1. Введение (необходимость и неотложность реформ)
2. Выводы аналитического этапа, основные подходы и принципы построения Концепции реформы
3. Основные положения Концепции
   1. Система реализации газа
   2. Ценообразование и влияние роста цен на газ на потребителей
   3. Организационные и структурные преобразования
   4. Транспорт и тарифы
   5. Экспорт
   6. Налоги
4. Концепция реформ — план-график первого этапа
5. Заключение
6. Приложение №2. Основные выводы по итогам аналитического этапа деятельности рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли
   1. Запасы газа
   2. Добыча газа
   3. Транспорт и хранение газа
   4. Инвестиции
   5. Ценообразование
   6. Предпосылки создания рынка газа
   7. Экспорт
   8. Налоги и регулирование
   9. Газосбережение и переработка газа
   10. Корпоративные обязательства ОАО «Газпром» и структурная реформа
   11. Использование зарубежного опыта
   12. Текущее состояние планов реформирования отрасли
7. Приложение №4. Особое мнение ОАО «Газпром»

1. Введение: необходимость и неотложность реформ

Реформирование естественных монополий представляет собой неотъемлемую составную часть всего комплекса реформ, проводимых в нашей стране и, наряду с реформой налогового законодательства, судебной системы, государственного аппарата и другими, столь же важными и неотложными, является краеугольным камнем дальнейшего развития российской экономики.
Без осуществления эффективных, взвешенных и энергичных реформ невозможны не только рост, но и сохранение существующих объемов промышленного производства в стране, а также создание благоприятного инвестиционного климата, необходимого для модернизации основных производственных фондов.

В настоящее время концепция реформы электроэнергетики находится в стадии законодательного рассмотрения, Государственной Думой утвержден пакет законопроектов по реформе железнодорожного транспорта.
К сожалению, работа над стратегией реформирования газовой отрасли в течение последнего времени сдерживалась и только сейчас обсуждается в Правительстве.
Вместе с тем, реформирование рынка газа является необходимой и неотложной задачей. Газодобывающая промышленность представляет собой системообразующую отрасль страны, является одним из основных источников доходов государства и его крупнейшим экспортным ресурсом.
Однако, при ситуации, сложившейся в отрасли, общий объем природного газа, добываемого в стране, начиная с 2005 года, по прогнозам экспертов, не сможет обеспечивать совокупно внутренний спрос, и поставки на экспорт, а к 2010 году растущий дефицит газа может привести к энергетическому кризису.

Ситуация с регулируемыми ценами на энергоносители стала одной из проблем на пути вступления России во Всемирную Торговую Организацию. Государства Европейского Союза и другие члены организации хотят видеть конкретную программу реформ естественных монополий, которая была бы утверждена, и реализовывалась в нашей стране.

Осознавая неотложность реформирования газовой отрасли, Российский Союз Промышленников и Предпринимателей (работодателей) в инициативном порядке принял решение подготовить собственный вариант Концепции реформы, для чего в феврале 2002 года была создана Рабочая группа, в состав которой вошли представители газодобывающих компаний, потребителей газа, государственных организаций, профессиональные эксперты.
В ходе деятельности Рабочей группы рассматривались предпосылки необходимости реформирования газовой отрасли, анализировалась текущая ситуация и перспективы развития, порядок осуществления структурных и организационных изменений и пр.

Главной задачей при разработке Концепции реформы являлось соблюдение баланса интересов производителей газа (как ОАО «Газпром», так и независимых), потребителей (к которым относятся десятки тысяч предприятий и большинство населения страны) и государства (поступления от газовой отрасли являются важнейшей составляющей доходной части бюджета).
Настоящий документ основан на выполненных по заказу Рабочей группы экспертных работах и аналитических материалах самой Рабочей группы (Приложение 2).
Основные положения настоящей Концепции утверждены Рабочей группой при фиксировании особого мнения представителей ОАО «Газпром» (Приложение 4).

2. Выводы аналитического этапа, основные подходы и принципы построения Концепции реформы

В полном объеме основные аналитические материалы и выводы Рабочей группы представлены в Приложении 2.
Суммируя изложенные в них результаты, можно прийти к следующим основным заключениям:

• Единственным решением проблем газовой отрасли может быть только ее демонополизация и переход к рыночным методам регулирования. Конечная цель реформ — свободный рынок газа.
• С тем, чтобы не нарушить устойчивое функционирование единой системы газоснабжения, процесс перехода к рынку должен носить постепенный, взвешенный характер с оценкой последствий предпринимаемых действий.
• Программа реформ должна быть спланирована так, чтобы предоставить потребителям адаптационный период, необходимый для технического перевооружения производства.
• Реформа газовой отрасли должна носить комплексный характер, не ограничиваться реформой рынка газа, учитывать необходимость структурных и других преобразований в области добычи, транспорта, налогообложения, экспорта природного газа. В сложившейся ситуации простое повышение цен, либо организация свободного рынка газа будут выгодны, прежде всего, монополисту, но не решат проблем отрасли в целом.
• Сложное финансово-экономическое положение ОАО «Газпром» ограничивает возможность дальнейшего привлечения финансовых ресурсов под освоение новых месторождений, поддержание уровня добычи и транспортировки газа. Необходимо организационно отделить естественно-монопольную функцию транспортировки газа и осуществлять ее под контролем государства. Тарифы транспортировки должны устанавливаться прозрачно и быть едиными для всех субъектов рынка.
• Экспорт природного газа должен быть для всех участников рынка частью единого рыночного пространства, при этом необходимо использовать преимущества сложившейся структуры с тем, чтобы противостоять интересам внешних покупателей по снижению уровня цен.
• При переходе к рыночным принципам формирования цены на газ необходима выработка комплекса правил, ограничивающих влияние отдельных субъектов рынка, обладающих доминирующими объемами.
• Необходимо учитывать социальный аспект реформы, но государственная политика по субсидированию поставки газа населению и бюджетным организациям должна носить логический и справедливый порядок.
• В программе реформ необходимо предусмотреть меры, стимулирующие оптимизацию топливно-энергетического баланса и внедрение газо- и энергосбережения.
• Прямое применение опыта проведения зарубежных реформ невозможно из-за географической, структурной и политической специфики России. Вместе с тем, опыт Великобритании, как наиболее удачный пример проведенного реформирования газовой отрасли, а также других стран показывает, что:
  • во всех странах реформирование газовой отрасли сопровождалась противостоянием государства и газовой монополии;
  • практически во всех странах в результате проведенных реформ разделены потенциально конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности;
  • сроки проведения реформ — около десяти лет, что предполагает этапность реформирования, оценку последствий предпринимаемых шагов и корректировку хода реформ.

В результате реформы в отрасли должны быть сформированы правила и отношения между субъектами рынка и государством, обеспечивающие баланс между рыночными принципами и уровнем государственного регулирования, что должно обеспечить реализацию долгосрочных планов развития отрасли.

3. Основные предложения РСПП по реформированию газовой отрасли

Предложения, представленные ниже, разработаны Рабочей группой РСПП по реформированию газовой отрасли и экспертами, привлеченными к её работе.
По мнению РСПП, реформа газовой отрасли должна осуществляться в следующих основных областях:

• Формирования новых принципов построения рынка газа;
• Ценообразования и контроля за влиянием роста цен газа на потребителей:
• Организационных и структурных преобразований;
• Изменения системы транспортных тарифов;
• Создания новых условий поставки газа на экспорт;
• Оптимизации системы налогообложения.

3.1. Принципы построения рынка газа

Основной целью рыночных преобразований является переход к свободному рынку торговли газом.

Предлагается модель эволюционного реформирования рынка газа, с помощью механизма двухсекторного рынка с постепенным увеличением нерегулируемого сектора и сокращением регулируемого.

Реализация этой модели позволит проводить реформу постепенно, избегая угрозы снижения надежности газоснабжения.

