Мировой опыт регулирования и реформирования газовой отрасли

07.09.2007
Источник: Группа ЭРТА
Автор: Группа ЭРТА
Дата публикации: 28.06.01
ERTA Group

В последние годы во многих странах — крупных потребителях природного газа наблюдаются процессы реформирования газовой отрасли. Общей тенденцией является либерализация газового рынка, направленная на возникновение (усиление) конкуренции по различным видам деятельности (от добычи газа до его продажи конечным потребителям). Во многих странах монопольные вертикально-интегрированные компании под давлением со стороны правительств юридически разделяются на отдельные компании. Происходит отделение потенциально конкурентных видов деятельности от видов деятельности, относящихся к сфере естественных монополий.

В данной работе будет рассматриваться опыт регулирования газовой отрасли, накопленный в следующих странах:

— Канада;

— Франция;

— Италия.

А так же в таких странах как:

;

— США;

— Германия;

— Румыния.

Ситуация с регулированием газовой отрасли в последних четырех странах изложена более подробно.

Эти страны выбраны в качестве примеров не случайно. Действия их государственных органов представляют широкий спектр подходов к регулированию газовых рынков от полного контроля государственных органов над монопольными газовыми структурами, до предоставления потребителям широкого выбора поставщиков природного газа.

США, Канада и Великобритания — страны, в наибольшей степени продвинувшиеся к полностью конкурентному газовому рынку. Эти страны отличаются также значительными объемами собственной добычи газа, покрывающими значительную часть внутренних потребностей.

Германия, Франция, Италия и Румыния — страны, газовым отраслям которых еще только предстоит пройти путь от монополии до конкуренции на газовом рынке. Все из перечисленных стран являются крупными импортерами российского природного газа. Германия, Франция и Италия являются ведущими государствами — членами Европейского Сообщества и активно участвуют в выработке позиции ЕС по развитию европейского рынка газа.

Румыния является страной, газовая отрасль которой имеет давнюю историю. Специалисты из Румынии в течение долгих лет помогали советским газовикам осваивать месторождения и создавать газотранспортную систему. После перехода страны к рыночной экономике, в газовой отрасли Румынии произошли изменения, во многом схожие с изменениями в газовой отрасли России. В настоящее время в Румынии происходят преобразования газовой отрасли, направленные на повышение ее эффективности. Опыт этих преобразований, на наш взгляд, может оказаться весьма полезным и для России.

 

Большинство правительств тех стран, которые поставили перед собой задачу либерализации газового рынка, провозглашают своими основными целями снижение цен для конечных потребителей и повышение эффективности работы предприятий отрасли в результате действия конкуренции. В то же время предусматривается, что в результате реформ не должна быть затронута надежность поставок, которая обеспечивалась при традиционных монопольных формах организации отрасли.

 

Естественно, что реформирование газовых рынков в разных странах идет разными темпами в зависимости от поставленных целей, исторически сложившихся отношений, а также различных географических и социальных условий. В настоящее время в ряде стран (в частности в США и Великобритании) уже наблюдаются некоторые позитивные изменения, связанные с проведенными преобразованиями. Однако, для того, чтобы оценивать применимость в российских условиях тех или иных подходов к реформированию, использовавшихся за рубежом, необходимо сопоставить экономические, геолого-географические, социально-политические и хозяйственно-технологические условия, в которых находятся отрасли разных стран. Также немаловажным является анализ истории развития отношений на соответствующих газовых рынках.

Кроме того, что реформы, проводимые в развитых странах, могут послужить примером для России, они важны для нее еще в одном аспекте. Среди стран — крупных потребителей газа, особое внимание должно быть уделено странам Европы, импортирующим российский газ, т.к. новые правила игры на европейском газовом рынке могут оказать серьезное влияние на экспорт российского газа, поставляемого в настоящее время по долгосрочным контрактам. Существуют опасения, что с либерализацией газового рынка, система долгосрочных контрактов может быть нарушена, и в настоящее время трудно предсказать последствия этого для российского экспорта.

Все эти вопросы подробно освещаются в данной работе.

Недавно в США была принята новая национальная энергетическая , затрагивающая в т.ч. газовую отрасль, которая существенным образом меняет подходы Соединенных Штатов в области государственной энергетической политики. К сожалению, в российских средствах массовой информации и органах государственной власти данному документу не было уделено достаточно внимания. Поэтому мы посчитали необходимым включить рассмотрение основных направлений новой энергетической политики США в настоящую работу.

1. Основные особенности газовых отраслей зарубежных стран

 

Реформы, проводимые в газовых отраслях многих стран, существенно различаются как по формам, так и по глубине преобразований. В наибольшей степени реформы зависят от исторически сложившейся производственной структуры добычи и распределения газа, а также от структуры потребления газа. В данном разделе рассматриваются основные структурно-технологические особенности газовых отраслей различных стран, которые оказывают непосредственное влияние на политику государственного регулирования в газовой отрасли. Данные по объемам добычи и потребления природного газа в рассматриваемых зарубежных странах и в России представлены в в следующей таблице:

 

Добыча и потребление и природного газа в некоторых странах

Европы и Северной Америки

 

млрд. м3

 

Страна

 

 

Собственная добыча

 

Объем потребления

 

Россия

551

364.5

 

США

543.8

612.2

 

Канада

160.4

70.0

 

Великобритания

 

90

 

88.9

 

Германия

 

17

 

80.0

 

Франция

 

0

 

37.8

 

Италия

 

19

 

57.8

 

Румыния

 

14

 

19.2

Данные — 1998 г.

 

 

1.1. Добыча газа

 

Из стран, рассматриваемых в данном обзоре, существенными объемами добычи располагают США, Канада и Великобритания. В этих странах добыча газа ведется значительным количеством независимых компаний из большого числа месторождений.

 

В США добыча природного газа в 1998 г. составила 543,8 млрд. м3. География добычи весьма обширна — от Мексиканского залива и штатов Техас и Алабама на запад (штат Нью-Мексико) и на север (Оклахома). Абсолютное большинство месторождений мелкие. На рынке представлено около 23 тысяч производителей от небольших компаний до крупных нефтегазовых (энергетических) корпораций. В США действуют антимонопольные ограничения в сфере недропользования. Для одного недропользователя установлена предельная площадь всех участков недр, арендуемых им земель геологического отвода для поисков нефти и газа, которая ограничена величиной 20 480 акров[1], при чем в одном штате он может иметь не более 10 240 акров[2] на срок не более двух лет.

 

В Канаде добыча газа осуществляется в Западноканадском седиментационном бассейне (Western Canada Sedimentary Basin) в провинции Альберта. В 1998 г. в Канаде было добыто 160,4 млрд. м3 газа. Как и в России, основные запаса газа находятся в обширном, но четко локализованном регионе страны. Добыча также осуществляется в условиях конкурентной среды. Для добычи нефти и газа по арендному договору (лицензии) предоставляется участок недр площадью не более 5 760 акров[3].

 

В Великобритании добыча газа осуществляется примерно на 100 морских месторождениях вблизи Британских островов. Ее проводят независимые друг от друга частные компании. Общий объем добычи составляет около 90 млрд. м3. Небольшая часть потребляемого газа импортируется из Норвегии. В то же время британские компании занимаются экспортом газа на континент — в Ирландию, Голландию и Бельгию.

 

Основной отличительной чертой стран — крупных производителей газа (США, Канада, Великобритания) является наличие конкуренции между независимыми производителями и отсутствие вертикально-интегрированных структур, занимающихся как добычей, так и транспортировкой газа.

 

 

1.2. Системы магистральной транспортировки газа

 

Системы магистральной транспортировки газа в разных странах сильно отличаются по протяженности в зависимости от расстояния между месторождениями (границей в случае импорта) и основными районами потребления, а также от диверсифицированности поставок газа из разных источников.

 

Наибольшей протяженностью и разветвленностью магистральных (межштатных) газопроводов характеризуется газотранспортная система США. Общая длина газопроводов высокого давления составляет более 400 000 км[4]. В стране работает более 200 частных газотранспортных компаний, регулируемых федеральными органами власти и органами власти на уровне штатов.

 

Примерами монопольного владения одной компанией всей системы магистральных газопроводов являются английская «» (Transco) (бывшая газотранспортная составляющая подвергшейся разделению в результате реформ British Gas) и французская газовая компания «Газ де Франс» (Gaz de France). Эти компании практически полностью контролируют транспортные системы в Великобритании и Франции соответственно. Протяженность газотранспортной системы высокого давления в Великобритании составляет 5 900 км, во Франции — более 33 000 км. Однако если во Франции «Газ де Франс» является государственной вертикально-интегрированной монополией, осуществляющей импорт, транспортировку и конечное распределение газа, то в Великобритании «Транско» занимается только предоставлением услуг по транспортировке газа, самостоятельно не покупая и не перепродавая его.

