PDF-версия Презентации

В условиях развития государственного капитализма в России регулированием принято называть инструменты и процедуры государственного контроля и управления. Однако в силу значительной отраслевой специфики в рамках настоящей работы мы рассматриваем регулирование в более широком смысле. Здесь анализируются нормы, правила и обычаи делового оборота принятые как среди субъектов отрасли — производителей и потребителей газа, газотранспортных, сбытовых и прочих организаций — так и используемые в отношениях с другими отраслями, государством и на межгосударственном уровне. В этом смысле, всех причастных к отрасли субъектов мы будем называть участниками отрасли.Формирование регулирования в газовой отрасли связано, прежде всего, с деятельностью двух участников: Правительства РФ и ОАО «Газпром». Исторически регулирование развивалось по двум ключевым процедурам — «сверху вниз» — когда основы отношений закладывались на уровне федеральных законов, и «снизу вверх» — когда формальное и неформальное закрепление получала исторически складывавшаяся система отраслевых отношений.

Внешний наблюдатель может выделить три ключевые концепции, вокруг которых формируется регулирование: «цены и тарифы», «доступ» и «инвестиции». Эта триада составляет упрощенную схему отраслевого регулирования и относительно точно воспроизводит ключевые проблемы отрасли.

Более детальный анализ ситуации выявляет значительно более дифференцированное распределение отраслевых проблем и вариантов их регуляторных решений, принятых на сегодня. Такие детальные схемы могут строиться как на механизме описания отраслевой производственной цепочки, так и на более сложных моделях с использованием большого числа измерений — сложность, актуальность проблемы, способ закрепления регулирования, уровень формализации процедуры, экономическая важность и пр.

Тем не менее, любая схематизация регулирования в газовой отрасли наглядно показывает отсутствие стратегической идеи формирования такого регулирования. До сих пор регуляторные нормы создавались исключительно как реакция на отраслевые проблемы. В зависимости от уровня проблем, состава участников и доступных ресурсов такие реакции были более или менее адекватны вызовам, их породившим. Как результат отрасль имеет достаточно разрозненное, непоследовательное, часто противоречивое, дискриминационное и не обязательное к выполнению регулирование.

Большую роль в этом сыграла позиция ОАО «Газпром»:

? как коммерческой компании, доминирующей на рынке и извлекающей прибыль из этого доминирования,

? как наследника государственного министерства, продолжающего концентрировать в себе специфические государственные функции,

? как политического игрока, обладающего внушительным набором инструментов воздействия на общество.

Настоящая работа вычленяет тенденции в различных сферах отраслевого регулирования и делает попытку построения прогноза на базе краткого описания текущего положения этих сфер и локальных векторов интересов их участников.

В частности, решения принятые Правительством РФ весной 2007 года относительно оптовых цен на газ закончили «политическую битву» на этом поле, но дали старт длительной и кропотливой деятельности по формированию и согласованию деталей новых отношений участников отрасли. Ключевой угрозой при различных сценариях развития этой работы остается риск нехватки инвестиций в отрасль.

Реформа электроэнергетики сохраняет роль значительного фактора развития отношений в газовой отрасли. Во многом благодаря усилиям энергетиков в ближайшее время начнется активная дифференциация цен, которая сделает более прозрачным как бизнес сезонной реализации, так и бизнес по хранению газа.

Ядром целевой модели государственного регулирования в отрасли принято регулирование единого тарифа на магистральную транспортировку газа. Динамика роста магистрального тарифа в настоящее время отражает не столько рост реальных затрат в этом секторе, сколько является следствием смены парадигмы в компании операторе газотранспортной системы. Если ранее транспорт газа был преимущественно вспомогательным сервисом у деятельности по реализации газа, то в дальнейшем он все более приобретает черты самостоятельного бизнеса, чем стимулирует необходимость роста прозрачности и адекватности выделения затрат. Таким образом, кривая роста тарифов должна выйти на экономически обоснованную «полку», и возможно, с какого-то момента начать снижение, под давлением антимонопольных механизмов государственного регулирования.

Общественное мнение формирует позитивный имидж монополии, позволяющий ей дискриминационное поведение по отношению к прочим участникам. Одной из наиболее значимых проблем в этой сфере становится эффективность проектов газораспределения. Формальная социальная значимость этих проектов позволяет организаторам в значительной степени игнорировать экономические основания их дальнейшего функционирования, что неизбежно приведет к финансовым коллизиям в будущем.