На переходный период темпы уменьшения объемов поставок на регулируемый сектор (лимитов) для всех категорий потребителей, кроме защищенных, предлагается осуществлять планомерно, по заранее утвержденной программе, которая может основываться на расчетах, проведенных ИНЭИ РАН

Такая программа предоставит потребителям газа адаптационный период, даст возможность заранее спланировать свои действия по проведению реабилитационных программ.Недостающие объемы должны покупаться потребителями на нерегулируемом секторе рынка по свободной цене, определяемой балансом спроса и предложения

Предполагается, что в качестве единственного поставщика газа на регулируемый сектор рынка будет выступать ОАО «Газпром», заключающий соответствующие контракты с государством.На нерегулируемом секторе рынка должны реализовываться объемы, добываемые независимыми производителями газа, импортный газ, а также газ ОАО «Газпром» сверх объемов, поставляемых на регулируемый сектор. При этом объемы свободно реализуемого газа ОАО «Газпром» ежегодно увеличиваются в соответствии с темпами сокращения регулируемого сектора.

3.2. Ценообразование и влияние роста цен на газ на потребителей

По заданию рабочей группы Институтом энергетических исследований РАН была выполнена работа «Влияние ценовой политики в газовой отрасли на потребителей и развитие экономики России».

В результате использования метода математического моделирования, основанного на исследовании отраслевых и межотраслевых балансов, были определены возможные компромиссные темпы роста цен на газ, которые, с одной стороны, являлись бы достаточными для обеспечения развития газовой отрасли, и, с другой, не оказывали негативного влияния на темпы роста экономики, не стимулировали инфляцию.

В соответствии с исследованием, уровень цен регулируемого рынка планируется повышать умеренными темпами в соответствии с динамикой роста доходов населения.

Прогноз цен на конкурентном секторе делается на основании уровня оптовых цен реализации российского газа на европейском рынке, с учетом всех транспортных расходов, включая плату за транзит и таможенные пошлины.

Уровень регулируемых и прогноз свободных цен , с учетом соотношения долей сокращающегося регулируемого и увеличивающегося нерегулируемого сектора , определяют рост прогнозных средневзвешенных цен.
Расчеты ИНЭИ РАН показали, что при указанных в значениях средневзвешенных цен экономика страны в целом сохраняет тенденции устойчивого развития даже с учетом либерализации рынка электроэнергетики, их уровень не приводит к кризисным явлениям ни в одной из отраслей промышленности, кроме промышленности минеральных удобрений и черной металлургии. Эти отрасли будут нуждаться в специальных мерах государственной защиты.

3.3. Организационные и структурные преобразования

Для организации свободного рынка газа необходим ряд организационных и структурных преобразований, обеспечивающих равные условия для всех участников рынка.
Главной задачей является создание условий свободной конкуренции, прежде всего, необходимо обеспечить равенство условий при получении доступа всех производителей газа к газотранспортной системе ОАО «Газпром», введение единых тарифов на транспортировку для всех субъектов газового рынка.
Естественно-монопольные виды деятельности и, в первую очередь, транспортировка газа должны контролироваться государством, что невозможно без ясного понимания ценообразования, структуры издержек производства.

При создании рынка газа необходимо использовать преимущества сложившейся технологической системы диспетчеризации и управления Единой системой газоснабжения, исключив при этом корпоративный монополизм.

С этой целью предлагается:

1. Выделение в составе ОАО «Газпром» Центрального производственно-диспетчерского управления (ЦПДУ) в 100% дочернюю компанию — ОАО «Ространсгаз».

Цель выделения — создание равных условий доступа к газотранспортной системе для всех субъектов газового рынка, эффективное и надежное функционирование системы магистрального транспорта и хранения газа в интересах всех участников рынка.

Функции ОАО «Ространсгаз»:

1. • обеспечение надежности функционирования единой системы газоснабжения;
   • диспетчеризация транспорта газа (необходимо постепенное разделение диспетчерской и производственной составляющей, в настоящее время объединяемых в ЦПДУ ОАО «Газпром»);
   • заключение контрактов на транспорт газа со всеми пользователями услуг по транспорту газа, в том числе и с ОАО «Газпром»;
   • обеспечение оптимизации транспортных схем;
   • коммерческая балансировка газа в системе, осуществляемая на рыночных и недискриминационных принципах;
   • разработка текущих и на перспективу до двух лет планов работы газотранспортной системы с учетом деятельности всех производителей газа;
   • обеспечение доступа пользователей к газотранспортной сети при работе краткосрочного и спотового рынка газа;
   • участие в обосновании перспективных планов (на период более двух лет) работы газотранспортной сети с учетом запросов всех пользователей.
2. Передача компании ОАО «Ространсгаз» естественно-монопольного вида деятельности — транспорта и хранения природного газа с переводом ей на баланс всех основных фондов по транспортировке и хранению.

Цель передачи — обеспечение экономически обоснованной и эффективной системы оплаты услуг по транспортировке газа, контролируемой государством.

Функции ОАО «Ространсгаз» как газотранспортной компании:

2. • поддержание работоспособности системы транспортировки и хранения газа (осуществление необходимых работ, ремонты и замена оборудования и т.п.);
   • транспортировка газа;
   • хранение газа;
   • подготовка расчетных тарифов с учетом требуемых инвестиций для последующего их утверждения;
   • обеспечение развития системы транспортировки и хранения газа в соответствии с перспективными планами.
3. Создание Координатора рынка газа

Для обеспечения сбалансированных действий субъектов газовой отрасли на регулируемой и нерегулируемой части газового рынка, развития рынка в целом, требуется создание и эффективное функционирование независимого координирующего органа.
С этой целью предполагается создание некоммерческой организации «Координатор рынка газа».

При создании Координатора рынка газа необходимо использовать потенциал и опыт самих участников рынка.
Координатор рынка газа может быть создан в форме некоммерческого партнерства с участием производителей и потребителей газа, представителей государства, структур, обеспечивающих функционирование газового рынка, в том числе, ОАО «Ространсгаз».

Функции Координатора рынка газа:

3. • разработка правил и нормативных документов, действующих на нерегулируемом секторе рынка (сетевого кодекса);
   • разработка системы взаимоотношений между субъектами газового рынка;
   • внесение в органы исполнительной власти необходимых предложений по развитию рынка;
   • согласование тарифов, устанавливаемых ФЭК России на основании представления ОАО «Ространсгаз».
   • участие в создании торговых площадок, газовых бирж, помощь в проведении региональных тендеров на поставку газа и т.д.;
   • контроль за публичностью осуществления взаимодействия субъектов газового рынка, исполнением правил и нормативных документов с возможным созданием специализированного Третейского суда;
   • участие в разработке планов стратегического развития отрасли.

Ключевым условием при создании Координатора рынка газа является соблюдение с самого начала принципа не доминирующего участия в нем субъектов рынка, обладающих основными объемами газа.
В качестве критерия может быть использован принцип участия по величине добычи/потребления природного газа в определенном объеме (например, от 5 млрд. куб. м/год), исходя из принципа: один участник — один голос.

3.4. Транспорт и тарифы

Для формирования и развития нерегулируемого сектора рынка и перехода к свободным договорным ценам на газ необходимо:

• разделение транспортной и ценовой составляющей в существующих в настоящее время тарифах на газ;
• введение единых тарифов на транспортировку газа для всех участников рынка;
• обеспечение равного доступа к газотранспортной системе всех производителей газа;
• обеспечение развития газотранспортной системы.