 

Промежуточное положение по степени доступа потребителей к закупкам газа у непосредственных производителей занимает транспортировочная компания Италии «СНАМ» (дочерняя компания интегрированной нефтегазовой компании «ЭНИ», в настоящее время принадлежащей государству на 36%). Некоторые крупные потребители, подключенные к газотранспортной сети «СНАМ» импортируют газ напрямую по двухсторонним договорам и оплачивают «СНАМ» только транспортировку газа. В то время как значительная часть потребителей покупает газ непосредственно у «СНАМ». Протяженность газопроводов высокого давления в Италии составляет около 30 000 км.

 

В Германии магистральные трубопроводы находятся в собственности нескольких компаний, которые отвечают за транспортировку и продажу газа. Несмотря на формальную открытость газового рынка (отдельный тариф для импорта/транспортировки на общенациональном уровне), в действительности поставки в значительной степени монополизированы крупнейшими участниками, действующими в своих регионах сбыта — «Рургаз» (Ruhrgas) (72,7% всех поставок в Германии в 1998 г.), «БЕБ» (BEB), «Фербунднетц Газ» (Verbundnetz Gas), «Вингаз» (Wingas) и «Тиссенгаз» (Thyssengas). Эти межрегиональные компании, осуществляющие поставку, оптовую перепродажу и транзит газа, стремятся избежать конкуренции друг с другом, так как в соответствии с традиционной организацией собственности в немецкой промышленности, многие компании перекрестно владеют акциями друг друга, в то время как на бирже представлены акции лишь немногих компаний. Например, компания «Рургаз» является крупнейшим акционером компании «Фербунднетц Газ», владея ее 37% акций.

 

 

1.3. Системы доставки газа «зависимым» потребителям (газораспределительные организации)

 

В данном подразделе речь идет о поставках газа так называемым «зависимым» потребителям, получающим газ по системам, контролируемых газораспределительными организациями (). Если будут упоминаться поставки газа крупным промышленными предприятиям и электростанциям («независимым потребителям»), подключенным к газопроводам высокого давления, то это будет оговорено заранее.

 

ГРО представляют собой локальные монополии, осуществляющие закупку газа у газотранспортных компаний или непосредственно у производителей (оплачивая транспортировочным компаниям услуги по транспортировке). В некоторых странах с развитым рынком газа ГРО могут также покупать газ у брокеров/сбытовиков. Деятельность ГРО контролируется со стороны государственных, региональных и муниципальных органов. По некоторым прогнозам, в странах, осуществляющих реформы своего газового рынка, в ближайшем будущем даже мелкие потребители газа смогут выбирать поставщика, оплачивая ГРО лишь услуги по доставке. В настоящее время разные страны по разному продвинулись к такому полностью конкурентному рынку.

 

Отметим, что если в некоторых странах (Великобритания и Франция) организационно ГРО как правило входят в состав единых газотранспортных компаний (включающих и магистральную транспортировку газа), то в других странах (Германия) ГРО являются достаточно самостоятельными региональными компаниями.

 

Технические возможности ГРО разных стран сильно различаются. Не вдаваясь в подробности данного вопроса, однако, отметим, что российские газораспределительные сети имеют ряд преимуществ по сравнению с аналогичными организациями в странах Европейского Сообщества. Так, в России весьма высок относительный уровень потребления газа крупными потребителями и сравнительно низкая доля потребления газа приходится на население и предприятия коммунально-бытового сектора — 15,9 и 8,9% соответственно (данные — 1999 г.). В то время как в Германии на население и в 1999 г. приходилось 32,4% и 3,8% соответственно, в Великобритании — 34,9% и 12%, во Франции — 37% и 16,1%, в Италии — 30,1% и 3,6%. Обслуживание крупных потребителей является более выгодным, т.к. они, как правило, получают газ по газопроводам большого диаметра под более высоким давлением и затраты на передачу единицы объема газа для них существенно ниже, чем у мелких потребителей. Обслуживание населения составляет большую часть затрат ГРО.

 

Российские ГРО обладают одним из наиболее высоких в Европе показателей мощности газораспределительной сети, определяемым как отношение годового объема реализации газа к суммарной длине газопроводов (млн. м3/км). Этот показатель в России в среднем составляет 0,54, в то время как в рассматриваемых странах Европейского Сообщества он находится в диапазоне от 0,2 до 0,35. Чем больше объем продаваемого газа и чем меньше длина газораспределительных сетей, тем в более выгодных условиях работает ГРО. К недостаткам российских систем газораспределения можно отнести крайне низкие показатели производительности труда: один из самых низких показателей длины сетей, приходящихся на одного служащего — 3,95 км, в то время как в рассматриваемых странах ЕС этот показатель колеблется от 6 до 10 км.

 

 

1.4. Ценообразование на природный газ для конечных потребителей

 

Так как обслуживание населения и коммунально-бытовых потребителей связано с наибольшими затратами ГРО, для населения в большинстве зарубежных стран существенно выше, чем для крупных промышленных потребителей. Средние показатели стоимости 1 тыс. м3 природного газа для населения и в промышленности в некоторых странах ЕС приведены в следующей таблице:

 

Цены на природный газ в некоторых странах Европейского Сообщества

 

долл. США на 1000 м3 (включая налоги)

 

Страна

 

Цены для населения

 

 

Цены для промышленности

D1

D2

D3

D3b

D4

I1

I2

I3-1

I3-2

I4-1

I4-2

I5

 

Великобритания

 

490

 

324

 

247

 

240

 

н/д

 

 

 

 

 

 

 

 

Германия

 

713

 

552

 

348

 

321

 

284

 

289

 

246

 

226

 

212

 

195

 

187

 

133

 

Франция

 

555

 

490

 

327

 

308

 

269

 

283

 

238

 

175

 

170

 

139

 

135

 

 

Италия

 

508

 

464

 

606

 

606

 

606

 

392

 

271

 

168

 

161

 

144

 

137

 

Данные — 1999 г.

Источник: Eurostat 1999 г.

 

Для справки.

Потребители разделены по группам в зависимости от объемов годового потребления:

Население: D1 — до 222 м3, D2 — от 222 до 444 м3, D3 — от 444 до 2 222 м3, D3b — от 2 222 до 3 333 м3, D4 — от 3 333 до 27 777 м3.

Стандартные промышленные потребителей выделены в группы следующим образом:

 

Группа

Максимальный объем годового потребления (м3)

Условия поставки

I1

10 651

Фактор загрузки не учитывается

I2

106 514

200 дней

I3-1

106 514

200 дней, 1600 часов

I3-2

1 065 140

250 дней, 4000 часов

I4-1

10 651 399

250 дней, 4000 часов

I4-2

10 651 399

330 дней, 8000 часов

I5

106 513 995

330 дней, 8000 часов

 

Как видно из таблицы, во всех странах с ростом потребления цены на газ существенно снижаются. Исключением является Италия, где цены для населения с ростом потребления сначала уменьшаются с 508 долл./ 1000 м3 до 464 долл./ 1000 м3, а затем увеличиваются до 606 долл.

 

Как уже отмечалось, цены для промышленности являются существенно более низкими, чем цены для населения, в отличие от России, где цены регулируются таким образом, что фактически промышленные потребители частично оплачивают расходы ГРО, связанные со снабжением населения и коммунально-бытового сектора.

 

Далее рассмотрим основные особенности ценообразования в данных странах.

 

В Германии тарифы на закупку газа ГРО у газотранспортных компаний состоят из ставки за мощность и товарной ставки. Ставка за мощность подлежит корректировке в соответствии со средним уровнем инфляции, товарная ставка корректируется с учетом изменений цен на легкий мазут (газойль) на основе публикуемых данных Федерального статистического управления. Тарифы для крупных промышленных потребителей иногда индексируются в соответствии с ценами на тяжелый мазут.

 

Розничные цены на газ устанавливаются по инициативе ГРО, однако, находятся под наблюдением Федеральной антикартельной комиссии и ее региональных отделений. Эти органы государственной власти проводят сравнительный анализ цен ГРО и имеют право потребовать их снижения в случае, если цена оказывается необоснованно завышенной. В этих случаях для сохранения объемов выручки ГРО остается только добиваться снижения издержек.

 

Цены (тарифы) на закупку газа крупными промышленными потребителями можно разделить на три группы:

— тарифы с единой ставкой за единицу объема газа,

— тарифы с постоянной и переменной товарной ставкой,

— тарифы с пиковой и товарной ставкой.

 

Первая система тарифов на газ применяется, как правило, для крупных промышленных потребителей, имеющих высокий коэффициент нагрузки. Тарифы с постоянной ставкой и переменной товарной ставкой применяются обычно для малых промышленных потребителей.

 

Между ГРО и крупными промышленными потребителями заключаются индивидуальные договоры на поставки газа по свободным ценам. Как правило, такие договоры заключаются с предприятиями с годовым уровнем потребления более 1 ГВт-ч.