В последнее время стала популярной тема дифференциации уровня взимаемых налогов в зависимости от условий ведения бизнеса. В частности достаточно активно высказывается мнение о необходимости дифференциации налога на добычу полезных ископаемых в привязке к геологическим характеристикам залегания газа и стадии проектов разработки. В силу специфики структуры отрасли и механизмов регулирования ОАО «Газпром» такие предложения не стимулируют развития отрасли и в ближайшее время приведут к увеличению налоговой нагрузки для независимых производителей за счет роста абсолютной величины ставки налога.

Проблема доступа искусственно создана ОАО «Газпром» с целью эксплуатации ресурсов независимых производителей и контроля за своими традиционными рынками сбыта. В таких условиях проблема не может быть решена через дополнительные инвестиции или установление справедливых квот. Реальное решение этой проблемы лежит в векторе легализации уже существующего «серого» рынка мощности.

Организационное выделение бизнесов внутри холдинга ОАО «Газпром» приведет к возможности целевой приватизации добывающих, распределительных и сбытовых компаний. При этом без сомнения, инфраструктура магистрального транспорта и балансировочного хранения газа останется под централизованным контролем.

Принятие запрещающего Закона «Об экспорте газа» не оставило перспектив в вопросе регулирования экспорта природного газа. Теоретическая возможность разработки подзаконных механизмов «справедливого» экспорта противоречит нежеланию ОАО «Газпром» делится своей экспортной выручкой. Монополия в настоящее время обладает достаточными инструментами, позволяющими трактовать Закон как исключительное право, но не как обязанность.

Если трактовать понятие рынка как право потребителя сменить поставщика, то сегодня правила рынка нужны исключительно потребителям и исключительно как инструмент защиты от возможного произвола ОАО «Газпром». Реальные причины участия прочих участников в процессе разработки таких правил значительно отличаются от заявленных. Потребителям нужен не Рынок, а надежные поставки по предсказуемым ценам. Рыночные инициативы Производителей — борьба за свои интересы: Газпром борется за повышение цен, Независимые за доступ. Государственное регулирование «рынка газа» является исключительно инструментом административного торга чиновников с отраслью и между собой. Дальнейшая динамика регулирования «рынка» зависит от баланса реальных причин. Наиболее вероятные тенденции будут отражать интересы сильнейших — повышение цен при переделе административных полномочий.

С другой стороны, Правила рынков — «плата» за либерализацию. Иными словами, либерализация не будет возможной до тех пор, пока государству не будут представлены прозрачные и недискриминационные правила торговли. Именно этим возможно обусловлен интерес к переписыванию действующих «Правил поставки газа…» как внутри ОАО «Газпром» и некоммерческих организаций, объединяющих участников рынка газа (НП «КРГ», НП «РГО»), так и в федеральных органах исполнительной власти (Минпромэнерго России).

Структура рынка в ближайшее время будет претерпевать значительные изменения. Из Регулируемого и Нерегулируемого секторов будут сформированы Долгосрочный, Население и Прочие. Объем «серого» рынка незначительно уменьшится, но останется значимым в силу наличия разных рынков одного товара без легальной возможности перетока. Излишки Долгосрочного сектора значительно увеличат объемы Спотовой торговли.

До сих пор не вскрыта уникальная возможность установления новых отраслевых правил на уровне закона — возможность, предоставляемая Законом «О техническом регулировании». ОАО «Газпром» неумело пытается монополизировать процесс разработки технических регламентов, но нехватка квалифицированных кадров и отсутствие значимых угроз «позволяют» монополии не форсировать эти вопросы.

Отсутствие стратегии развития регулирования наблюдается при анализе «рамочных» документов Правительства — Энергетическая стратегия, Концепция развития отрасли и прочие. Документы содержат разрозненные наборы прогнозов с широким спектром реализуемости. Ощущается нехватка стимулов и ограничений. Вероятная смена Правительства после президентских выборов может вызвать пересмотр стратегических документов с уклоном в администрирование, координацию и стимулирование развития.

Уже сейчас происходит значительное изменение отношения потребителей к отрасли. Электроэнергетики, как крупнейшие потребители, намерены участвовать в изменении схемы отраслевых отношений — смене горизонтов планирования, концепции надежности поставок, принципов государственного регулирования. Вместе с реформой регулирования электроэнергетики зреют новые подходы к регулированию газовой отрасли. Перспективным направлением является формирование единого газоэнергетического регулятора, который мог бы стать самостоятельным «центром силы».