Для решения этих задач предлагается:

1. В отношении транспорта газа и доступа к системе:
   • Ввести долгосрочный доступ, необходимый для реализации независимыми производителями газа крупных долгосрочных инвестиционных проектов.
     Долгосрочный доступ должен носить заявительный (а не разрешительный) характер (т.е. при выполнении заявителем ясных и прозрачных условий, закрепленных в нормативных актах, он принимается владельцем/оператором газотранспортной сети к исполнению).
   • Договор о долгосрочном доступе должен носить двусторонне обязательный характер: заявитель принимает обязательство по оплате требуемых им транспортных услуг, а владелец/оператор сети принимает обязательство предоставить такие услуги, включая необходимое развитие мощностей системы и включение газа заявителя в единый баланс и план поставки газа по газотранспортной системе, наряду с газом ОАО «Газпром» и его предприятий.
   • Ввести механизмы, позволяющие независимым поставщикам газа оперативно использовать доступ к свободным мощностям системы при краткосрочных сделках.
   • Заключать по единым формам и условиям контракты на предоставление транспортных услуг со всеми их пользователями (включая предприятия ОАО «Газпром»).
   • Важные функции по практическому отслеживанию добросовестного выполнения участниками рынка принципов и механизмов доступа должны быть возложены на Координатора рынка.

2. В отношении транспортных тарифов:

Тарифы на транспортировку газа разрабатываются по принципу «точка входа — точка (зона) выхода», едины для всех потребителей газотранспортных услуг и устанавливаются на основании предложений ОАО «Ространсгаз» государством (ФЭК РФ) по согласованию с Координатором рынка.

Транспортные тарифы формируются по принципу «cost+» и должны включать в себя затраты на транспортировку, административно-управленческие расходы, затраты на поддержание и развитие газотранспортной системы (ГТС), а также нормативную прибыль.

Транспортные тарифы должны устанавливаться на следующих принципах:
Предлагается разработать тарифы для существующих точек приема и точек (зон) выхода газа из магистральных газопроводов на основе системной оптимизации потоков ГТС.

Ставки тарифов «точка входа — точка (зона) выхода» должны устанавливаться с учетом:

2. • себестоимости транспортировки;
   • необходимости развития транспортной системы в том или ином направлении;
   • выравнивания условий добычи, стимулирования инвестиций в новые проекты;
   • возможности отражения в них элементов государственной экономической политики (например, соотношение спроса-предложения на транспортные услуги по определенному направлению, транзит импортного газа, потребности развития системы, связанные с экспортом и т.д.).

На ежегодной основе должно производиться уточнение ставок тарифов с учетом инфляции, возможных изменений транспортных схем в связи со строительством новых трубопроводов и пр.

Необходимо предусмотреть систему стимулов, обеспечивающих оптимизацию потоков, повышения пропускной способности газопроводов, сокращение затрат, развитие системы и т.д.

3.5. Экспорт

Для стимулирования добычи независимыми производителями газа, предлагается предоставить им возможность экспорта пропорционально их доле в общем объеме добываемого газа.

Учитывая то, что приоритетом экспортной политики российских производителей должен быть принцип достижения максимально высоких продажных цен, предлагается осуществлять экспорт газа в дальнее зарубежье через единый экспортный канал.

На первом этапе, с учетом небольших объемов газа, реально поставляемых в ЕСГ независимыми поставщиками, возможно использование в качестве единого трейдера ООО «Газэкспорт» — 100% дочерней компании ОАО «Газпром» — на условиях комиссии. При этом комиссионное вознаграждение этого трейдера подлежит контролю со стороны государства и Координатора рынка газа.

В дальнейшем, на втором этапе реформы, в зависимости от условий либерализации европейского рынка, целесообразно вернуться к вопросу создания других независимых трейдеров, обязательным условием деятельности которых должно являться ведение согласованной экспортной политики.

3.6. Налоговая политика

Необходимо придать налоговой системе регуляторные функции, стимулирующие развитие добычи, для этого необходимо отменить акциз на реализацию природного газа, переместив налоговую нагрузку на налог на пользование недрами и налог на потребление.

Налог на пользование недрами должен быть дифференцированным в зависимости от условий добычи, удаленности от рынка потребления и магистральных трубопроводов. Ставка налога должна объявляться уже на стадии продажи лицензии на право освоения того или иного месторождения.

Налог на потребление, оплачиваемый потребителем газа, также должен быть дифференцированным по отдельным видам потребителей, создавая возможность защиты государством тех или иных потребителей, особо чувствительных к повышению цен на газ, являться средством государственной промышленной и социальной политики.

Кроме этого, налог на потребление должен быть основным инструментом, стимулирующим энергосбережение и использование альтернативных видов топлива.

Предлагается упростить систему экспортных налогов: перейти к взиманию единой таможенной пошлины в виде фиксированной ставки, определяемой государством в зависимости от уровня цен мирового рынка (на примере установления экспортной пошлины на нефть).

4. Концепция реформ — план-график первого этапа

Дальнейший ход реформ:

• При достижении конкурентного состояния рынка газа — полная либерализация рынка с отменой административного регулирования. Решение вопроса о сохранении регулируемых поставок газа для социально чувствительных и стратегически значимых категорий потребителей, либо перехода на систему адресных дотаций этих категорий.
• Оценка эффективности проведенных в отрасли организационных изменений. Дальнейшая оптимизация структуры отрасли;
• Корректировка политики экспорта газа с учетом складывающихся внешнеэкономических условий, хода либерализации и требований Европейского рынка, а также состояния внутрироссийского рынка газа.

По итогам проделанной рабочей группой аналитико-исследовательской работы РСПП констатирует:

• проведение реформы газовой отрасли не только необходимо, но и реально;
• предложена схема, позволяющая установить баланс между интересами производителей, государства и потребителей без угрозы разбалансировки единой системы газоснабжения страны;
• структурные реформы газовой отрасли не окажут негативного воздействия на деятельность субъектов рынка, более того, позволят оздоровить финансовое состояние ОАО «Газпром» и будут способствовать росту его капитализации.

Необходимо учитывать, что представленный документ носит лишь концептуальный характер. В случае его принятия надо будет повторно произвести расчет всех экономических показателей, осуществить выверку всех финансовых, организационных и юридических аспектов предстоящей реформы, в том числе составив перечень законодательных актов, принятие либо изменение которых ляжет в ее основу.
Но проведение реформы нельзя откладывать, экономическая ситуация в стране меняется очень динамично. Ухудшение положения в газовой отрасли может негативно сказаться на развитии экономики страны в целом.
Российский Союз Промышленников и Предпринимателей (работодателей) готов принимать активное участие в процессе реформирования газовой отрасли и в координации функционирования свободного рынка газа в нашей стране.

Приложение №2.

Основные выводы по итогам аналитического этапа деятельности рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли

1. Запасы газа

По состоянию на 1.01.2001 г текущие разведанные запасы природного газа составляют около 46,9 трлн.м3, в том числе в Западной Сибири — около 35 трлн.м3 (74 %). Ресурсы газа, которые наиболее перспективны для освоения, оцениваются в 100 трлн.м3, в том числе по Западной Сибири — около 51 трлн.м3 (Северные районы). Этих запасов и ресурсов достаточно, по крайней мере, на 80-100 лет для обеспечения постоянной добычи газа в размере 700 млрд.м3/ год.

Сырьевая база природного газа в России, как ее разведанная, так и прогнозная часть, вполне достаточна и надежна для обеспечения значительных объемов добычи газа.

Проблема состоит не в том, что ресурсов газа не хватает по количеству, а в структуре и качестве ресурсов.
Качество ресурсов (запасов) природного газа определяется удельными затратами на их разведку, освоение и добычу. Удельные капвложения и себестоимость добычи — «цена газа на устье скважины» зависят от геологической структуры объектов, глубины их залегания, добычных возможностей скважин и объектов, а также инженерно-геологических условий и территориального размещения месторождений.
В настоящее время в России выявлено 786 месторождений (запасы 46,9 трлн.м3), в т.ч.:

• находятся в разработке : 351 (44,7 %) с запасами 21 трлн.м3 (44,8 %);
• подготовлено к разработке: 66 (8,4 %) с запасами 17,8 трлн.м3 (38 %);
• находятся в разведке : 200 (25,4 %) с запасами 7,9 трлн.м3 (16,8 %);
• законсервировано : 169 (21,5 %) с запасами 0,19 трлн.м3 (0,4 %).