 

В целом, в основе германской системы ценообразования лежит допущение о том, что конкуренция между газом и нефтепродуктами обеспечивает адекватное ценовое регулирование. За разумным уровнем публикуемых розничных тарифов ГРО следит Федеральная антикартельная комиссия.

 

Цены на природный газ для большинства потребителей в Великобритании являются свободными и определяются рынком. В настоящее время большинство газопроводов страны, как магистральных, образующих Национальную Транспортировочную Систему — НТС, так и распределительных, входят в систему компании «Транско», которая оказывает услуги по транспортировке и распределению газа, однако не участвует в закупках и перепродаже газа. Большинство потребителей (прежде всего корпоративные потребители) могут выбирать поставщика на конкурентной основе. Поставщиками газа, являются, как правило, дочерние компании крупных производителей (Shell, Amoco и др.). Таким образом, реально цена на газ устанавливается в результате конкуренции между основными газодобывающими компаниями.

 

Тарифы на транспортировку газа, как и прочая деятельность газотранспортных компаний (прежде всего, «Транско»), регулируются новым государственным органом Ofgem, объединившим функции предшествовавших ему Управления по газоснабжению (Office of Gas Supply, Ofgas) и Управления по электроснабжению (Office of Electricity Regulation, OFER).

 

Деятельность «Транско» регулируется на принципах возмещения издержек газоснабжения и необходимой прибыли («затраты плюс»), хотя в некоторой степени применяется методика «ценового потолка». Прогнозируемые доходы «Транско» на единицу газа рассчитываются по формуле, содержащей член, отвечающий за стимулирование повышения эффективности работы газотранспортной сети. Если в данном году доходы транспортировщика превысили прогнозные показатели, то в следующем году это будет учтено в снижении разрешенного дохода компании на единицу газа.

 

Стоимость газотранспортных услуг для различных потребителей учитывает различия в величине издержек, однако, некоторые элементы субсидирования для малых потребителей сохраняются. Тарифы для потребителей компании «Сентрика» (ранее составная часть монополии «Бритиш Газ»), в настоящее время специализирующейся на обслуживании населения подлежат регулированию.

 

В тарифах на услуги по газоснабжению (транспортировка и потребительские услуги) можно выделить три группы тарифов:

— тарифы на транспортировку по Национальной транспортировочной системе,

— тарифы локальных зон распределения,

— тарифы на потребительские услуги, к которым относится снятие показаний счетчиков, аварийно-ремонтные работы, прокладка разводящих труб у отдельных пользователей.

 

Для НТС были сформированы тарифы по шести точкам входа и тридцати семи зонам выхода из системы. Тарифы формировались на основе анализа долгосрочных предельных издержек. Основные ставки представлены ставкой за мощность и товарной ставкой. Текущее процентное соотношение между ставками составляет 65/35, что указывает на наличие субсидирования потребителей с низким коэффициентом нагрузки.

 

Тарифы локальных зон распределения дифференцированы в зависимости от давления в точке отбора газа, а при их формировании в качестве базы расчета используются средние издержки по бухгалтерской отчетности ГРО.

 

В Канаде газораспределительные организации и крупные потребители покупают газ, заключая контракты с его производителями. Цены на покупаемый газ не регулируются и определяются в результате конкуренции между поставщиками газа. Потребители, расположенные в зоне обслуживания ГРО, также имеют право на заключение контрактов с производителями газа. В этом случае ГРО оказывает только услуги по транспортировке газа, не являясь его владельцем.

 

Регулирование тарифов на транспортировку по межрегиональным магистральным газопроводам осуществляется Национальным Энергетическим Комитетом (НЭК), а регулирование газораспределительных организаций входит в обязанности энергетических комиссий провинций.

 

В основе ценообразования на потребительском рынке лежит принцип возмещения издержек газоснабжения и необходимой нормы прибыли («затраты плюс»). Общая себестоимость оказания услуг по газоснабжению для различных категорий потребителей подлежит ежегодной прогнозной оценке, причем главным управляющим параметром является объем выручки ГРО. Так как газораспределительные компании занимаются различными видами деятельности, в том числе нерегулируемыми, осуществляется разнесение издержек между регулируемой и нерегулируемой деятельностью.

 

Текущие потребительские тарифы для населения, как правило, включают ежемесячную абонентскую плату, плату за поставку газа и плату за стоимость приобретенного газа.

 

Промышленные потребители средних размеров (с годовым отбором газа порядка 340 тыс. м3), как правило, оплачивают ежемесячную абонентскую плату, плату за поставку газа с покрытием основных издержек газораспределения и специальную плату за балансировку нагрузки, и, наконец, плату за стоимость приобретенного газа.

 

Для специфических категорий потребителей существуют другие виды тарифов, в том числе тарифы за использование газа в качестве моторного топлива, тарифы для «прерываемых» потребителей, тарифы на резервные поставки газа и пр.

 

 

2. Опыт зарубежных стран в организации регулирования и реформировании газового сектора

 

В данном разделе мы рассмотрим основные принципы и подходы в области организации и регулирования газового рынка следующих стран: США, Великобритании, Германии, Франции и Румынии, которые представляются нам наиболее характерными с точки зрения организации регулирования газовой отрасли и проведения в ней структурных преобразований.

 

 

2.1. Соединенные Штаты Америки

Газовая отрасль США формировалась в течение многих десятилетий и в настоящее время включает в себя следующих основных участников:

— конечные потребители газа;

— местные газораспределительные компании (МГК), осуществляющие розничную продажу газа конечным потребителям;

— так называемые «Hinshaw-газопроводы» (или Н — газопроводы) — газотранспортные компании, получающие газ в процессе межштатной торговли и распределяющие его в пределах данного штата;

— внутриштатные газопроводы — газотранспортные компании, получающие газ от скважин соответствующего штата и распределяющие его в пределах данного штата;

— межштатные магистральные газопроводы, распределяющие газ в процессе межштатной торговли;

— газодобывающие производственные компании;

— брокеры и сбытовики — участники спотового рынка газа.

Органами государственного регулирования на федеральном уровне являются:

— Федеральная энергетическая комиссия по регулированию (Federal Energy Regulatory Commission — FERC);

— Администрация по экономическому регулированию (Economic Regulatory Administration), регулирующая импорт/экспорт газа;

— Администрация по энергетической информации (Energy Information Administration), собирающая и публикующая информацию по ценам на различные виды топлива.

На уровне штатов действуют комиссии штатов по регулированию компаний общего пользования (Public Utilities Commission — PUC), к которым относятся местные газораспределительные компании.

До 1954 г. государственное регулирование в США в области добычи природного газа носило достаточно ограниченный характер. Затем в течение 30 лет сектор подвергался жесткому регулированию. А, начиная с 1985 года, продолжаются реформы, направленные на либерализацию.

Транспорт природного газа всегда находился под жестким государственным контролем. Любая компания, желающая заняться транспортом или оптовой продажей природного газа на межштатном газовом рынке, должна получить в FERC Сертификат об общественной выгоде и полезности. Одобрение комиссии необходимо при каждом изменении транспортного тарифа и введении в эксплуатацию новых производственных фондов.

Деятельность газораспределительных организаций регулируется со стороны соответствующих комиссий штатов. Около одной трети от общего числа газораспределительных компаний находятся в общественной (муниципальной собственности) и регулируются муниципалитетами.

В 1938 г. был принят «Закон о природном газе» (Natural Gas Act — NGA), который расширил возможности федерального регулирования газовой промышленности. До этого деятельность предприятий отрасли в основном регулировалась соответствующими органами штатов. Закон предоставил Федеральной энергетической комиссии (Federal Power Commission, FPC[5]) следующие полномочия:

— осуществление контроля за экспортом/импортом природного газа, установление и отмену транспортных тарифов, определение нормативных издержек для транспортных компаний, оценку их основных фондов, разрешение на расширение производственных мощностей и на прекращение деятельности, установление требований к ведению бухгалтерского учета, регулирование норм амортизации и пр.;

— получение регулярной информации от транспортных компаний;

— получение информации от соответствующих органов штатов о действующей на их территории системе регулировании;

— рассмотрение жалоб штатов и муниципалитетов, относящихся к межштатной торговле газом.

Цены на природный газ, продаваемый на внутриштатных рынках, оставались под контролем комиссий штатов, а цены на газ, продаваемый производителями для межштатной торговли вплоть до 1954 г. не были объектами федерального регулирования. В 1954 г. Верховным Судом США была принята новая трактовка NGA, в соответствии с которой цены на газ для межштатной торговли должны были устанавливаться FPC.

Основанием для принятия такого решения послужило опасение, что недостаточно развитые конкурентные отношения между производителями газа могут привести к необоснованному росту цен на расширяющемся межштатном рынке.

Теперь газодобывающая компания, прежде чем начать продажу газа на межштатном рынке, должна была получить предварительное одобрение FPC в форме Сертификата об общественной выгоде и полезности. После получения такого сертификата на данный ресурс, компания уже не могла использовать его в других целях (например, продавать газ на внутриштатном рынке) без соответствующего разрешения комиссии.

