1. Введение: необходимость и неотложность реформ

Реформирование естественных монополий представляет собой неотъемлемую составную часть всего комплекса реформ, проводимых в нашей стране и, наряду с реформой налогового законодательства, судебной системы, государственного аппарата и другими, столь же важными и неотложными, является краеугольным камнем дальнейшего развития российской экономики.

Без осуществления эффективных, взвешенных и энергичных реформ невозможны не только рост, но и сохранение существующих объемов промышленного производства в стране, а также создание благоприятного инвестиционного климата, необходимого для модернизации основных производственных фондов.

В настоящее время концепция реформы электроэнергетики находится в стадии законодательного рассмотрения, Государственной Думой утвержден пакет законопроектов по реформе железнодорожного транспорта.

К сожалению, работа над стратегией реформирования газовой отрасли в течение последнего времени сдерживалась и только сейчас обсуждается в Правительстве.

Вместе с тем, реформирование рынка газа является необходимой и неотложной задачей. Газодобывающая промышленность представляет собой системообразующую отрасль страны, является одним из основных источников доходов государства и его крупнейшим экспортным ресурсом.

Однако, при ситуации, сложившейся в отрасли, общий объем природного газа, добываемого в стране, начиная с 2005 года, по прогнозам экспертов, не сможет обеспечивать совокупно внутренний спрос, и поставки на экспорт, а к 2010 году растущий дефицит газа может привести к энергетическому кризису.

Ситуация с регулируемыми ценами на энергоносители стала одной из проблем на пути вступления России во Всемирную Торговую Организацию. Государства Европейского Союза и другие члены организации хотят видеть конкретную программу реформ естественных монополий, которая была бы утверждена, и реализовывалась в нашей стране.

Осознавая неотложность реформирования газовой отрасли, Российский Союз Промышленников и Предпринимателей (работодателей) в инициативном порядке принял решение подготовить собственный вариант Концепции реформы, для чего в феврале 2002 года была создана Рабочая группа, в состав которой вошли представители газодобывающих компаний, потребителей газа, государственных организаций, а также профессиональные эксперты (Приложение 1).

В ходе деятельности Рабочей группы рассматривались предпосылки необходимости реформирования газовой отрасли, анализировалась текущая ситуация и перспективы развития, порядок осуществления структурных и организационных изменений и пр.

Главной задачей при разработке Концепции реформы являлось соблюдение баланса интересов производителей газа (как ОАО «Газпром», так и независимых), потребителей (к которым относятся десятки тысяч предприятий и большинство населения страны) и государства (поступления от газовой отрасли являются важнейшей составляющей доходной части бюджета).

Настоящий документ основан на выполненных по заказу Рабочей группы экспертных работах и аналитических материалах самой Рабочей группы (Приложения 2, 3).

Основные положения настоящей Концепции утверждены Рабочей группой при фиксировании особого мнения представителей ОАО «Газпром» (Приложение 4).

2. Выводы аналитического этапа,

основные подходы и принципы построения Концепции реформы

В полном объеме основные аналитические материалы и выводы Рабочей группы представлены в Приложении 2.

Суммируя изложенные в них результаты, можно прийти к следующим основным заключениям:

· Единственным решением проблем газовой отрасли может быть только ее демонополизация и переход к рыночным методам регулирования. Конечная цель реформ — свободный рынок газа.

· С тем, чтобы не нарушить устойчивое функционирование единой системы газоснабжения, процесс перехода к рынку должен носить постепенный, взвешенный характер с оценкой последствий предпринимаемых действий.

· Программа реформ должна быть спланирована так, чтобы предоставить потребителям адаптационный период, необходимый для технического перевооружения производства.

· Реформа газовой отрасли должна носить комплексный характер, не ограничиваться реформой рынка газа, учитывать необходимость структурных и других преобразований в области добычи, транспорта, налогообложения, экспорта природного газа. В сложившейся ситуации простое повышение цен, либо организация свободного рынка газа будут выгодны, прежде всего, монополисту, но не решат проблем отрасли в целом.