Из них разведанные запасы в количестве около 34 трлн.м3 (72 %) относятся к категориям средне- и малоэффективных, включая:

• глубокозалегающие (более 3 км) залежи — 6,7 трлн.м3;
• удаленные от магистральных газопроводов (более 500 км) — 17 трлн.м3;
• содержащие сероводород — 4,1 трлн.м3;
• низконапорный газ — 6,1 трлн.м3.

Очевидно, что себестоимость добычи газа новых месторождений будет намного больше, чем «старого» газа.

Неразведанная часть ресурсов природного газа в России (перспективные ресурсы — С₃ и прогнозные — Д) оцениваются в 161 трлн.м3 или 68% от начальных суммарных ресурсов — 236,1 трлн.м3.
Сырьевая база природного газа в России имеет благоприятные перспективы для увеличения разведанных запасов газа при проведении соответствующих объемов поисковых геолого-разведочных работ (ГРР).

Прирост запасов природного газа в России до 1990 года значительно опережал его добычу.

Однако к настоящему времени произошло сокращение геологоразведочных работ, необходимых для обеспечения газоснабжения в будущем. В 2001 г прирост запасов оценивается всего в 500 млрд.м3 при добыче 581 млрд.м3, т.е. прирост составил 86 % от добычи.
Необходимо стимулировать ГРР, в том числе путем включения в себестоимость затрат на воспроизводство минерально-сырьевой базы на действующих месторождениях.

Существующая система недропользования не имеет существенных стимулов, побуждающих компании к проведению геологоразведочных работ.

2. Добыча газа

В 2001 г в России добыто 581 млрд.м3 газа (природного и попутного) или 99,5 % от уровня добычи в 2000 г. (584 млрд.м3 ).
Основным производителем газа является ОАО «Газпром», которое добыло в 2001г. 511,9 млрд.м3, что ниже уровня добычи 2000г. на 11,2 млрд.м3 (523,1 млрд.м3).

Прогноз добычи ОАО «Газпром»

Общеизвестно, что главной проблемой современного состояния газовой промышленности и перспектив ее развития является нехватка инвестиций для:

• реконструкции и обновления основных фондов в добыче, транспорте и ПХГ;
• ввода новых объектов.

Максимальный уровень добычи составит в 2003 г — 530 млрд.м3 , после чего без ввода новых месторождений добыча будет последовательно снижаться:

Дальнейшая стратегия ОАО «Газпром» по уровням добычи газа строится на основе ввода новых месторождений для поддержания годовой добычи на уровне 530 млрд.м3.
В то же время, при существующей динамике роста цен на газ, добыча ОАО «Газпром» 2005 года, по объективным причинам, уже не сможет удовлетворять совокупно внутренний спрос и внешние контракты.

При существующей ситуации в отрасли и ценовой политике, прогноз добычи газа ОАО «Газпром» характеризуется тенденциями падения добычи после 2005 г.

Рост себестоимости добычи газа

В связи с истощением сеноманских залежей «старого газа» стабилизацию уровня добычи можно обеспечить только разработкой более дорогого газа (полуострова Ямал, шельфовых месторождений, запасов Восточной Сибири и Дальнего Востока).
Рост промысловой цены «старого» газа предполагается с 4 (2002 г.) до 14 (2030г.) долл. за тыс.м3. Прогнозная промысловая цена «нового» газа полуострова Ямал, оценивается в 19-20 долл. за тыс.м3 (с учетом добычи до 2030 г).
Всего капвложения по «ямальскому варианту» оцениваются 41 млрд.долл, в т.ч. в трубопроводы до г. Ухта — 31,8 млрд.долл (78 %).
Очевидно, что при существующих ценах на газ внутри России и налоговых сборах, учитывая масштабность требуемых капвложений, разработка Ямальских месторождений будет характеризоваться низкой рентабельностью.
С учетом проблем разработки «большого газа» особое значение приобретает освоение малых и нетрадиционных ресурсов газа регионального и местного значения.
По имеющимся оценкам только в Европейской части России имеется около 185 малых месторождений природного газа (с запасами менее 40 млрд.м3 каждое) с суммарными запасами около 420 млрд.м3 (категории А+В+С₁+С₂), которые было бы целесообразно разрабатывать силами независимых газодобывающих компаний, при условии обеспечения приема этого газа в ЕСГ.
В целом производители газа вне Газпрома владеют лицензиями на примерно 30% запасов газа, а их суммарная доля в добыче составляет только порядка 10%.

Таким образом:

• для обеспечения эффективности деятельности газовой отрасли и энергетической безопасности страны необходимо повышение цены реализации газа;
• необходимо создание условий для наращивания газодобычи независимыми производителями газа.

3. Транспорт и хранение газа

Текущая ситуация

Низкие тарифы на газ в системе газоснабжения не покрывают расходы на эксплуатацию газопроводов, затраты на ремонт и реконструкцию газовых сетей, строительство которых проводилось 20-30 лет назад. Выручки от реализации газа не хватает на покрытие амортизационных отчислений, на восстановление естественного старения газораспределительных мощностей.
Это ведет к снижению промышленной безопасности распределительной системы в целом.
Срок службы отдельных элементов газотранспортной системы уже истек. Требуется значительный инструментальный контроль и модернизация.
В то же время, существуют значительные резервы повышения эффективности деятельности системы магистральных газопроводов, что также требует капитальных вложений. В частности, газопотребление на собственные нужды (50 млрд. куб.м газа в год) превышает западные характеристики в 1,5 раза.

План реконструкции газотранспортных систем на 4 года в целом по ОАО «Газпром» оценивается в 8,5 млрд. долл. Это сумма, поднимет объем прокачиваемого газа на 20 млрд.м3 , т.е. до 600 млрд.м3.

Необходимы меры по обеспечению финансирования реконструкции и развития газотранспортной системы, внедрения технологий для обеспечения сокращения неэффективного использования газа.

Отсутствует единая программа развития ЕСГ с учетом деятельности независимых газодобывающих компаний и орган ее согласования, что является негативным фактором, сдерживающим развитие отрасли в целом.
Создание свободного рынка газа, развитие независимой добычи и поставок связано с решением вопросов рационального использования хранилищ газа и развитием мощностей хранения, достаточных для балансировки рынка газа, системы магистральных газопроводов и обеспечения гарантированного газоснабжения.

Необходим единый план развития ЕСГ с учетом деятельности независимых производителей газа для обеспечения согласованных планов добычи и хранения газа, требуемых в перспективе пропускных возможностей системы.

Транспортные тарифы и условия транспортировки

Отсутствует эффективный механизм расчета транспортного тарифа, учитывающий географическую, экономическую и организационную специфику отрасли, обеспечивающий расширенное воспроизводство транспортных мощностей.
Кроме того, ОАО «Газпром» имеет право использовать разные тарифы для транспортировки «своего» и «чужого» газа, что ведет к ценовой дискриминации газа независимых производителей, в то время как обеспечение конкурентоспособности и развития независимых производителей напрямую зависит от экономически обусловленных тарифов на транспортировку газа.
Стоимость транспортировки газа и условия его транспортировки должны устанавливаться государственным органом регулирования и быть едиными для всех потребителей газотранспортных услуг.
Транспортные тарифы должны включать в себя затраты на транспортировку, административно-управленческие расходы, а также капитальные затраты на поддержание работоспособности и развитие системы магистральных газопроводов.
Стоимость транспорта газа составляет большую часть цены газа у потребителя. Поэтому необходима разработка «сложной» системы принципов взимания тарифов для финансирования реконструкции и развития газотранспортной системы.

Необходима разработка экономически обоснованной и эффективной системы оплаты услуг по транспортировке газа, контролируемой государством.

Право доступа независимых производителей к газотранспортной системе, закрепленное законом, на практике реализуется только на условиях, выдвигаемых ОАО «Газпром».

Необходимы равные условия доступа к газопроводам и равные тарифы на транспортировку газа для всех субъектов газовой отрасли.