Сложившаяся в результате система ценообразования привела к серьезным диспропорциям на газовом рынке США. Цены, устанавливаемые FPC, оказались ниже равновесных цен спроса и предложения.

Юрисдикция FPC распространялась на продажи газа добывающими компаниями оптовым покупателям для межштатной торговли, однако, сохранялась возможность поставок газа на внутриштатный рынок по более высоким ценам. На эти контракты юрисдикция FPC не распространялась. Крупные потребители имели возможность предложить производителям более высокую цену по сравнению с регулируемой ценой для оптовых покупателей. Объем поставок на межштатный рынок снизился, так как производители стали поставлять газ на внутриштатные рынки, имевшие более низкий потенциал роста спроса на газ.

В результате это привело к оттоку инвестиций из области добычи природного газа, а ввод новых месторождений в эксплуатацию перестал покрывать истощение используемых. Страна столкнулась с ограничениями поставок газа на межштатном рынке (что, в первую очередь, коснулось средних и мелких потребителей штатов, в которых отсутствовала собственная добыча газа).

В 1978 г. с целью решения проблем, связанных с неравноценными условиями поставок газа на межштатный и внутриштатный рынки природного газа, а также с целью стимулирования разработки новых месторождений Конгресс США принял «Закон о политике в газовой промышленности» (Natural Gas Policy Act — NGPA).

Закон унифицировал цены на межштатном и внутриштатном рынках, для которых был введен единый подход к регулированию. Все промысловые цены устанавливались на уровне, стимулирующем разработку новых месторождений и добычу газа. Закон также предусматривал программу постепенного дерегулирования некоторых промысловых цен на газ.

NGPA установил 26 ценовых категорий для всех месторождений газа, производимого на территории США. Закон устанавливал верхние предельные цены для данных месторождений. Был установлен порядок постепенного ежемесячного увеличения верхних предельных цен с целью постепенного сближения цен на газ и нефть. Большая разница в ценах на эти энергоносители таила в себе опасность разового скачка цен на газ в случае быстрого перехода к дерегулированию.

Верхние предельные цены на газ учитывали следующие особенности газовых месторождений:

— дату, когда скважина была пробурена, и из нее впервые был получен газ;

— дату, когда данная площадь газового месторождения была выделена для межштатной торговли;

— тип газовой скважины и вид заключенного газового контракта на поставку газа из нее.

Кроме того, были установлены несколько специальных ценовых категорий для скважин с особыми условиями добычи, требующих повышенных затрат.

В самом общем виде Закон выделял следующие группы месторождений:

— «новые» месторождения, дерегулирование цен на газ которых намечалось осуществить с 1 января 1985 г. или с 1 июля 1987 г.;

— «дорогие» месторождения, цены на газ которых были дерегулированы 11 января 1979 г.;

— «старые» месторождения, по которым предусматривалось сохранение регулирования вплоть до их полного истощения.

Фактически после принятия Закона в стране стала формироваться новая система ценообразования на природный газ. Если до этого промысловая цена газа регулировалась, и потребительская цена складывалась из промысловой цены и издержек на промежуточные операции (транспортировка, распределение), то после принятия Закона формирование цен стало происходить на уровне потребителей, промысловая цена для некоторых («дорогих») месторождений вообще не регулировалась, а для остальных не устанавливалась, а лишь ограничивалась сверху.

После нескольких лет дефицита газа на рынке и перебоев с его поставками, межштатные транспортировочные компании стали активно конкурировать за поставки газа с новых месторождений, в том числе «дорогих». Они стремились обеспечить себя резервами газа, заключая с производителями контракты типа «бери или плати» (take or pay). Своих потребителей (местные газораспределительные компании и некоторые конечные потребители) газотранспортные компании вынуждали заключать контракты, в которые входило условие по минимальной оплате (за требуемую газотранспортную мощность), чтобы компенсировать свои постоянные издержки в случае падения спроса на газ.

По замыслам авторов Закона паритет цен на нефть и газ должен был установиться в 1985 г. Однако, с 1980 г. цены на нефть стали падать, в то время как цены на газ росли и вскоре стали превышать цены на нефть. Рост цен на газ вызвал падение спроса на него. Отчасти на падение спроса повлияло и общее ухудшение экономической ситуации в стране. В результате страна столкнулась с перепроизводством газа. По некоторым оценкам, начиная с 1982 г. превышало спрос на 10 — 15%.

Эта ситуация послужила поводом к появлению нового рынка газа — рынка немедленной поставки или «спотового» рынка.

В то время как цена на газ, продаваемый по контрактам «бери или плати», была высокой, в стране оставались компании, которые были готовы продать газ по низкой цене (газ из «старых» месторождений). Однако газотранспортные компании не были заинтересованы в покупках такого газа.

Двумя главными препятствиями для потребителей в покупках «дешевого» газа были контрактные обязательства по минимальной оплате и отсутствие свободного доступа покупателей к газотранспортной сети.

Первое препятствие было устранено Распоряжением FERC № 380, которое освободило местные газораспределительные компании от части обязательств по минимальной оплате. В результате этого , предусматривающие фиксированную цену на газ с фиксированным коэффициентом ее регулярного увеличения стали заменяться краткосрочными соглашениями о покупке/продаже газа, имеющими ограниченную продолжительность и предусматривающими ежемесячные пересмотры уровня цен. В 1985 г. такие контракты (контракты на спотовые поставки) стали обеспечивать уже одну треть объема потребления газа в США, в то время, как в 1983 г. «спотовые» поставки обеспечивали только 5% рынка. Растущий «спотовый» рынок вызвал появление нового сегмента участников отрасли — брокеров и сбытовиков.

Распоряжение FERC № 380, отменив часть обязательств потребителей по минимальной оплате, оставило газотранспортные компании с заключенными ранее обязательствами «бери или плати», что создавало потенциально конфликтную ситуацию.

В 1985 г. вышло Распоряжение FERC № 436, узаконившее использование газотранспортных систем в режиме открытого доступа. Это Распоряжение разрешило газотранспортным компаниям, получившим специальный сертификат, осуществлять контрактные услуги по передаче газа, принадлежащего другим владельцам, без предварительного поконтрактного согласования с FERC. Оказание услуг по транспортировке газа было выделено в качестве самостоятельного вида хозяйственной деятельности газотранспортных компаний, и для него был введен отдельный транспортный тариф. Клиентам газотранспортных компаний, перешедших на режим открытого доступа, было разрешено дальнейшее снижение оплаты за газотранспортную мощность (уменьшение минимальной оплаты).

Недостаточная проработанность условий обеспечения режима свободного доступа привела в 1987 г. к отзыву Распоряжения № 436 по требованию Суда по апелляциям США. Суд обратил внимание FERC на несовместимость условий «бери или плати», сохранившихся в контрактах газотранспортных компаний с производителями газа, с некоторыми положениями Распоряжения № 436, разрешающими клиентам газотранспортных компаний снижать платежи за контрактную мощность.

Принятое FERC Распоряжение № 500, сохранив многие из правил регулирования открытого доступа Распоряжения № 436, внесло в них следующие 4 важных поправки:

1) Газотранспортная компании имеет право отказаться транспортировать газ, принадлежащий газодобывающей компании, если эта газодобывающая компания имела или имеет с ней контракт, содержащий условие «возьми или плати». В транспортных услугах нельзя отказать, если газодобывающая компания предлагает 100-процентный зачет объема транспортированного газа как выполнение перед ней обязательств «возьми или плати»;

2) Газотранспортная компания может возместить издержки на выкуп своих прошлых обязательств «бери или плати», используя два механизма: (а) включая эти издержки в состав своих переменных затрат и соответствующую часть тарифов; (б) включая от 25 до 50% издержек в состав постоянных затрат и в соответствующую часть тарифов, а оставшуюся часть — в переменные затраты и тарифы;

3) Была введена плата за обеспечение резерва, которую газотранспортная компания может использовать для возмещения издержек обеспечения резервами газа, заявленными ее клиентами, включая эти издержки в состав своих постоянных затрат и тарифы;

4) Была отменена практика постепенного сокращения контрактной мощности в долгосрочных контрактах на покупку газа у газотранспортных компаний. Однако для клиентов сохранилась возможность конвертировать свою контрактную мощность в свободную транспортную мощность.

Как и Распоряжение № 436, новое Распоряжение сохранило возможность снижения клиентами закупок газа по долгосрочным контрактам и расширения закупок на «спотовом» рынке. Однако, Распоряжение № 500 продемонстрировало убежденность FERC в том, что в условиях конкурентного рынка газа необходимы специальные меры по обеспечению надежности газоснабжения. С этой целью был предложен механизм финансирования надежности газоснабжения с помощью платы за обеспечение резерва, собираемой газотранспортными компаниями со своих клиентов.

