комитет по аудиту считает необходимым принятие мер для решения следующих основных задач в сфере поставок газа на объекты энергетики:

· Внедрение практики долгосрочных контрактов на поставку газа, обеспечивающих возможность развития практики симметричных долгосрочных контрактов на поставку электроэнергии и обеспечивающих долгосрочные гарантии топливообеспечения при инвестировании в объекты генерации.

· Развитие системы отношений между поставщиками газа и производителями электроэнергии, обеспечивающей гарантированное снабжение газом объектов энергетики на предсказуемых условиях в различных режимах их функционирования.

Для этого Комитет по аудиту считает необходимой реализацию изложенных ниже рекомендаций по изменению действующей системы поставок газа и обращает внимание на необходимость их комплексного применения.

1. Взаимная дифференциация условий поставки газа

В рамках завершения перехода от концепции общесоциального газоснабжения к логике коммерческих поставок газа как товара необходимо осуществить замену существующих договоров (фактически — договоров газоснабжения) на договоры поставки, содержащие элементы международных принципов экспортных долгосрочных контрактов. В данных договорах предусмотреть:

• возможность гибкого использования сезонной дифференциации цены;
• корректного учета режимов потребления в стоимости поставок газа;
• возможность заключения договоров прерываемых поставок газа.

Для этого необходимо, в том числе:

• • Введение зависимости цены газа от режима потребления и тарифов на транспортировку газа от режимов подачи/отбора газа;
  • Признание услуг по диспетчеризации и балансировке газотранспортной системы, формализация правил их оказания и установление принципов их регулирования;
  • Признание услуг по хранению газа, формализация правил их оказания и установление принципов их регулирования;
  • Принятие механизмов, стимулирующих долгосрочные отношения в практике планирования закупок и поставок газа.

2. Коррекция существующей практики договорной работы в сфере поставок газа

С целью снижения рисков газоснабжения необходимо:

• провести масштабный пересмотр всех действующих договоров поставки газа;
• уточнить обязательные требования к договорам поставки газа (в том числе и к долгосрочным) и критерии обязательности их заключения;
• раздельно заключить договора транспорта газа по сетям газораспределительных организаций с договорами поставки. Не включать поставщика газа в договор транспорта в качестве стороны договора;
• перевести ответственность за несоблюдение режимов газопотребления из запретительной (ограничение поставок, опломбирование оборудования) в финансовую (штрафы, коэффициенты увеличения стоимости услуг);
• нормативно зафиксировать принцип единых условий поставок газа для потребителей одного класса;
• разработать внутренние методические рекомендации по договорной работе в топливообеспечении; в частности в обмен на гарантии оплаты (take-or-pay) включить в них следующие положения:

— оплата газа должна осуществляться по факту его поставок; обязательство по оплате считается выполненным по совершению платежа Потребителем;

— ежедневная равномерность отбора газа должна ограничиваться на базе долгосрочной статистики рабочего режима отбора;

— покупатель имеет право на изменение месячных объемов в пределах стандартного долгосрочного отклонения при условии выбора полного объема договора;

— учет количества и качества газа должен осуществляться только на входе Потребителя на согласованных приборах по согласованным процедурам;

— оплата газа является договорным обязательством Покупателя, но решение о выполнении этого обязательства должен принимать сам Потребитель; недопустимо разрешение безакцептных операций по счету генерирующей компании;

— предпочтение отдается долгосрочным контрактным схемам;

— недопустимо включать в договор обязательства третьих лиц, не являющимися сторонами договора (в частности, обязательства Трансгаза по осуществлению контроля качества газа, обязательства ОАО «Газпром» о предоставлении и раскрытии информации, обязательства ГРО по формированию актов приема-поставки газа);

— необходимо включение как обязательства поставщика по поставке газа, так и штрафные санкции по их невыполнению;

• провести соответствующие изменения в тексты договоров при очередном их заключении, в том числе за счет частичного перехода на потребление коммерческого газа.

Кроме того, целесообразно организовать внутриотраслевое обсуждение практик заключения долгосрочных договоров, типовых проблем, возникающих при заключении подобных договоров с вариантами решения, включая опыт ОАО «Газпром» заключения долгосрочных договоров на поставки газа в Европу.

3. Формирование правил торговли на свободном секторе рынка газа

Создание сбалансированной система отношений между ОАО «Газпром», потребителями газа, независимыми производителями газа под контролем государственных органов, позволяющая ОАО «Газпром» и другим производителям газа гарантированно реализовывать часть добываемого газа по ценам, определяемым балансом платежеспособного спроса и обеспеченного ресурсами предложения, в том числе:

• принятие Правительством РФ развернутых принципов торговли на свободном секторе рынка газа, включающих в том числе:

• • справедливый порядок согласования и изменения Правил торговли участниками торгов;
  • процедуру обеспечения гарантий поставки торгуемого газа;
  • правила недискриминационного доступа участников на рынок;
  • эффективные механизмы контроля и ответственности участников.

· Введение переходных процедур, обеспечивающих постепенный переход от регулирования цен на газ к регулированию тарифов на его транспортировку.