· Сложное финансово-экономическое положение ОАО «Газпром» ограничивает возможность дальнейшего привлечения финансовых ресурсов под освоение новых месторождений, поддержание уровня добычи и транспортировки газа. Необходимо организационно отделить естественно-монопольную функцию транспортировки газа и осуществлять ее под контролем государства. Тарифы транспортировки должны устанавливаться прозрачно и быть едиными для всех субъектов рынка.

· Экспорт природного газа должен быть для всех участников рынка частью единого рыночного пространства, при этом необходимо использовать преимущества сложившейся структуры с тем, чтобы противостоять интересам внешних покупателей по снижению уровня цен.

· При переходе к рыночным принципам формирования цены на газ необходима выработка комплекса правил, ограничивающих влияние отдельных субъектов рынка, обладающих доминирующими объемами.

· Необходимо учитывать социальный аспект реформы, но государственная политика по субсидированию поставки газа населению и бюджетным организациям должна носить логический справедливый порядок.

· В программе реформ необходимо предусмотреть меры, стимулирующие оптимизацию топливно-энергетического баланса и внедрение газо- и энергосбережения.

· Прямое применение опыта проведения зарубежных реформ невозможно из-за географической, структурной и политической специфики России. Вместе с тем, наличие положительного опыта рыночных реформ в таких странах как Великобритания и Канада, является важным фактором, и этот опыт необходимо учесть при формировании концепции реформ у нас в стране.

В результате реформ в отрасли должны быть сформированы правила и отношения между субъектами рынка и государством, обеспечивающие баланс между рыночными принципами и уровнем регулирования отрасли государством, что должно обеспечить реализацию долгосрочных планов развития отрасли

3. Основные предложения РСПП по реформированию газовой отрасли

Предложения, представленные ниже, разработаны Рабочей группой РСПП по реформированию газовой отрасли и экспертами, привлеченными к её работе.

По мнению РСПП, реформа газовой отрасли должна осуществляться в следующих основных областях:

· Формирования новых принципов построения рынка газа;

· Ценообразования и контроля за влиянием роста цен газа на потребителей:

· Организационных и структурных преобразований;

· Изменения системы транспортных тарифов;

· Создания новых условий поставки газа на экспорт;

· Оптимизации системы налогообложения.

3.1. Принципы построения рынка газа

Основной целью рыночных преобразований является переход к свободному рынку торговли газом.

Предлагается модель эволюционного реформирования рынка газа, с помощью механизма двухсекторного рынка с постепенным увеличением нерегулируемого сектора и сокращением регулируемого.

Реализация этой модели позволит проводить реформу постепенно, не подвергая риску единую систему газоснабжения.

На переходный период темпы уменьшения объемов поставок на регулируемый сектор (лимитов) для всех категорий потребителей, кроме защищенных, предлагается осуществлять планомерно по заранее утвержденной программе, которая может основываться на расчетах, проведенных ИНЭИ РАН (график №1).

Такая программа предоставит потребителям газа адаптационный период, даст возможность заранее спланировать свои действия по проведению реабилитационных программ.

Недостающие объемы покупаются потребителями на нерегулируемом секторе рынка по свободной цене, определяемой балансом спроса и предложения.

Предполагается, что в качестве единственного поставщика газа на регулируемый сектор рынка будет выступать ОАО «Газпром», заключающий соответствующие контракты с государством.

На нерегулируемом секторе рынка должны реализовываться объемы, добываемые независимыми производителями газа, импортный газ, а также газ ОАО «Газпром» сверх объемов, поставляемых на регулируемый сектор. При этом объемы свободно реализуемого газа ОАО «Газпром» ежегодно увеличиваются в соответствии с темпами сокращения регулируемого сектора.

3.2. Ценообразование и влияние роста цен на газ на потребителей

По заданию рабочей группы Институтом энергетических исследований РАН была выполнена работа «Влияние ценовой политики в газовой отрасли на потребителей и развитие экономики России».