Таким образом, клиенты газотранспортных компаний сами стали определять необходимую мощность резервирования и платить за нее вне зависимости от реального потребления. Фактически это означало восстановление баланса обязательств «бери или плати» со стороны клиентов газотранспортных компаний.

Постепенная эволюция системы государственного регулирования отрасли США привела к обеспечению базовых условий для эффективного функционирования конкурентного межрегионального рынка.

В настоящее время газовый рынок США характеризуют следующие особенности:

— развитая конкуренция между производителями газа (как в пределах одного газового месторождения, так и нескольких месторождений);

— сохранение монополии газотранспортных услуг на каждом из сложившихся маршрутов газопроводов;

— сохранение монополии МГК на обслуживание большинства потребителей в соответствующей зоне обслуживания и усиление конкуренции за обслуживание крупных независимых потребителей, получивших право открытого доступа;

— развитие конкуренции между брокерами и сбытовиками за обслуживание сделок с независимыми потребителями газа; сохранение за МГК торговых функций по обеспечению газом «зависимых» потребителей;

— расширение возможности выбора поставщика для «независимых» потребителей; ограниченные эксперименты с обеспечением права выбора поставщика газа для агрегированной группы зависимых потребителей.

В будущем ожидается дальнейшее расширение сферы действия конкурентных отношений:

— сохранение естественной монополии МГК только на осуществление услуг по распределению газа (свободный доступ потребителей и поставщиков к местным распределительным сетям);

— предоставление всем категориям потребителей равных прав по выбору источника газоснабжения.

Как уже отмечалось в начале данной Работы, с приходом к власти новой администрации США, была принята новая национальная энергетическая политика, которая существенным образом меняет подходы США к развитию и организации своей энергетической инфраструктуры, в т.ч. газовой отрасли.

2.2. Великобритания

В отличие от США, где ведущую роль в интеграции газовой отрасли сыграли долгосрочные контракты между производителями газа и газотранспортными компаниями, а также между газотранспортными компаниями и МГК и крупными потребителями, в Европе, в частности в Великобритании, развитие отрасли было связано с формированием крупных вертикально-интегрированных газовых компаний, контролирующих всю газовую цепочку.

На формирование и развитие монопольной структуры по закупке, транспортировке, распределению и продаже газа оказало влияние открытие значительных запасов газа в Северном море, которое привело к созданию национальной газотранспортной системы высокого давления и быстрому росту потребления газа.

В 1972 г. был принят «Закон о газе» (Gas Act). В соответствии с ним на базе действовавшего ранее Совета по газу (Gas Council) была образована «Британская газовая корпорация» (British Gas Corporation — BGC), включившую в себя газотранспортную сеть и Региональные Управления по газоснабжению (Area Boards). BGC получила монопольные права на продажи газа потребителям и единоличные права на приобретение газа, добываемого в Британском секторе Северного моря.

Первые шаги по либерализации в газовой промышленности Великобритании затронули сферу производства газа. В 1982 г. был принят «Закон о нефтяных и газовых предприятиях» (The Oil and Gas Enterprise Act), который внес три важные поправки в действующую систему хозяйственных отношений:

1) был разрешен доступ к газотранспортной системе различных конкурирующих производителей газа, желающих поставить газ уже существующим крупным промышленным потребителям, расположенным в пределах 25 ярдов[6] от существующих газопроводов;

2) хозяйственная деятельность и производственные фонды BGC по разведке и добыче газа были отделены от ее хозяйственной деятельности и фондов, связанных с основной деятельностью по транспорту, распределению газа и продажам газа;

3) было отменено единоличное право BGC на покупки газа из месторождений Северного моря.

Закон существенно не повлиял на сложившуюся систему отношений в отрасли, фактически до 1990 г. монополия BGC на закупки и продажи газа сохранялась.

В 1986 г. был принят новый «Закон о газе» и проведена приватизация BGC, в результате которой была образована монопольная компания по транспортировке и распределению газа «Бритиш газ» (British GasBG). Компания была приватизирована в декабре 1986 г. за 5,4 млрд. фунтов стерлингов. Дополнительно в структуру ее капитала было привлечено 2,5 млрд. заемных фунтов средств. Правительство оставило у себя «золотую» акцию и установило запрет на владение любым лицом более 15% акций BG.

Компания получила монопольные права на обслуживание рынка средних и мелких потребителей с объемом годового потребления менее 25 000 термий[7], взяв на себя ряд обязательств:

— осуществление безусловного газоснабжения средних и мелких потребителей с объемом годового потребления менее 25 000 термий, расположенных в пределах 25 ярдов[8] от газовой магистрали;

— осуществление газоснабжения остальных потребителей, если это экономически оправдано;

— разработку и опубликование недискриминационных тарифов для средних и мелких потребителей (тарифный рынок). При этом тариф должен учитывать особенности каждого из потребителей (расположение, характеристики нагрузки и др.). Уровни тарифов должны соответствовать установленным при выдаче лицензии пределам получения дохода от продажи газа на тарифном рынке;

— установление недискриминационных цен на контрактные поставки газа (для крупных потребителей);

— следование определенной процедуре переговоров с потребителями — должниками перед тем, как решить вопрос об их отключении;

— обеспечение особых условий газоснабжения для пожилых людей и инвалидов;

— обеспечение безопасности и качество газоснабжения.

Закон предусматривал создание Управления по газоснабжению (Office of Gas SupplyOfgas) во главе с Генеральным директором по газоснабжению (Director General of Gas Supply — DGGS). Функция выдачи лицензии компании по оказанию общественных услуг по газоснабжению была возложена на Государственного секретаря по энергетическим вопросам (Secretary of State for Energy).

«Закон о газе» запретил создание конкурирующих сетей газопроводов. Для стимулирования конкуренции среди поставщиков газа, использующих газопроводы BG, Закон расширил условия получения доступа к газотранспортной сети, первоначально предусмотренные Законом о нефтяных и газовых предприятиях. Теперь любое заинтересованное лицо могло апеллировать к DGGS с требованием обеспечить транспортировку газа через газотранспортную систему компании BG, и DGGS получил право определять условия доступа к газотранспортной системе в случае, если стороны сами не могут достичь договоренности. Закон также определил обязательства газопроводов обеспечивать при необходимости резервные поставки газа для потребителей, использующих BG только в качестве транспортировщика.

Спустя два года после выхода в свет «Закона о газе», в 1988 г. Комиссия по монополиям и слияниям (Monopolies and Mergers CommissionMMC) выпустила отчет, в котором пришла к выводу, что BG злоупотребляет монопольным положением, приводя к следующим нарушениям интересов общества:

— компания относит более высокие затраты на тех потребителей, которые в меньшей степени способны использовать альтернативные виды топлива, нарушая тем самым условия межтопливной конкуренции;

BG упреждает возникновение конкуренции с любыми другими поставщиками газа и другого топлива, увязывая контрактные цены с ценами на альтернативные поставки газа или другие виды топлива, доступные для данного потребителя;

— из-за отсутствия ясности в принципах формирования цен на газ потребители не могут надежно прогнозировать будущую стоимость газа, что существенно увеличивает их предпринимательский риск;

— отказы в обслуживании потребителей с прерываемыми контрактами, использующих в качестве альтернативного топлива сжиженный газ, электроэнергию и другие относительно дорогие виды энергетических ресурсов, навлекают на таких потребителей дополнительные затраты.

В качестве изменений в практике ценообразования BG было предложено публиковать цены как для непрерываемых, так и прерываемых контрактов, причем цены должны быть унифицированы и увязаны только с условиями поставки (объем поставки, коэффициент нагрузки, степень прерываемости), а не с ценами альтернативных видов топлива, доступных потребителям. BG было запрещено проводить какие-либо переговоры с потребителями относительно пересмотра опубликованных цен. Компании также запретили отказывать в поставках газа потребителям с прерываемыми контрактами.

До 1989 г. BG стремилась заключить контракты на 100% газа из новых месторождений. Комиссия по монополиям и слияниям предложила установить запрет для BG заключать первоначальный контракт на более чем 90% запасов вводимого газового месторождения. BG было запрещено заключать контракт на оставшиеся 10% запасов в течение 2 лет после подписания первоначального контракта.

В 1991 г. Департаментом по справедливым торговым отношениям (Office of Fair TradingOFT) был проведен обзор эффективности мер по развитию конкуренции на контрактном рынке газа. Было установлено, что с 1989 по 1991 гг. 37% от 7,5 млрд. термий газа[9] из «новых» месторождений были поставлены независимыми конкурирующими компаниями. Однако, как оказалось, основными потребителями газа независимых поставщиков стали предприятия электроэнергетики. Остальных потребителей конкуренция практически не затронула.

Общим выводом OFT стало признание, что все попытки регулировать поведение монополиста BG, проводившиеся в 1989 — 1991 гг. не достаточны для создания действительно конкурентных условий, и что необходимы меры по структурной дезинтеграции газовой отрасли.