4. Повышение прозрачности в системе взаимоотношений «поставщик газа — потребитель газа»

Для повышения предсказуемости и точности газовых балансов, а также экономической обоснованности цен на газ необходимо принятие при публичном обсуждении важнейшими потребителями и поставщиками газа, Правительством РФ прозрачных принципов установления цен и тарифов на транспорт газа, в том числе:

• принятие Правительством РФ Правил раскрытия публичной информации о деятельности естественных монополий и доминирующих поставщиков, в том числе:
  • требование публикации данных по загрузке основных маршрутов транспортировки газа;
  • основания публичной экспертиза ключевых затрат;
  • стимулирование снижения уровня перекрестного субсидирования в газовой отрасли.
• развитие ФСТ РФ Методики расчета тарифа на магистральный транспорт газа, в том числе:
  • ликвидация зависимости тарифа от маршрута транспортировки;
  • учет, при расчете величины транспортного тарифа, финансовых результатов транспортировки всех потоков газа, включая газ ОАО «Газпром»;
  • отказ от пропорционального учета затрат холдинговой компании в расчете тарифов на транспорт газа с целью перехода на действительно раздельный учет по видам деятельности.
• принятие ФСТ РФ Методики установления регулируемых оптовых цен на природный газ, в том числе:
  • формализация процедуры установления оптовых цен на базе принципа покрытия экономически обоснованных затрат за счет всех доходов регулируемого поставщика газа, включая доходы от экспортных поставок газа;
  • установление экономических оснований корреляции регулируемых оптовых цен на газ и тарифов на его транспортировку с целью постепенного отказа от регулирования цен.

5. Усиление контроля за локальной инфраструктурой снабжения субъектов генерации топливом

С целью повышения контроля над реальными издержками при поставках газа необходимо всем субъектам генерации осуществить:

• инвентаризацию подводящих трубопроводов, распределительных и контрольно-измерительных устройств, систем телемеханики и связи, участвующих в поставках газа;
• оценку эффективности владения инженерными объектами снабжения;
• оценку эффективности переквалификации подводящих трубопроводов (магистраль — распределение) с учетом изменения цены газа и расходов на обслуживание;
• разработку и утверждение свода внутренних процедур газоснабжения, с указанием ответственных лиц, сроков и методик контроля;
• выкуп, строительство новых или создание совместных предприятий по использованию и обслуживанию объектов снабжения;
• оценку эффективности строительства локальных объектов компенсации неравномерности потребления газа (подземные и газгольдерные газовые хранилища, резервные газопроводы)
• организационное выделение объектов газоснабжения в отдельные предприятия с целью повышения прозрачности затрат и, при необходимости, установления, индивидуальных тарифов;
• конкурс по выбору компании, обслуживающей объекты газоснабжения;
• создание сервисных компаний по обслуживанию объектов газоснабжения на локальных группах станций.

6. Контроль нормативных и технологических изменений в сфере поставок (закупка, распределение, транспортировка) газа

Для предотвращения нормативного и технологического манипулирования со стороны субъектов газовой отрасли необходимо:

• активное участие в разработке новых и изменении существующих технических норм и регламентов в сфере газоснабжения;
• мониторинг процессов отраслевого нормотворчества;
• формирование позиции защищающей технологические интересы субъектов генерации в вопросах нормативной и технологической базы, регулирующей поставки газа;
• отмена регулируемой платы за снабженческо-сбытовые услуги в составе оптовой регулируемой цены газа;
• принятие Правительством РФ единых норм потребления природного газа, с целью перевода отраслевой системы установления лимитов на уровень государственного регулирования объемов поставки газа по регулируемым ценам, включая поставки газа населению;
• принятие Правительством РФ Правил коммерческого учета количества и качества газа (ранее учет газа регулировался приказом Минтопэнерго РФ от 14 октября 1996 года), включая:
  • Требования к приборам;
  • Порядок доступа к системам измерения и обмена информации;
  • Необходимые и обязательные условия перехода к коммерческому учету газа.

7. Внедрение всеми участниками системы газоснабжения (потребители, поставщики, транспортные компании) публичных и независимых процедур составления прогнозных балансов энергии и топлива

Для адекватного прогнозирования спроса и предложения на ключевые виды топлива (прежде всего природный газ) требуется организация конкуренции независимых обоснованных прогнозных балансов. Условиями организации такого рынка могут стать в том числе:

7. • Требования обязательной публикации балансовых оснований для принятия решений регулирующих органов;
   • Обязательства по раскрытию информации субъектов государственного регулирования и доминирующих поставщиков;
   • Система стимулирования публикации прогнозов потребления ключевыми потребителями соответствующих видов топлива.

Необходимо осуществлять тесное взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти для внесения соответствующих изменений в действующие, а также принятие новых нормативных актов, регулирующих газоснабжение в РФ, в том числе:

• принятие Правительством РФ новой редакции Правил поставки газа, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 05 февраля 1998 года №162;
• принятие Правительством РФ новой редакции Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2000 года № 1021 «О государственном регулировании цен на газ…»;
• принятие Правительством РФ новой редакции Положения об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром», утвержденного Постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 года №858;
• принятие Правительством РФ новой редакции Положения об обеспечении доступа организаций к местным газораспределительным сетям, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 1998 года №1370;
• принятие Правительством РФ новой редакции Правил пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 года №317.

Комитет по аудиту считает целесообразным, чтобы создаваемые новые субъекты рынка электроэнергии или их объединения при контроле со стороны РАО «ЕЭС России» занимали более активную позицию в отношении вопросов поставок газа. Комитет по аудиту считает целесообразным незамедлительное создание ассоциации организаций энергетики — потребителей газа.

Комитет по аудиту также считает, что проблемы газообеспечения объектов энергетики являются основным риском, как для всего сектора электроэнергетики, так и для будущих субъектов электроэнергетики компаний ОГК и ТГК.

Ссылки по теме:

Аналитический отчет «Электроэнергетика и газ: Вопросы газообеспечения и взаимодействия отраслей»
Рекомендации: возможные цели и пути их достижения. Приложение к аналитическому обзору «Электроэнергетика и газ»
Рекомендации Комитета по аудиту Совету директоров и Правлению ОАО РАО «ЕЭС России» касательно проблем газоснабжения предприятий электрогенерации