В результате использования метода математического моделирования, основанного на исследовании отраслевых и межотраслевых балансов, были определены возможные компромиссные темпы роста цен на газ, которые, с одной стороны, являлись бы достаточными для обеспечения развития газовой отрасли, и, с другой, не оказывали негативного влияния на темпы роста экономики, не стимулировали инфляцию.

В соответствии с исследованием, уровень цен регулируемого рынка планируется повышать умеренными темпами в соответствии с динамикой роста доходов населения (график №1).

Прогноз цен на конкурентном секторе делается на основании уровня оптовых цен реализации российского газа на европейском рынке, с учетом всех транспортных расходов, включая плату за транзит и таможенные пошлины.

Уровень регулируемых и свободных цен (график №1) с учетом соотношения долей сокращающегося регулируемого и увеличивающегося нерегулируемого сектора (график №2) определяют рост прогнозных средневзвешенных цен.

Расчеты ИНЭИ РАН показали, что при указанных в графике 1 значениях средневзвешенных цен экономика страны в целом сохраняет тенденции устойчивого развития даже с учетом либерализации рынка электроэнергетики, их уровень не приводит к кризисным явлениям ни в одной из отраслей промышленности, кроме промышленности минеральных удобрений (работа ИНЭИ РАН приведена в Приложении 5) и черной металлургии. Эти отрасли будут нуждаться в специальных мерах государственной защиты.

3.3. Организационные и структурные преобразования

Для организации свободного рынка газа необходим ряд организационных и структурных преобразований, обеспечивающих равные условия для всех участников рынка.

Задачей является создание условий свободной конкуренции, прежде всего, необходимо обеспечить равенство условий при получении доступа всех производителей газа к газотранспортной системе ОАО «Газпром», введение единых тарифов на транспортировку для всех субъектов газового рынка.

Естественно-монопольные виды деятельности и, в первую очередь, транспортировка газа должны контролироваться государством, что невозможно без ясного понимания ценообразования, структуры издержек производства.

При создании рынка газа необходимо использовать преимущества сложившейся технологической системы диспетчеризации и управления Единой системой газоснабжения, исключив при этом корпоративный монополизм.

С этой целью предлагается:

1. Выделение в составе ОАО «Газпром» Центрального производственно- диспетчерского управления (ЦПДУ) в 100% дочернюю компанию — ОАО «Ространсгаз».

Цель выделения — создание равных условий доступа к газотранспортной системе для всех субъектов газового рынка, эффективное и надежное функционирование системы магистрального транспорта и хранения газа в интересах всех участников рынка.

Функции ОАО «Ространсгаз»:

· обеспечение надежности функционирования единой системы газоснабжения;

· диспетчеризация транспорта газа (необходимо постепенное разделение диспетчерской и производственной составляющей, в настоящее время объединяемых в ЦПДУ ОАО «Газпром»);

· заключение контрактов на транспорт газа со всеми пользователями услуг по транспорту газа, в том числе и с ОАО «Газпром»;

· обеспечение оптимизации транспортных схем;

· коммерческая балансировка газа в системе, осуществляемая на рыночных и недискриминационных принципах;

· разработка текущих и на перспективу до двух лет планов работы газотранспортной системы с учетом деятельности всех производителей газа;

· обеспечение доступа пользователей к газотранспортной сети при работе краткосрочного и спотового рынка газа;

· участие в обосновании перспективных планов (на период более двух лет) работы газотранспортной сети с учетом запросов всех пользователей.

2. Передача компании ОАО «Ространсгаз» естественно-монопольного вида деятельности — транспорта и хранения природного газа с переводом ей на баланс всех основных фондов по транспортировке и хранению.

Цель передачи — обеспечение экономически обоснованной и эффективной системы оплаты услуг по транспортировке газа, контролируемой государством.

Функции ОАО «Ространсгаз» как газотранспортной компании:

· поддержание работоспособности системы транспортировки и хранения газа (осуществление необходимых работ, ремонты и замена оборудования и т.п.)