От BG потребовали разделения деятельности по транспортировке и поставкам и создания условий для того, чтобы к 1995 г. 60% контрактного рынка обслуживалось независимыми поставщиками.

В 1996 г. BG решила добровольно прекратить деятельность по снабжению газом. К этому времени компания потеряла значительную долю на промышленном и коммерческом секторах рынка, а независимые поставщики стали проникать даже в сферу снабжения газом населения. Рыночные цены на оптовом рынке к этому времени были в два раза ниже, чем цены долгосрочных контрактов BG «бери или плати».

В начале 1997 г. компания «Бритиш газ» распалась на две: «БГ Транско» (BG Transco) и «Сентрика» (Centrica). «БГ Транско» сохранила транспортировочную и распределительную системы. У нее также остались газохранилища, месторождения в Северном море и в других местах, международные активы и ряд вспомогательных организаций в Великобритании. «Сентрика» получила рынок поставок газа, на котором работала «Бритиш Газ Трэйдинг» (British Gas Trading), и газовое месторождение «Моркамб» (Morecambe) в Ирландском море. Кроме того, компания получила возможность работать в сфере, ранее обслуживаемой «БГ Сервис» (BG Services): от эксплуатации центрального теплоснабжения до таких направлений, как обеспечение безопасности жилых домов.

Подводя итоги произошедшей в Великобритании эволюции системы организации и государственного регулирования газовой отрасли, можно сделать вывод о том, что газовый рынок страны превратился из монополизированного рынка в свободный конкурентный рынок, результатом чего стало снижение цен для конечных потребителей. Газотранспортная система страны сохранила свое единство и в настоящее время контролируется одной компанией, отстраненной от торговли газом. Система ценообразования (см. п. 2.1.4) на газотранспортные услуги была установлена таким образом, чтобы стимулировать повышение эффективности работы «БГ Транско», занимающейся транспортировкой природного газа.

Однако отметим, что после разделения «Бритиш газ» она свернула значительную часть своих международных газовых проектов, сосредоточившись на внутреннем рынке. Исходя из тенденций, существующих в секторе добычи газа в Великобретании, можно прогнозировать, что уже через пять лет страна станет импортировать значительные объемы природного газа (можно предположить, что активное участие в международных проектов дало бы возможность через схемы замещения импортировать газ, фактически добытый с участием британской компании).

2.3. Германия

До 1998 г. на германском оптовом рынке природного газа фактически существовала монопольная система поставок крупнейшими газовыми компаниями страны. Эти компании имели возможность определять границы соответствующих зон снабжения путем заключения между собой т.н. «разграничивающих» контрактов. Формально монопольная система поставок была отменена Законом об Энергии (Energiewirtschaftsrecht), принятым в апреле 1998 г. Закон в значительной степени отражал рекомендации Директивы ЕС, предусматривая полную либерализацию газового рынка.

Однако, в 1999 г. лишь 1% промышленного сектора страны поменял поставщика газа. Низкий уровень конкуренции объяснялся отсутствием регулирования со стороны государства по доступу третьей стороны (ДТС).

В июне 2000 г. было опубликовано Соглашение по ДТС, предусматривающее доступ к газовым сетям на основе трехуровнего тарифа. Отдельно были установлены тарифы для импорта/транспортировки газа, распределения на региональном уровне и распределения на местном уровне.

Первые результаты вступления в действия Соглашения по ДТС показывают, что в ближайшее время газовый рынок Германии будет испытывать на себе лишь ограниченное влияние конкуренции. Это обусловлено стратегическими, регулировочными и техническими аспектами. Как уже отмечалось (см. подраздел 1.1.2), германские газовые компании связаны между собой перекрестным владением акций, и будут стремиться избегать конкуренции друг с другом. Кроме того, на германском рынке продается газ с разной теплотворной способностью и регулирование «своповых» сделок между поставщиками несет в себе дополнительные трудности.

По мнению администраций ведущих западных компаний, конкурентному давлению со стороны межрегиональных компаний более всего будут подвержены региональные газовые компании, которые до настоящего времени получали более высокие прибыли за счет монопольного положения.

В результате, можно сделать вывод, что газовая отрасль Германии только начала движение в сторону либерализации газового рынка. Учитывая национальные особенности германской экономики, можно сделать вывод, что в ближайшее время большую часть поставок газа будут осуществлять компании, традиционно занимающие значительные доли на рынке.

2.4. Румыния

Газовая отрасль Румынии является одной из старейших в Европе и оказало существенное влияние на развитие газовой промышленности бывшего СССР. Основной этап развития отрасли пришелся на период социализма.

После революции 1991 г. в стране была учреждена Румынская Национальная Газовая Корпорация «РОМГАЗ-Р.А.», занимающаяся добычей, транспортировкой и распределением газа, а также импортом газа и международным транзитом. До 2000 г. газовая отрасль Румынии оставалась в основном вертикально-интегрированной государственной монополией.

С начала экономических реформ в Румынии отрасль пережила две стадии реализации. В ходе реализации первой стадии, вертикально-интегрированная компания «РОМГАЗ» была разделена на несколько дочерних предприятий по добыче, транспортировке и распределению газа. Кроме того, компании было запрещено заниматься многими видами неосновной деятельности, такими, как изготовление счетчиков, строительство газопроводов и производство компрессорных станций. В настоящее время эти функции возлагаются на независимые коммерческие организации.

В ходе реализации второй стадии реструктуризации функциональное разделение трансформировалось в правовое разделение на компании по добыче газа, транспортировке газа, эксплуатации ПХГ и распределению в разных регионах страны. В настоящее время доступ к транспортировке газа предоставляется компанией «Трансгаз» (выделившейся из состава «РОМГАЗ» в ходе реструктуризации) на недискриминационной основе.

Правовая основа для реформирования газового сектора основана на Газовом Законе, который вышел в январе и был дополнен в мае 2000 г. Закон основан на следующих основных принципах:

— защита прав и интересов потребителей;

— создание благоприятных условий и стимулирование конкуренции на газовом рынке;

— обеспечение условий для либерализации рынка газа путем определения приемлемых потребителей и их доступа к системам транспортировки и распределения;

— повышение эффективности использования энергии;

— прозрачность цен, тарифов и налогов в газовом секторе;

— подключение национальной газовой системы к европейским системам;

— обеспечение возможностей для хранения газа, как для текущих, так и для стратегических потребностей;

— принятие мер по защите окружающей среды;

— стимулирование участия частного сектора, внутренних и иностранных инвесторов для производства, транспортировки, хранения, распределения, поставки и использования газа.

Регулирование отрасли должен осуществлять Национальный Регулирующий Орган по Газу, в обязанности которого входит:

1) Выдача, приостановление или аннулирование лицензий и разрешений как для уже существующих компаний, так и для новых компаний, созданных после открытия румынского газового рынка;

2) Предоставление консультаций по условиям концессионных договоров на транспортировку и распределение газа по сетям;

3) Определение требований, критериев и методик для «предпочтительных» потребителей газа;

4) Развитие технических норм для эффективного использования внутренних транспортировочных и распределительных систем;

5) Выработка рекомендаций для эффективного использования газа.

Исходя из этих функций, данный орган уполномочен выполнять следующие задачи:

— развивать организационные и кадровые планы и правила;

— определять методологию выдачи лицензий и разрешений, а также условия и обстоятельства, в которых они могут быть выданы, приостановлены, отозваны или изменены;

— определять методологию расчета цен и тарифов на газ (обеспечивая при этом соблюдение интересов потребителей);

— контролировать соблюдение условий концессионных контрактов;

— контролировать соблюдение правил, установленных Органом, реализацию и соблюдение его решений, применять санкции в случае несоблюдения;

— контролировать соблюдение правил конкуренции на рынке газа и предоставлять рекомендации соответствующим органам власти относительно предотвращения злоупотребления монопольным правами;

— улучшать квалификацию своих сотрудников, используя, в том числе, помощь иностранных специалистов.

Суммируя вышесказанное относительно газового сектора Румынии и проводимых в нем преобразований, можно сказать, что Румыния быстрее, чем другие европейские страны движется в сторону либерализации газового сектора. Существует мнение, что в основном, реформы происходят из-за стремления Румынии к скорейшему вступлению в ЕС. О том, насколько проводимые преобразования окажутся успешными, можно будет судить лишь через несколько лет.

3. Новая энергетическая политика США

17 мая 2001 г. Президент США Джордж Буш обнародовал положения новой национальной энергетической политики США, содержащие направления и план действий США в области энергетики на предстоящие 20 лет. Подготовка документа под названием «Национальная энергетическая политика» (National Energy Policy) велась Группой по разработке национальной энергетической политики под руководством Вице-Президента США Дика Чейни и была осуществлена в течение 4 месяцев.