Вопросы регулирования доступа к ЕСГ должны быть переданы независимому органу.
При этом необходимо обеспечить прозрачность и обоснованность решений такого органа, принимаемых на основании информации ОАО «Газпром».

4. Инвестиции

Специфика газовой отрасли такова, что вхождение в отрасль новых участников и реализация крупных проектов требуют привлечения крупных инвестиций, возврат которых в газовых проектах носит долгосрочный характер.

Инвестиции в отрасль необходимы для:

• поддержания падающей добычи ОАО «Газпром;
• реконструкции и развития газотранспортной системы;
• разработки новых месторождений, в том числе силами независимых газодобывающих компаний;
• реализации новых экспортных программ (добыча, транспорт) и т.д.

В то же время ежегодно утверждаемая инвестиционная программа ОАО «Газпром» не покрывает всех потребностей компании в капитальных вложениях.
По данным ОАО «Газпром» потребность в инвестициях составляет около 4,7 млрд. долл./год, а чистая прибыль оценивается как 2,4 млрд. долл./год, или около 50% от объема необходимых инвестиций. Таким образом, потребность ОАО «Газпром» в инвестициях превышает объем прибыли в два раза.

Существующие цены на газ, регулируемые государством, и темпы их роста, обуславливают низкую рентабельность реализации газа на внутреннем рынке, что приводит к неэффективности инвестиций в разработку новых месторождений дорогого газа.
При сложившейся тенденции роста внутренних цен газа с опережением на 5-7% годовых темпов инфляции, цена газа увеличится с 16 долл./тыс. м3 в 2001 г. до 32 долл./тыс. м3 в 2010 г.
Экспертные оценки и предварительные расчёты, проведенные ИНЭИ РАН на производственно-финансовой модели газовой отрасли, показывают, что такая динамика внутренних цен создаст дефицит 6 млрд. долларов инвестиционных ресурсов в 2003 — 2005 гг. и ещё около 10 млрд. долл. в 2006-2010 гг.
Острый недостаток инвестиций сложится даже при высоких ценах российского газа на западном рынке согласно принятому Минэкономразвития прогнозу, в то время как по ряду экспертных оценок возможны значительно менее благоприятные сценарии, реализация которых дополнительно ухудшит финансирование инвестиций в газовую отрасль России.

Внешние инвестиции могут опираться только на стабильные прогнозы цен и регулируемые возможности входа на рынок.
Согласно мнению независимых производителей, необходимыми условиями повышения инвестиционной привлекательности отрасли такими являются в частности:

1. Стабильный прогноз внутренней цены на газ.
2. Свободный доступ и прозрачные тарифы на транспорт газа.
3. Квотированный доступ к экспортному рынку.

Для повышения инвестиционной привлекательности отрасли необходимы:

• разработка новых системных механизмов, обеспечивающих эффективность инвестиций,
• гарантии вхождения на рынок новых участников,
• прозрачность методик определения цен и тарифов,
• полная определенность и долгосрочная стабильность правил регулирования.

5. Ценообразование

По собственным заявлениям, ОАО «Газпром» не может обеспечить рост добычи — заявленные инвестиции способны привести только к ее стабилизации. Как отмечалось, продолжение существующей ценовой политики государства в отношении газовой промышленности чревато заметным снижением объемов добычи газа за пределами 2010 года.
Внутренние ресурсы независимых производителей ограничены уровнем регулируемых цен, что приводит к экономической нецелесообразности развития независимой газодобычи.
Необходимый объем добычи газа при столь низких ценах обеспечить невозможно. Заметные негативные последствия подобной политики для экономики будут проявляться, начиная с 2006 года, а после 2010 г. они станут очень явными.

Существующие внутренние регулируемые цены на газ не позволяют производителям газа — и ОАО «Газпром», и независимым компаниям, компенсировать капитальные затраты и стоимость инвестиций.

В отрасли существует перекрестное субсидирование, которое негативно сказывается на прозрачности ценообразования тарифов, но не обеспечивает, тем не менее, устойчивого финансового состояния ОАО «Газпром».

Существуют следующие уровни перекрестного субсидирования:

• внешний рынок платит за внутренний рынок
• промышленность платит за население
• ближние потребители платят за дальних потребителей

При этом внутренние цены на газ находятся ниже себестоимости.

По мнению ОАО «Газпром», единственным способом выхода из ситуации существующего недофинансирования отрасли является повышение внутренних цен на газ.
С другой стороны Правительство РФ не может резко повысить цены в связи с опасностью кризиса в экономике и повышения уровня инфляции.
Проведенное в рамках рабочей группы исследование «Влияние ценовой политики в газовой промышленности на потребителей и развитие экономики России» показало:

Повышение цен на газ возможно проводить темпами, достаточными для обеспечения развития газовой отрасли. При этом сохраняются устойчивые тенденции развития экономики страны.

Основные отрасли — потребители газа сохраняют жизнеспособность в рассматриваемом диапазоне цен газа (в том числе с учетом возможной либерализации электроэнергетики), однако, финансовое состояние в некоторых отраслях, в том числе, черной металлургии и подотраслях химической промышленности, должно быть исследовано более детально с целью разработки комплекса поддерживающих мер.

Некоторые отрасли (подотрасли) — потребители газа при повышении цен на газ будут нуждаться в мерах специальной государственной поддержки.

6. Предпосылки создания рынка газа

Либерализация ценообразования на рынке газа с одновременным усилением конкуренции высвобождает механизмы изменения цены и стимулы к инвестициям.
В условиях конкуренции при эффективном регулировании это приводит к значительному росту вложений в производство и развитие инфраструктуры магистрального и регионального транспорта и хранения газа, а также увеличению диверсификации поставок, что создает предпосылки к расширению предложения и в перспективе к снижению рыночных цен.
Государство регулирует цены на газ, реализуемый по лимитам, при продаже сверхлимитного газа используется коэффициент повышения цены порядка 1,4 (от 1,1 до 1,5) к цене, установленной ФЭК. При этом отсутствует прозрачная методика установления лимитов, что приводит к существенным злоупотреблениям.

Для организации свободного рынка газа необходим ряд организационных и структурных преобразований, обеспечивающих формирование рыночных взаимоотношений.

Решением проблем может быть создание двухсекторной модели рынка как временной меры (на переходный период) с постепенным увеличением нерегулируемого сектора и сокращением регулируемого сектора только до объема поставок населению. Главной целью создания двух секторов на настоящем этапе является нахождение наименее болезненного способа увеличения цены на газ для потребителей.

Однако при создании и развитии нерегулируемого сектора рынка газа и участии в нем монополиста газовой отрасли ОАО «Газпром», должны быть соблюдены следующие принципы:

• Установление лимитов на потребление газа по регулируемым ценам должно производиться не самим монопольным поставщиком, а под контролем государства, по публично известным принципам;
• Транспортные тарифы на газ должны быть одинаковы для всех производителей, и устанавливаться государством;
• Торговля на нерегулируемом рынке газа должна производиться по понятным и публично известным правилам, в равных для всех субъектов рынка условиях;
• До начала торговли на нерегулируемом рынке должны быть разработаны понятные и относительно простые механизмы, которые обеспечивали бы выполнение контрактов, в том числе правила по использованию транспортных мощностей ОАО «Газпром».

Необходима разработка правил поведения субъектов рынка газа, механизмов и организационной структуры рынка:

Разработка и внедрение реально работающей системы обеспечения доступа поставщиков газа к газотранспортной системе ОАО «Газпром».
Создание независимого и полномочного органа для решения вопросов, связанных с доступом к газотранспортной системе ОАО «Газпром» независимых поставщиков.
Проведение разделения на уровне видов деятельности транспортной составляющей в составе ОАО «Газпром», с целью дальнейшего создания самостоятельной газотранспортной компании.
Разработка и внедрение эффективного механизма прямых договоров между производителями и крупными потребителями, организация региональных тендеров на поставку природного газа.
Реализация принципа публичности в отношении отчетности ОАО «Газпром», в том числе по свободным транспортным мощностям.
Организация торговой площадки для отработки механизмов свободной торговли газом, формирование рыночной структуры, разработка и внедрение Правил работы вторичного рынка газотранспортных мощностей, хранения газа.
Стимулирование использования эффективных газосберегающих технологий.