· транспортировка газа;

· хранение газа;

· подготовка расчетных тарифов с учетом требуемых инвестиций для последующего их утверждения;

· обеспечение развития системы транспортировки и хранения газа в соответствии с перспективными планами.

3. Создание Координатора рынка газа

Для обеспечения сбалансированных действий субъектов газовой отрасли на регулируемой и нерегулируемой части газового рынка, развития рынка в целом, требуется создание и эффективное функционирование независимого координирующего органа.

С этой целью предполагается создание некоммерческой организации «Координатор рынка газа»

Координатор рынка газа может быть создан в форме некоммерческого партнерства с участием производителей и потребителей газа, представителей государства, структур, обеспечивающих функционирование газового рынка, в том числе, ОАО «Ространсгаз».

Функции Координатора рынка газа:

· разработка правил и нормативных документов, действующих на нерегулируемом секторе рынка (сетевого кодекса);

· разработка системы взаимоотношений между субъектами газового рынка;

· внесение в органы исполнительной власти необходимых предложений по развитию рынка;

· согласование тарифов, устанавливаемых ФЭК России на основании представления ОАО «Ространсгаз».

· участие в создании торговых площадок, газовых бирж, помощь в проведении региональных тендеров на поставку газа и т.д.;

· контроль за публичностью осуществления взаимодействия субъектов газового рынка, исполнением правил и нормативных документов с возможным созданием специализированного Третейского суда;

· согласование планов стратегического развития отрасли.

Ключевым условием при создании Координатора рынка газа является соблюдение с самого начала принципа не доминирующего участия в нем отраслевого монополиста ОАО «Газпром». С учетом этого, в качестве критерия может быть использован принцип участия субъектов рынка газа по величине добычи/потребления природного газа в определенном объеме (например, от 5 млрд. куб. м/год), исходя из принципа: один участник — один голос.

Кроме этого, Координатору рынка газа предлагается придать еще одну важнейшую функцию — подготовку и реализацию реформы газовой отрасли с приданием ему статуса Штаба реформ.

Согласно распределению полномочий в Правительстве, эти вопросы курирует Минэкономразвития РФ, однако, следует подчеркнуть, что оно (как, впрочем, и другие регулирующие органы) не обладает достаточным количеством материальных ресурсов и опытных кадров для профессиональной и своевременной разработки необходимых документов и контроля за ходом реформ. Эти функции с правом вносить предложения в органы исполнительной власти, предлагается передать Координатору рынка газа.

При создании Координатора рынка газа необходимо использовать потенциал и опыт самих участников рынка. В этой связи, РСПП мог бы взять на себя организационную функцию и отвечать за деятельность и результаты работы Координатора.

3.4. Транспорт и тарифы

Для формирования и развития нерегулируемого сектора рынка и перехода к свободным договорным ценам на газ необходимо:

· разделение транспортной и ценовой составляющей в существующих в настоящее время тарифах на газ;

· введение единых тарифов на транспортировку газа для всех участников рынка;

· обеспечение равного доступа к газотранспортной системе всех производителей газа;

· обеспечение развития газотранспортной системы.

Для решения этих задач предлагается:

а). В отношении транспорта газа и доступа к системе:

· Ввести долгосрочный доступ, необходимый для реализации независимыми производителями газа крупных долгосрочных инвестиционных проектов.

Долгосрочный доступ должен носить заявительный (а не разрешительный) характер (т.е. при выполнении заявителем ясных и прозрачных условий, закрепленных в нормативных актах, он принимается владельцем/оператором газотранспортной сети к исполнению).

· Договор о долгосрочном доступе должен носить двусторонне обязательный характер: заявитель принимает обязательство по оплате требуемых им транспортных услуг, а владелец/оператор сети принимает обязательство предоставить такие услуги, включая необходимое развитие мощностей системы и включение газа заявителя в единый баланс и план поставки газа по газотранспортной системе, наряду с газом ОАО «Газпром» и его предприятий.