Доклад Группы по разработке национальной энергетической политики, представляющий Национальную энергетическую политику, содержит 8 разделов:

1) Энергетические вызовы, стоящие перед США;

2) Влияние высоких цен на энергоресурсы на семьи, сообщества и бизнес;

3) Поддержание здоровья нация и защита окружающей природной среды;

4) Совершенствование сбережения энергоресурсов и эффективности их использования;

5) Развитие национальных источников снабжения энергоресурсами;

6) Увеличение использования возобновляемых и нетрадиционных источников энергии;

7) Развитие национальных систем доставки энергоресурсов;

8) Обеспечение национальной энергетической безопасности и международное сотрудничество.

В заключение Доклада сформулированы итоговые рекомендации Президенту по проведению национальной политики в области энергетики.

В качестве преамбулы Доклада приводятся слова Президента Буша: «Америка должна иметь такую энергетическую политику, которая нацелена на будущее, но отвечает потребностям настоящего. Я убежден, что мы сумеем полезно использовать наши природные ресурсы и защитить окружающую нас природную среду».

Во введение сказано, что США в 2001 г. столкнулись с наиболее серьезной нехваткой энергоресурсов со времен нефтяного эмбарго в 1970-е годы. Результаты этого ощущаются уже по всей стране. Многие семьи вынуждены оплачивать счета за потребленные энергоресурсы по ценам в 2-3 раза выше, чем в год назад. Миллионы американцев столкнулись с веерными отключениями электроэнергии, многие работодатели вынуждены увольнять своих работников или сокращать производство товаров для того, чтобы приспособиться к возросшим ценам на энергоресурсы. Водители по всей Америке вынуждены платить все более высокие цены за бензин.

Калифорнийцы ощутили эти проблемы наиболее сильно. Калифорния вступила в 1990-е годы с фактическим избытком энергетических мощностей. Несмотря на экономический бум, быстрый рост населения и соответствующее увеличение потребности в электроэнергии, в Калифорнии за последнее десятилетие не было введено в строй ни одной новой электростанции. В результате потребности в электроэнергии намного превысили имеющиеся возможности.

В целом по США наблюдается такая же тенденция. Если производство энергоресурсов будет расти теми же темпами, что и в последние 10 лет, то уровень потребности в них значительно превысит уровень производства. Этот дисбаланс неизбежно подорвет национальную экономику, американские стандарты жизни и национальную безопасность. Но авторы доклада считают, что США в состоянии это исправить. Америка занимает лидирующие позиции в мире в сфере научных достижений, в развитии техники и в предпринимательской сфере. В стране имеются избыточные запасы природных ресурсов, новейшие технологии и безграничные человеческие возможности.

В Докладе сформулированы вызовы, с которыми сталкивается Америка в настоящее время. Первый вызов: растущие потребности в энергоресурсах, обусловленные ростом экономики, численности населения и повышения качества жизни. По мнению авторов Доклада, США обладают технологическими ноу-хау и соответствующим требованиям 21 века природоохранными технологиями, необходимыми для того, чтобы встретить этот вызов. Развитие сбережения энергоресурсов, реконструкция и модернизация энергетической инфраструктуры и увеличение поставок энергоресурсов способами, которые защитят и улучшат окружающую среду, позволят решить данную проблему. Вывод — необходимо использовать энергоресурсы более мудро.

Второй вызов: необходимость перевооружения и расширения энергетической инфраструктуры, включая увеличение производства электроэнергии, модернизацию и строительство новых линий электропередач и трубопроводной системы, а также нефте- и газоперерабатывающих заводов, которые в значительной степени устарели. В частности обеспечение природным газом () значительно ухудшилось из-за износа и неадекватной структуры трубопроводной системы. Для того, чтобы сбалансировать потребности в газе и возможности по его производству необходимо построить 38 000 миль[10] новых магистральных газопроводов и 255 000 миль[11] газораспределительных сетей. Аналогично неадекватная структура сети линий электропередач не позволяет обеспечивать передачу электроэнергии на большие расстояния и оперативно ликвидировать региональные энергетические кризисы, такие как в Калифорнии.

Третий вызов: необходимость увеличения поставок энергоресурсов при одновременном обеспечении защиты окружающей среды. Даже при успешной реализации политики сбережения энергоресурсов, Соединенные Штаты будут нуждаться в значительном увеличении поставок энергоресурсов. Определенные надежды связываются с возобновляемыми и альтернативными источниками энергии. В то же время оценки показывают, что в предстоящие 20 лет потребление нефти в США увеличится на 33%, потребление природного газа возрастет на 50%, потребности в электроэнергии — на 45%. Если внутреннее производство энергоресурсов в США будет расти теми же темпами, что и в 1990-е годы, то США неизбежно столкнуться с дефицитом энергоресурсов.

В сфере совершенствования сбережения энергоресурсов предполагается всю общественную политику США направить на стимулирование и развитие энергосбережения. В сфере модернизации энергетической инфраструктуры главной целью ставится увеличение поставок энергоресурсов из диверсифицированных источников, что означает в первую очередь развитие внутренних источников энергоресурсов. Планируется увеличение мощностей и расширение трубопроводных систем. Значительные усилия США должны предпринять в области защиты и улучшения окружающей среды. В сфере повышения энергетической безопасности предполагается уменьшить зависимость Соединенных Штатов от зарубежных поставок энергоресурсов. Важнейшей задачей в данном направлении является социальная защита малоимущих слоев населения от повышения цен на энергоресурсы. Планом в частности предусмотрено реализовать Программу оперативной помощи гражданам с низкими доходами путем направления части платежей за пользование недрами при добыче нефти и газа в случаях превышения цен на энергоресурсы выше определенного предельного уровня.

В Докладе, в качестве рекомендаций Группы по разработке Национальной энергетической политики, содержится перечень конкретных мер, которые по указанию Президента должны предпринять федеральные государственные органы, а также конкретные количественные показатели, которые должны быть достигнуты в результате реализации Национальной энергетической политики (увеличение производства отдельных видов энергоресурсов, ввод новых производственных и генерерирующих мощностей, структурные изменения в топливно-энергетическом балансе, требования к политике регулирующих органов, стимулирующие меры, в том числе финансовые и налоговые).

В качестве практических мероприятий в сфере совершенствования энергетической инфраструктуры Группа по разработке национальной энергетической стратегии сделала Президенту США следующие рекомендации (с помощью указаний соответствующим федеральным государственным органам):

— Секретарю по энергетике и Министру внутренних дел — предпринять меры, которые будут способствовать повышению извлечения нефти и газа из существующих месторождений с помощью новых технологий;

— Секретарю по энергетике — реализовать меры, направленные на улучшение технологий, путем сотрудничества с общественными и частными компаниями;

— Министру внутренних дел провести инвентаризацию статуса земель и арендных соглашений с целью выявления препятствий для разработки нефтяных и газовых месторождений на федеральных землях;

— Департаменту энергетики — в течение 10 лет инвестировать $2 млрд. в научные исследования по разработке экологически чистых способов использования угля;

— Федеральным агенствам — обеспечить большую степень определенности при осуществлении регулирования, связанного с инвестициями в производство электроэнергии с помощью экологически чистых угольных технологий в близлежащих регионах;

— Секретарю по энергетике — проинспектировать межштатные межштатные электропередающие сети с целью устранения узких мест, препятствующих свободным перетокам электроэнергии;

— Секретарю по энергетике в координации с Федеральной комиссией по энергетическому регулированию (FERC) — предпринять меры, способствующие реализации проектов по расширению газотранспортных сетей в 48 штатах, с обеспечением необходимой защиты окружающей среды.

В области использования природного газа в ближайшие 20 лет планируется обеспечить прирост производства электроэнергии на 90% за счет природного газа путем строительства газотурбинных и парогазовых электростанций. Планируется, что доля природного газа в общем потреблении топливно-энергетических ресурсов электроэнергетикой увеличится с 16% до 33%. Более низкие капитальные затраты, более короткое время строительства, более высокая эффективность и меньшие вредные обеспечивают преимущество природного газа по сравнению углем и других видах топлива для новых генерирующих источников в большинстве регионов страны. Но газ в Америке — это не только производство электроэнергии, но также и топливо для автомобилей, для промышленности и коммунального хозяйства. Газ также широко используется для производства различной химической продукции.

Доля природного газа в топливно-энергетическом балансе США составляет 24% в общем производстве энергоресурсов и 27% в их общем потреблении. 85% всего потребляемого в США газа производится внутри страны. Доля импорта увеличилась с 5% в 1987 г. до 14% в 2000 г. С 1990 г. рост импорта обеспечил более 50% увеличения национального потребления газа. Основным и единственным поставщиком газа в Соединенные Штаты является Канада с ее уникальными запасами и недискриминационным доступом к газотранспортной инфрастуктуре.