7. Экспорт

В настоящее время убытки от продажи газа в России по регулируемым ценам ОАО «Газпром» компенсирует продажей газа по европейским ценам на экспорт.
Независимые производители лишены такой возможности, поскольку существующая нормативная база описывает обязанности владельца газотранспортной системы по предоставлению транспортных мощностей только в связи с внутренним транспортом газа.
В то же время, очевидно, что применение рыночных принципов в газовой отрасли, создание рынка газа предполагает создание равных условий для всех субъектов рынка.

С целью поддержки независимых производителей газа целесообразно предоставление им права поставлять часть добываемого газа (пропорционально их доле в общей добыче газа) на экспорт.

Реализация газа на европейском рынке в ближайшей перспективе должна осуществляться централизовано в целях избежания конкуренции между российскими производителями газа.

С этой целью необходимо создание единого экспортного канала на рынки стран Европы с предоставлением компании-трейдеру исключительного права на осуществление этой деятельности.
На первом этапе возможно привлечение в качестве единого трейдера дочернего предприятия ОАО «Газпром» — ООО «Газэкспорт», в том числе на условиях комиссии для реализации газа независимых добывающих компаний.

Также требуется определение условий доступа независимых организаций-поставщиков к ГТС ОАО «Газпром» при осуществлении ими поставок газа в страны СНГ и Балтии, включая возможную необходимость лицензирования этой деятельности с включением в лицензию обязательного требования о запрещении реэкспорта газа на рынки стран Западной и Центральной Европы.

Для избежания конкуренции между российскими производителями газа на европейском рынке, экспорт газа должен производиться через единый экспортный канал.

8. Налоги и регулирование

Налоги

Установленные налоги, акцизы и прочие сборы не содержат стимулов к разработке месторождений с «затухающей» добычей, трудноизвлекаемых запасов и освоению новых районов.
Основной целью оптимизации налогового законодательства в газовой отрасли является экономическое стимулирование инвестирования средств в добычу природного газа, повышение деловой активности независимых газовых компаний, стимулирование газо- и энергосбережения.
Необходимо сосредоточение налоговой нагрузки на этапе добычи газа и на этапе его реализации конечным потребителям, то есть на этапах потенциально конкурентных видов деятельности.

Оптимизация налогового законодательства в газовой отрасли является необходимым условием для ее дальнейшего развития.

Регулирование цен и тарифов

Для снятия проблемы прозрачности отрасли как с точки зрения потребителей услуг, так и с точки зрения регулятора, необходим обособленный бухгалтерский учет по всей технологической цепочке — в добыче, транспортировке, реализации газа. Требуется разработка и внедрение методики формирования цен на услуги по хранению газа.
Стоимость транспортировки газа и условия его транспортировки должны устанавливаться органом регулирования и быть едиными для всех потребителей газотранспортных услуг.
Транспортные тарифы должны включать в себя затраты на транспортировку, административно-управленческие расходы, а также капитальные затраты на поддержание работоспособности и развитие газотранспортной системы.

Необходима разработка и внедрение методики формирования цен на услуги по транспортировке и хранению газа, введение единого регулируемого транспортного тарифа.

Регулирование недропользования

В настоящее время ОАО «Газпром» и предприятия с его участием имеют лицензии на 56,9 % разведенных запасов газа.
Независимые газодобывающие предприятия имеют лицензии на участки с запасами газа около 3,5 трлн.м3 (7,5% от общих разведанных), нефтедобывающие компании имеют лицензии на залежи с запасами ПГ в объеме 10,7 (23%).В нераспределенном фонде запасы ПГ оцениваются величиной 5,9 трлн.м3 (12,6%).
В то же время, доля газа независимых добывающих компаний, имеющего доступ к магистральным газопроводам, составляет только 3% от общей добычи.
В соответствии с предложениями независимых производителей газа, необходимо провести конкурс на предоставление права на разработку газовых месторождений, в первую очередь месторождений, расположенных вблизи действующих магистральных газопроводов.

Законодательное «перерегулирование» отрасли

Реформа отрасли невозможна без изменений законодательной базы.
С точки зрения действующих законов свободный рынок газа не предусмотрен. Лицензирование предусмотрено, но не реализовано.
В то же время, если полагаться только на рыночные регуляторы, можно допустить стратегическую ошибку в обеспечении энергетической безопасности России. Об этом говорит опыт возникновения мировых энергетических кризисов.

Для надежного функционирования газовой отрасли необходимы разумное государственное регулирование и антимонопольный контроль.

9. Газосбережение и переработка газа

В настоящее время газ в стране используется неэффективно, в том числе и самим ОАО «Газпром». Как отмечалось, газопотребление на собственные нужды (50 млрд. куб. м газа в год) превышает западные характеристики в 1,5 раза.

Существует значительная зависимость электроэнергетики от газа (как ценовая, так и технологическая). Снижение газопотребления РАО «ЕЭС России» планируется до 60% к 2020 году с 64% — 65% в настоящее время.
Энергетические установки в России на газе работают с КПД 33%, в то время в Европе этот показатель превышает 55%.
Расход газа в металлургии и производстве аммиака в России превышает аналогичные зарубежные показатели в 1,6 — 2,2 раза.
Существующий в настоящее время диспаритет цен на основные виды энергоносителей: уголь — 1, газ — 0,63, мазут — 1,87 не стимулирует газосбережения.
Для повышения эффективности использования газа необходимо приведение в соответствие цен между углем, газом и мазутом в оптимальное соотношение: 1:1,2:1,3.

Для обеспечения конкуренции между основными видами топлива необходима разработка комплекса эффективных антимонопольных мер, в том числе ликвидация диспаритета цен.

По экспертным оценкам стимулирование организационных и технологических мер экономии энергоресурсов, в том числе путем постепенной либерализации цен на газ, позволит существенно сократить газопотребление:

*При увеличении цены газа от 2001 г. в 2,6 раза к 2005 г. и в 3,5 раза к 2010 г.

При этом необходима координация инвестиций в различные отрасли экономики. Кроме того, требуемые капиталовложения в энергосбережение очень велики — например, до 2010г. они оцениваются специалистами в 17-20 млрд. долларов.
Таким образом, программы энергосбережения можно реализовать только при активном участии государства, которое должно обеспечить разработку механизмов и методов стимулирования.

При реализации программ газосбережения можно существенно сократить потребление газа, и сократить требуемые объемы добычи газа «новых» месторождений, предполагающие значительные капвложения.

Переработка газа

В настоящее время основная часть добываемого в России газа используется в качестве топлива. Объем извлекаемых пропан-бутановых соединений составляет около 36-38% от возможных, этана — только 5-6%. Мощности по переработке газа в России составили к 2001 году 5,1% от мировых.
Кроме того, в России отсутствует промышленное производство сжиженного природного газа (СПГ), в то время как мировой рынок СПГ является самым динамично развивающимся рынком углеводородных энергоносителей.
Таким образом, необходимо стимулирование развития газопереработки с целью наиболее полного извлечения всех целевых продуктов, входящих в состав природного газа, их комплексного и рационального использования, переработки газового конденсата, имеющего более высокую рентабельность переработки, чем нефть.
Также остро стоят вопросы утилизации и переработки попутного газа, который по официальным данным сжигается в объемах, превышающих 7 млрд. куб. м в год, и, по экспертным оценкам, может достигать 25 млрд.куб.м с увеличением добычи нефти.

Необходимо развивать направления переработки газа в комплексе со стимулированием газосбережения.