· Ввести механизмы, позволяющие независимым поставщикам газа оперативно использовать доступ к свободным мощностям системы при краткосрочных сделках.

· Заключать по единым формам и условиям контракты на предоставление транспортных услуг со всеми их пользователями (включая предприятия ОАО «Газпром»).

· Важные функции по практическому отслеживанию добросовестного выполнения участниками рынка принципов и механизмов доступа возлагаются на Координатора рынка.

б). В отношении транспортных тарифов:

Тарифы на транспортировку газа разрабатываются по принципу «точка входа — точка (зона) выхода», едины для всех потребителей газотранспортных услуг и устанавливаются на основании предложений ОАО «Ространсгаз» государством (ФЭК РФ) по согласованию с Координатором рынка.

Транспортные тарифы формируются по принципу «cost+» и должны включать в себя затраты на транспортировку, административно-управленческие расходы, затраты на поддержание и развитие газотранспортной системы (ГТС), а также нормативную прибыль.

Транспортные тарифы должны устанавливаться на следующих принципах:

Предлагается разработать тарифы для существующих точек приема и точек (зон) выхода газа из магистральных газопроводов на основе системной оптимизации потоков ГТС.

Ставки тарифов «точка входа — точка (зона) выхода» устанавливаются с учетом:

· себестоимости транспортировки;

· необходимости развития транспортной системы в том или ином направлении;

· выравнивания условий добычи, стимулирования инвестиций в новые проекты;

· возможности отражения в них элементов государственной экономической политики (например, соотношение спроса-предложения на транспортные услуги по определенному направлению, транзит импортного газа, потребности развития системы, связанные с экспортом и т.д.);

На ежегодной основе производится уточнение ставок тарифов с учетом инфляции, возможных изменений транспортных схем в связи со строительством новых трубопроводов и пр.

Необходимо предусмотреть систему стимулов, обеспечивающих оптимизацию потоков, повышения пропускной способности газопроводов, сокращение затрат, развитие системы и т.д.

3.5. Экспорт

Для стимулирования добычи независимыми производителями газа, предлагается предоставить им возможность экспорта пропорционально их доле в общем объеме добываемого газа.

Учитывая то, что приоритетом экспортной политики российских производителей должен быть принцип достижения максимально высоких продажных цен, предлагается осуществлять экспорт газа в дальнее зарубежье через единый экспортный канал.

На первом этапе, с учетом небольших объемов газа, реально поставляемых в ЕСГ независимыми поставщиками, возможно использование в качестве единого трейдера ООО «Газэкспорт» — 100% дочерней компании ОАО «Газпром» — на условиях комиссии. При этом комиссионное вознаграждение этого трейдера подлежит контролю со стороны государства и Координатора рынка газа.

В дальнейшем, в зависимости от условий либерализации европейского рынка, увеличения независимой газодобычи, возможно создание других независимых трейдеров, обязательным условием деятельности которых должно являться ведение согласованной экспортной политики.

3.6. Налоговая политика

Необходимо придать налоговой системе регуляторные функции, стимулирующие развитие добычи, для этого необходимо отменить акциз на реализацию природного газа, переместив налоговую нагрузку на налог на пользование недрами и налог на потребление.

Налог на пользование недрами должен быть дифференцированным в зависимости от условий добычи, удаленности от рынка потребления и магистральных трубопроводов. Ставка налога должна объявляться уже на стадии продажи лицензии на право освоения того или иного месторождения.

Налог на потребление, оплачиваемый потребителем газа, также должен быть дифференцированным по отдельным видам потребителей, создавая возможность защиты государством тех или иных потребителей, особо чувствительных к повышению цен на газ, являться средством государственной промышленной и социальной политики.

Кроме этого, налог на потребление должен быть основным инструментом, стимулирующим энергосбережение и использование альтернативных видов топлива.