В отличие от нефти почти весь газ в Соединенных Штатах производится и продается в одних и тех же регионах. Поэтому цены формируются в основном на региональных рынках, а не на глобальном рынке. В 2000 г. цены на природный газ резко выросли по сравнению со стабильным уровнем цен, державшимся в течение последних 15 лет (примерно в 5 раз по сравнению с уровнем 1991 г.). В 2001 г. цены снизились, но они все же значительно превышают уровень 1990-х годов.

Основные принципы и подходы в области государственного регулирования топливно-энергетического комплекса, содержащиеся в Докладе по Национальной энергетической политике, следующие:

— развитие конкуренции, защита потребителей, обеспечение надежности снабжения энергоресурсами, развитие возобновляемых источников энергии, повышение эффективности ее использования;

— конкуренция и либерализация — это не достоинство и не самоцель, важно эффективно применять методы регулирования рынка;

— для того чтобы конкуренция в инфраструктурных энергетических отраслях приносила пользу потребителям, необходимо обеспечивать соответствие (баланс) между спросом и предложением энергоресурсов;

— внесение изменений в основное законодательство (Public Utilities Holding Companies Act, Public Utilities Regulation Politics Act);

— активное использование инструмента лицензирования в сфере производства и поставок энергоресурсов;

— указание Федеральной комиссии по энергетическому регулированию (FERC) по принятию мер по повышению уровня конкуренции и стимулирование инвестиций в передающие мощности;

— необходимо уменьшить неопределенность в регулировании и повысить «прозрачность» решений, принимаемых регулирующими органами.

На основании рассмотрения мирового опыта организации и регулирования газовой отрасли, а также проведения в ней структурных преобразований, можно сделать следующие основные выводы:

1) В мире накоплен большой опыт в области организации и регулирования газовой отрасли. Вместе с тем, национальные условия в разных странах, в т.ч. и в России, существенно отличаются. Поэтому «прямое» перенесение опыта зарубежных стран нецелесообразно.

2) Вместе с тем, некоторые подходы и отдельные элементы организации и регулирования газового сектора зарубежных стран представляются интересными и могут оказаться полезными в российских условиях. Их использование может в значительной степени облегчить процесс разработки и реализации государственной стратегии развития и регулирования газовой отрасли, а также избежать многих ошибок, допущенных в других странах.

3) Необходимо отметить, что традиционно газовые отрасли большинства рассматриваемых стран (за исключением США) возникали и развивались как вертикально-интегрированные монопольные структуры, включающие в себя добычу газа, транспортировку газа и сбыт. Но после формирования всей инфраструктуры отрасли и развития рынка потребления газа встает вопрос о демонополизации отрасли, прежде всего в интересах потребителей и в целях повышения эффективности работы отрасли.

4) В последние годы общей является тенденция к либерализации газовых рынков отдельных стран, а также европейского газового рынка. Для этого регулирующие органы стремятся обеспечить недискриминационный доступ третьих сторон к газотранспортной инфраструктуре, стимулировать развитие конкуренции при поставках газа потребителям с целью снижения издержек газоснабжения.

5) Вместе с тем опыт стран Северной Америки (США и Канады) может оказаться не применим в полном объеме в современных российских условиях в силу больших экономико-политических и социально-культурных различий. Опыт континентальных стран Европы нельзя рассматривать как успешный в плане достижения поставленных целей, так как в этих странах полноценный рынок газа пока не сформирован. Опыт Великобритании показывает, что реформирование отрасли путем регулирования внешних условий хозяйствования монопольной структуры обречено на провал. Для выделения газотранспортной составляющей из национального монополиста «Бритиш газ» было принято «волевое» политическое решение руководства страны. По-видимому государственное антимонопольное регулирование должно быть достаточно четким и соответствовать своему названию.

6) Представляется полезным использовать опыт рассмотренных в данной работе стран в области регулирования газораспределительного сектора, которое осуществляется в рамках института так называемых «компаний общественной пользы» (Public Utilities). Много полезного можно извлечь из опыта США и Канады в области антимонопольного регулирования, организации недропользования, а также ценовой и налоговой политики. Опыт Германии, Франции и Италии может оказаться полезным в сфере контроля со стороны регулирующих органов за деятельностью компаний, занимающих монопольное положение на газовых рынках. Румыния выбрала направление точного следования Европейским директивам в сфере регулирования и организации газового рынка. Результаты данного подхода могут оказаться полезными для России для оценки перспектив взаимодействия с ЕС и организации экспорта российского газ в Европу.

7) Отметим, что для полноты картины возможно было бы целесообразно проанализировать опыт развития национальной газовой отрасли в рамках монопольной государственной компании (Gaz de France), хотя в настоящее время в соответствии с Европейской газовой директивой идет подготовка к демонополизации газовой отрасли и во Франции.

8) Следует отметить, что в тех странах, где в настоящее время в газовой отрасли в наибольшей степени присутствуют рыночные элементы и имеется конкурентная среда на различных этапах цепочки добычи, транспортировки и реализации газа, история развития газовой отрасли имеет богатый и достаточно сложный характер, с периодами усиления и ослабления государственного регулирования отрасли.

9) Достаточно очевиден вывод о том, что для развития газоснабжения населения и ЖКХ розничные цены на газ для населения должны существенно превышать цены для промышленности, в противном случае невозможно будет окупать строительство газораспределительных систем для газификации населения. Причем высокие розничные цены связаны не только со строительством и обслуживанием газораспределительных систем, но и с развитием магистральных транспортных систем и систем хранения газа с тем, чтобы обеспечивать необходимую стабильность газоснабжения (население и ЖКХ потребляют газ в наиболее нестабильном режиме).

10) Если попытаться отделить национальные особенности и способы организации управления экономикой от прочих факторов, влияющих на развитие газовой отрасли в разных странах, то к основным таким факторам, можно отнести:

· Размеры месторождений;

· Их удаленность от мест потребления газа;

· Степень развитости рынка потребления газа.

Уникальность России заключается в том, что из-за большой территории и богатых природных ресурсов, по-видимому, можно допустить одновременное развитие нескольких моделей организации газовой отрасли, причем каждая модель может быть оптимальна для соответствующих регионов страны. Привычная модель мощной транспортной компании и крупных удаленных месторождений (Западной Сибири) остается для центральных и северных регионов европейской части России и для Урала. Но на юге европейской части страны есть множество мелких месторождений, на которых может быть организована децентрализованная добыча газа для локального потребления. И, наконец, есть регионы центральной и восточной Сибири и Дальнего Востока, с малой плотностью населения и отдельно расположенными крупными промышленными узлами, там же имеются отдельные достаточно крупные месторождения, разработка которых может быть организована как несколько самостоятельных проектов с учетом газоснабжения российских потребителей и организации экспорта газа. Необходимо только, чтобы эти модели развития отрасли не мешали друг другу и не подавляли друг друга.

11) Принятая 17 мая 2001 г. новая национальная энергетическая стратегия США показывает, Соединенные Штаты принципиально изменили свои подходы к развитию энергетики и использованию природных ресурсов. Важнейшими направлениями политики США в предстоящие годы будут развитие внутренних источников энергоресурсов и национальной энергетической инфраструктуры, увеличение доли природного газа в топливно-энергетическом балансе страны, развитие новых технологий эффективного и экологически чистого использования энергоресурсов. Представляется, что органам государственной власти России при выработке и реализации своей энергетической политики и государственного регулирования в топливно-энергетическом комплексе имеет смысл учесть тенденции, которые заложены в новой американской энергетической стратегии и могут быть применены в России.



[1] Около 83 км2.[2] Около 42 км2.[3] Около 23 км2.[4] Следует отметить, что в США производство и потребление газа осуществляются, как правило, в пределах одного штата, а магистральные газопроводы расположены преимущественно вокруг крупных городов и имеют значительно меньший диаметр и рабочее давление, чем магистральные газопроводы в России.[5] В 1977 г. FPC была преобразована в FERC.[6] Около 23 м.[7] Около 80 тыс. м3 газа.[8] Около 23 м.[9] 7,5 млрд. термий = 23,9 млрд. м3

[10] Около 61 000 км.

[11] Около 408 000 км.

Ссылки по теме:

Вводные замечания
Общее описание отрасли
Запасы и месторождения, исследование недр и организация недропользования
Добыча газа и эксплуатация месторождений
Транспортировка газа по магистральным газопроводам и хранение газа
Газификация и газораспределение
Газопереработка, производство и поставка сжиженного газа
Производство оборудования и материалов для газовой отрасли
Хронограф отечественного газового дела: события и даты
Описание Закона РФ «О газоснабжении в Российской Федерации»
Мировой опыт регулирования и реформирования газовой отрасли
О некоторых тенденциях изменения топливно-энергетических балансов в мире и возможности газоугольной стратегии развития баланса России
Проблемы технического перевооружения нефтегазового комплекса
Вопросы регулирования недропользования в сфере разведки и добычи газа

Теги: , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , |Рубрики: Зарубежный опыт, Обзоры и исследования | Комментарии к записи Мировой опыт регулирования и реформирования газовой отрасли отключены

Комментарии закрыты