10. Корпоративные обязательства ОАО «Газпром» и структурная реформа

Газовая отрасль в лице ОАО «Газпром» несет большие социальные обязательства перед государством, экономикой, населением за обеспечение бесперебойности газоснабжения.
Этот тезис позволяет ОАО «Газпром» в течение долгого срока обсуждения различных концепций реформирования сохранять свою целостность и монопольное положение.
В то же время, большой объем и номенклатура производств, широкое географическое положение, сложная структура административных взаимодействий не позволяют эффективно осуществлять оперативный мониторинг, принятие решений и контроль их исполнения.
Высокий уровень закрытости компании не позволяет обоснованно оценивать эффективность ее деятельности. Однако косвенные цифры (в частности, расход газа на собственные нужды) позволяют говорить о наличии внутренних резервов эффективности.
Наличие в ОАО «Газпром» разных по структуре производства и отношению к рынку предприятий затрудняет использование внешних мер регулирования, поскольку для конкурентных видов деятельности наиболее эффективно использование рыночных механизмов регулирования (договорные принципы), а для естественно-монопольных — государственных (регулируемые принципы).
Кроме того, высокий уровень закрытости компании, несущей разнородные затраты и имеющей разнородные доходы, не позволяет собственникам эффективно влиять на вопросы ее управления.
Естественно-монопольные виды, прежде всего транспорт, хранение, должны подвергаться жесткому, строгому контролю, что невозможно без ясного понимания ценообразования, издержек производства.
Интеграция внутри ОАО «Газпром» потенциально конкурентных (добыча и реализация газа) и естественно-монопольных (транспорт) видов деятельности снижает степень эффективности управления, препятствует прозрачности компании.

Для дальнейшего развития отрасли стратегически необходимо выделение естественно-монопольной деятельности — транспорта газа.

Разделение может быть разным, в том числе, на уровне ведения счетов. При этом, как в ряде зарубежных стран, продолжают действовать интегрированные компании, в которых предоставляют разные виды услуг. Для таких компаний вводится понятие «возведение китайских стен». Однако в большинстве стран действуют специализированные по видам деятельности компании.
Гарантии равных для всех производителей условий деятельности обеспечиваются государством путем разработки мер антимонопольного контроля.

Разделение секторов добычи и транспортировки газа необходимо:

• для повышения эффективности контроля деятельности ОАО «Газпром» со стороны государства как основного акционера;
• для обеспечения равных для всех производителей условий деятельности, в том числе доступа к газотранспортной системе.

11. Использование зарубежного опыта

Российская газовая отрасль имеет ряд существенных отличий от зарубежных аналогов, которые не позволяют напрямую применять использованные там методы решения стоящих в России проблем. Кроме того, до сих пор еще ни в одной стране процесс либерализации газовой отрасли не доведен до конца, и таким образом нельзя обоснованно судить об эффективности тех или иных стратегий.
Все принципиальные проблемы формирования, развития и регулирования «рынка газа в РФ» должны обсуждаться и решаться с учетом целого ряда обстоятельств (реалий), присущих только России.
Россия располагает огромными ресурсами газа, расположена в очень удобном геополитическом месте среди стран-потребителей, и сама является потребителем значительного количества газа, а также характеризуется огромными территориями размещения потребителей ресурсов, суровыми природно-климатическими условиями.
Еще одной уникальной особенностью газовой отрасли России является исторически сформировавшаяся естественно-монопольная система магистральных газопроводов.
Поэтому нельзя механически переносить опыт организации и либерализации газового рынка других стран, например, Европы.

Зарубежный опыт не дает прямых способов решения проблем газовой отрасли России. Вместе с тем, при проведении реформ следует учитывать опыт Великобритании и Канады.

В «либеральной» Европе тратятся гигантские суммы на попытки технологического объединения газотранспортных систем.
Единая диспетчеризация газовых потоков является существенным преимуществом российского рынка. Поэтому отделение газотранспортных систем по собственности не должно производиться с раздроблением указанных систем.

При создании рынка газа необходимо использовать преимущества сложившейся технологической системы диспетчеризации, исключив при этом корпоративный монополизм.

Анализ зарубежного опыта позволяет выявить несколько общих принципов, принятых практически во всех странах, проводивших реформу газовой отрасли:

1. Практически во всех странах сильна роль государственного регулирования, наиболее эффективным является сочетание рыночных подходов и механизмов госрегулирования;
2. Практически во всех странах в результате проведенных реформ разделены потенциально конкурентные и естественно-монопольные виды деятельности;
3. Деятельность по добыче и реализации газа — производится на рыночных принципах, транспорт (и хранение — не везде) — регулируются государством, однако транспортные компании имеют возможность закупки и реализации газа, как правило, в пределах требуемой технологической балансировки.

Обычно монополизированная к моменту начала реформ газовая отрасль отождествляет себя с государством и выстраивает не только специфические отношения с окружающими субъектами, но и характерное внутреннее «государственное» устройство.
Попытки государства открыть доступ к инфраструктуре и вторичным мощностям вызывают, как минимум, скрытое сопротивление монополиста.
Основным аргументом против изменения устоявшейся структуры является предполагаемая угроза снижения надежности газоснабжения.
В этой ситуации решение об изменении структуры газовой отрасли носит во многом политический характер.
Экономическое обоснование политики на этой стадии часто отсутствует или недостаточно эффективно, в частности из-за отсутствия открытых объективных данных и прогрессивных инициатив в самой отрасли. В то же время, отсутствие открытых данных, непрозрачность и изоляционизм монополистов осложняют привлечение внешних инвестиций.
Определенность для инвестиций дают не только и не столько кодексы транспортных систем, но и стимулы, разрабатываемые регуляторами на основе понимания и должного реструктурирования мотивации субъектов рынка, которое формируется в процессе выделения видов деятельности (добыча, транспорт и хранение, распределение), определения прав и обязанностей (в том числе социального характера).

Во всех странах реформирование газовой отрасли традиционно характеризуется конфликтом между государством и отраслью.
В ходе реформ определяется оптимальный баланс между рыночными механизмами и степенью оптимального государственного регулирования.

Ключевым фактором решения этой задачи является создание и поддержание эффективного функционирования независимого регулирующего органа, полная определенность и долгосрочная стабильность правил регулирования, разработка механизмов и правил рыночного взаимодействия, контроль за их соблюдением и т.д.
Сроки проведения реформ в газовой отрасли сравнимы со сроками инвестиционных процессов — десятилетия, что предполагает этапность реформирования, оценка последствий предпринимаемых шагов и корректировку хода реформ.

Необходим систематический мониторинг результатов реформ, контроль и корректировка хода реформирования.

12. Текущее состояние планов реформирования отрасли

На уровне обсуждаемых проектов существует большое количество программ реформирования отрасли, отражающих разные политические и экономические интересы.

В частности:

• Указ Президента РФ от 28.04.1997 №426 «Об основных положениях структурной реформы в сферах естественных монополий»;
• Заявления Правительства и Центрального банка РФ об экономической и структурной политике (разделы, касающиеся газовой отрасли);
• Концепция развития газовой отрасли, Минтопэнерго РФ, осень 1998г.;
• Статус подотрасли газораспределения РФ, Минтопэнерго России, 1999-2000 гг.;
• Энергетическая стратегия Российской Федерации на период до 2020г., Минэнерго РФ, ноябрь 2000г.;
• Концепция развития рынка газа, ФЭК РФ, 2001г.;
• Анализ эффективности государственного регулирования рынка газа и анализ возможных направлений структурной реформы в газовой промышленности, Институт макроэкономических исследований Минэкономразвития России, 2001г.
• Стратегия развития газовой промышленности на период 1999-2001гг.;
• Реформирование отраслей естественных монополий и его влияние на инвестиционную привлекательность естественных монополий и на состояние федерального и консолидированного бюджетов, Фонд «Бюро экономического анализа», 2001г.;
• Концепция ФЭК по созданию федерального оптового рынка газа, апрель 2002г.;
• Примерно с середины 2001г. в Минэкономразвития России совместно с ОАО «Газпром» ведутся работы над концепцией развития газовой отрасли РФ и развития рынка газа в РФ.;
• С февраля 2001 г. Рабочая группа РСПП по реформированию газовой отрасли разрабатывает предложения по концепции реформирования газовой отрасли.