Предлагается упростить систему экспортных налогов: перейти к взиманию единой таможенной пошлины в виде фиксированной ставки, определяемой государством в зависимости от уровня цены мирового рынка (на примере установления экспортной пошлины на нефть).

4. Концепция реформ — план-график первого этапа

До 01.07. 2003

· Создание некоммерческой организации «Координатор рынка газа» — придание ей статуса «Штаба реформ».

До 01.01.2004

· Подготовка Координатором рынка газа первого пакета новых и изменений в действующие законодательно-нормативные акты, необходимых для начала реформ (регламенты взаимоотношений ОАО «Ространсгаз» и пользователей сети, правила работы нерегулируемого рынка и меры защиты рынка от монопольного влияния, методика расчета транспортных тарифов и пр.)

· Заключение «государственного контракта» с ОАО «Газпром» на покупку газа для поставки на регулируемый рынок и контрактов по его реализации потребителям на следующих условиях:

Год 2004 2005 2006 2008 2010

В объемах (млрд.куб.м) 240 220 180 100 75

По цене (долл.США)* 22-23 24-25 26-27 28-30 31-34

*Цены на условиях доставки до Центрального района Европейской части РФ.

· Передача ЦПДУ в 100% дочернюю компанию «Газпрома» ОАО «Ространсгаз»;

· Переход на новую единую для всех субъектов рынка схему определения транспортных тарифов — » Точка входа — Зона (Точка) выхода»;

· Определение порядка и гарантий со стороны ООО «Газэкспорт» поставки на внешний рынок части объемов независимых производителей. Подписание комиссионных соглашений на экспорт этих объемов.

До 01.01.2005

· Передача ОАО «Газпром» в ОАО «Ространсгаз» основных фондов связанных с транспортировкой и хранением газа;

· Изменение системы налогообложения, отмена акциза на реализацию газа, введение дифференцируемого налога на пользование природными ресурсами, введение единой таможенной пошлины, налога на потребление.

До 01.01.2006

Подведение итогов первого этапа реформ и принятие программы второго этапа.

5. Заключение

По итогам проделанной аналитико-исследовательской работы Рабочая группа констатирует:

• проведение реформы газовой отрасли не только необходимо, но и реально;

· найдена схема, позволяющая установить баланс между интересами производителей, государства и потребителей без угрозы разбалансировки единой системы газоснабжения страны;

• структурные реформы газовой отрасли не окажут негативного воздействия на субъектов рынка, более того, позволят оздоровить финансовое состояние ОАО «Газпром» и будут способствовать росту его капитализации.

Необходимо учитывать, что представленный документ носит лишь концептуальный характер. В случае его принятия надо будет повторно произвести расчет всех экономических показателей, осуществить выверку всех финансовых, организационных и юридических аспектов предстоящей реформы, в том числе составив перечень законодательных актов, принятие либо изменение которых ляжет в ее основу.

Но проведение реформы нельзя откладывать, экономическая ситуация в стране меняется очень динамично, важно не упустить момент.

Российский Союз Промышленников и Предпринимателей (работодателей) готов принимать активное участие в процессе реформирования газовой отрасли и в координации функционирования свободного рынка газа в нашей стране.

Ссылки по теме:

Стенограмма заседания рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли от 05 марта 2002
года

Стенограмма заседания рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли от 18 апреля 2002
года

Стенограмма заседания рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли от 04 июня 2002 года

Стенограмма заседания рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли от 16 июля 2002 года

Стенограмма заседания рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли от 12 сентября 2002 года

Стенограмма заседания рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли от 21 октября 2002 года

Особое мнение представителя ООО «Межрегионгаз» по «Основным выводам» Рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли

РСПП: Концепция реформы рынка газа

Основные выводы по итогам аналитического этапа деятельности Рабочей группы РСПП по реформированию газовой отрасли

Доклад начальника Управления по развитию рынка газа ООО «Межрегионгаз» Петрова А.А. на совещании в РСПП

Доклад Илькевича «Развитие газовой промышленности России на период до 2020 г».