Таким образом, можно констатировать отсутствие на текущий момент единой точки зрения на ситуацию в отрасли и принципиально различные подходы к ее реформированию.

Приложение №4

Замечания представителя ООО «Межрегионгаз» по «Основным выводам» Рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли

В качестве представителя ОАО «Газпром» в состав Рабочей группы включен начальник Управления по развитию рынка газа ООО «Межрегионгаз» Петров А.А.
В процессе работы в составе большой Рабочей группы мне неоднократно приходилось указывать на то, что характер её деятельности в меньшей степени отражает объективные задачи, стоящие перед экономикой России, но отдает приоритет корпоративным интересам группы отраслей, являющихся крупными потребителями газа (электроэнергетической, металлургической, агрохимической). Защита их интересов осуществляется под флагом поддержки независимых производителей, тормозом в развитии которых по мнению разработчиков является ОАО «Газпром». Несмотря на то, что от ООО «Межрегионгаз» неоднократно представлялись материалы, указывающие на необъективность этих подходов, данная позиция не была принята. Это нашло отражение в составе малой Рабочей группы. Она представлена энергетиками, металлургами, агрохимиками, независимыми производителями, научными работниками, поддерживающими их, при включении всего лишь одного представителя от ОАО «Газпром». Подтверждением характера ее состава явилось содержание «Основных выводов».

Известно, что расход газа в вышеуказанных отраслях значительно превышает современный технический уровень. Энергетические установки в России на газе работают с КПД 33%, тогда как общепринятый уровень для Западной Европы 56%-87%. Производство аммиака в стране осуществляется с потреблением газа 1350-1840 м3/тн, тогда уровень зарубежных заводов составляет 850 м3/тн. Использование вторичных энергетических ресурсов позволило зарубежным металлургам снизить потребление первичных энергоресурсов в 1,6 раза. Программа ресурсоэнергосбережения в условиях России является самофинансируемой, она позволит восстановить загрузку отраслей, производящих оборудование, полимерные материалы, средства автоматизации. По нашему настойчивому требованию в основные выводы был включен раздел по возможностям газосбережения. Однако односторонняя ссылка на нерациональное использование газа в первую очередь самим ОАО «Газпром» и отсутствие объективных выводов о сравнительных затратах средств на программы газосбережения и развития добычи привели к необоснованному характеру выводов, подчеркнув необходимость доведения объемов добычи газа до 688 млрд.м3 в 2010 году. Напрашивается вывод о том, что крупные потребители газа и дальше планируют работать с сохранением сложившегося уровня расточительности.

Исходя из общей установки на необходимость ускоренного прироста добычи газа не приводится никаких данных об экономическом ущербе, наносимом России деформированными топливными балансами, в том числе нет информации о губительном влиянии газа на угольную отрасль, потерях Россией значительной валютной выручки от поставок мазута по низким ценам. При констатации перекоса цен на виды топлива нет никаких предложений по их поэтапной оптимизации. Программы замещения газа другими видами топлива также имеют большой потенциал самофинансирования и могли бы стать мощным инструментом для восстановления машиностроительного комплекса. Однако конкретных мер в «Основных выводах» не предлагается.
Утверждается в нескольких разделах, что необходимо повышение цен на газ, тарифов на его транспортировку. Но отсутствуют конкретные предложения, какими мерами можно обеспечить за счет этого накопление инвестиционных средств и ускорить развитие процесса газосбережения. Из данных таблицы, приведенной на странице 10, ясно следует, что 272,2 млрд.м газа, то есть 68,5% потребляется в России организациями, цены на продукцию и услуги которых регулируются государством. Если учесть бюджетных потребителей газа, то данный показатель возрастает до 73%. Учитывая затратный характер регулирования цен в этих сферах можно сделать вывод, что повышение цен на газ в сложившихся в России условиях не приведет к решению проблемы газосбережения. Статистика показателей РАО «ЕЭС России» убедительно подтверждает это. Хотя цены на газ с 1999 года возросли с 11 долларов до 22 долларов за 1000 м3, удельные показатели расхода топлива на единицы продукции (электроэнергия, тепло) возросли. Отсутствие в «Основных выводах» предложений по совершенствованию управления естественными монополиями, в том числе по совершенствованию системы государственного регулирования цен, обесценивает проделанную за год работу.

В разделе «Добыча газа» не раскрывается тот факт, что по прогнозу, составленному по итогам 11 месяцев 2002 года, ОАО «Газпром» увеличил добычу газа на 36,5 млрд.м3, в том числе 25,5 млрд.м3 за счет восстановления контрольного пакета акций в ОАО «Сибур», ОАО «Запсибгазпром», ОАО «Томскгазпром», ОАО «Пургаз». При этом объемы газа, принадлежащие независимым производителям, соответственно сократились до 42 млрд. м3 в год, из них 24 млрд. м3 не имеют связи с ЕСГ, а 18 млрд. м направляются в магистральный газопровод «Уренгой-Челябинск-Новосибирск», имеющий лишь региональное значение. Построение всей схемы реформирования системы ЕСГ и создания конкурентной среды на основе задачи поддержки независимых производителей, поставляющих в неё 3% газа, не может быть обоснованным. Ещё менее доказательными являются цифры, предлагаемые на заседании малой рабочей группы членом -корреспондентом РАН Макаровым А.А., согласно которым объемы добычи газа независимых производителей к 2010 году должны достигнуть 145 млрд. м . Без указания инвестиционных затрат и сравнения их с другими вариантами решения проблемы спрос/предложение по газу согласование их опасно. Методы достижения этих показателей: значительное наращивание цен на свободном секторе, при ограниченном доступе на него ОАО «Газпром» и сдерживании цен на регулируемом секторе, носят открыто административный характер, не подкрепленный экономическими расчетами.

В ряде разделов допущены необоснованные утверждения по вопросам деятельности ОАО «Газпром», в отдельных случаях информация преподносится тенденциозно (стр. 2, 3, 4, 7, 8). Следует отметить, что при постановке вопроса о создании равных условий для деятельности НП не дается никаких предложений по их участию в тех сферах деятельности ОАО «Газпром», которые порождают для него большие убытки. К ним относятся:

• поставки газа населению России (оптовые цены на газ для населения на 40% ниже, чем для промышленности);
• поставки газа в южные регионы России (убытки ОАО «Газпром» от продаж газа в эти регионы в 2-3 раза превышают оптовые цены);
• поставки газа на собственные нужды газотранспортных предприятий ОАО «Газпром» (потребление 52,4 млрд. м3/год);
• поставки газа в Республику Беларусь по ценам пятого пояса России;
• инвестирование в развитие транспортной системы ЕСГ.

Наряду с этими недостатками, связанными со спецификой состава Рабочей группы и направленностью её деятельности в течение всего 2002 года, в предложенном документе содержится достаточно большое количество объективных выводов и предложений, принятие которых позволит повысить эффективность газоснабжения России. В то же время необходимо признать, что все они в более развернутом виде представлены в аналогичном докладе Минэкономразвития России Правительству Российской Федерации. На основании изложенного предлагается следующее.
1. «Основные выводы» подвергнуть существенной переработке;
2. Учитывая наличие доклада Минэкономразвития Правительству Российской Федерации, целесообразно было бы отказаться от разработки концепции РСПП по данной теме;
3. Разработать доклады по темам:

• концепция развития программ газо-, энергосбережения в России и создание отечественной материально-технической базы для её реализации;
• концепция ликвидации деформации топливно-энергетического баланса России и создания отечественной материально-технической базы для её решения.

При разработке докладов сконцентрировать внимание на вопросе развития топливно-энергетического комплекса России на отечественном оборудовании с широким использованием потенциала оборонных отраслей.
Предлагается указанные доклады внести в Правительство РФ как дополнение к докладу Минэкономразвития по концепции развития рынка газа России.