Интересы участников отрасли лежат в одной плоскости, но имеют разные фокусы. Если ОАО «Газпром» активно старается поднять оптовую цену реализации газа при сохранении рынков сбыта, Правительство стремится удержать розничные цены на газ и продукты его использования, Независимые производители стремятся получить доступ к использованию инфраструктуры транспорта газа, то интересы Потребителей лежат, прежде всего, в сфере надежности поставок, обеспечивающих платежеспособный спрос. В этой ситуации критическим фактором прогнозирования является объем платежеспособного спроса на газ. Отрасль на сегодня не готова удовлетворить значительный рост спроса. В этой связи, наиболее благоприятным сценарием является сценарий «умеренной депрессии» («Инерционный» в терминологии МЭРТ). Когда незначительный рост спроса, сопровождаемый утвержденными рамками роста цены, позволит отрасли и далее развиваться в режиме «черного ящика», удовлетворяющего внешним требованиям. Глубокий экономический спад приведет к недостатку финансирования и кризису в отрасли. Резкий экономический рывок приведет к тем же последствиям, но уже через резкий рост спроса на газ и необходимость разработки дорогих залежей Ямала и Северного шельфа России.

В этом пространстве прогнозирования ключевым драйвером развития отрасли являются фигура В.Путина и ассоциируемая с ним команда. Гипотеза заключается в том, что Путин не намерен выпускать отрасль из под своего контроля и после президентских выборов независимо от их результата. При этом неизбежно будет формироваться новая модель управления отраслью — старая существующая модель не адекватна экономической реальности и актуальным целям управления.

В настоящее время завершается этап подготовки нормативных оснований перехода к новой модели. В частности любые значимые угрозы положению ОАО «Газпром» пресекаются на уровне Законов, Указов и прочих документов государственной власти. Оставшиеся документы должны быть утверждены в короткий интервал времени до выборов. Это и является «предпоследним рывком» в сфере регулирования отрасли. Последний, более динамичный рывок следует ожидать сразу после выборов.

Рекомендации дальнейшего поведения участникам отрасли значительно зависят от их долгосрочных стратегий, оценок допустимых рисков и степени «погруженности» в отраслевые бизнесы. Тем не менее, есть ряд универсальных рекомендаций:

1. Активная именная позиция в регуляторном поле в ближайшей перспективе становится рискованной. Растет опасность быть воспринятым в качестве вызова, требующего немедленной реакции. Использование инструментов высокого уровня (проекты законов, межгосударственные переговоры и пр.) может привести к неадекватно жестокому ответу на безобидные предложения.
2. Процесс подготовки к смене модели отраслевого управления начался на многих уровнях. Часто, происходящие изменения носят не управляемый, а интуитивный характер — исполнители стараются угадать волю «менеджеров». В такой ситуации требуется особенно тщательный мониторинг отраслевой среды с целью регулярного прогнозирования ближайшего будущего и снижения рисков неадекватных бизнес-решений.
3. Если предположить, что формат новой модели управления отраслью еще не зафиксирован, то существует возможность внедрения в нее содержательных элементов. Дефицит квалификации в сфере регулирования допускает на этапе становления вариант использования проектов, схем и методик, идеология которых не противоречит целям смены модели управления. Целесообразно начать формирование новых проектов регуляторных документов на уровне анонимных «мнений участников».

I. ТЕКУЩАЯ РЕГУЛЯТОРНАЯ «ПОВЕСТКА ДНЯ» ОАО «ГАЗПРОМ»

Предмет исследования и исторические закономерности

Регулирование как нормы, правила и обычаи делового оборота. Субъекты и объекты регулирования. Роль государства в регулировании.

Существующий в России экономический порядок характеризуется разделением между государством и прочими участниками прав принятия экономических решений — в частности решений касающихся порядка производства и удовлетворения потребностей. В настоящее время, при формальном одобрении развития рыночной системы, большой упор делается на централизованное планирование. В этой ситуации количественно выразить экономическую роль Правительства нелегко. Весьма грубым показателем удельного веса рынка и правительства в экономике, служит тот факт, что в настоящее время около 4/5 национального продукта обеспечивается рыночной системой, а остальная его часть производится под эгидой Правительства. Статистика же показывает, что налоги и общий объем правительственных расходов — на покупку товаров и на социальные программы — составляют приблизительно 1/3 национального продукта.

В условиях развития государственного капитализма в России регулированием принято называть инструменты и процедуры государственного контроля и управления. Однако в силу значительной отраслевой специфики в рамках настоящей работы мы рассматриваем регулирование в более широком смысле. В настоящей работе анализируются последствия использования норм, правил и обычаев делового оборота, принятых как среди субъектов отрасли — производителей и потребителей газа, газотранспортных, сбытовых и прочих организаций — так и используемых в отношениях с другими отраслями, государством и на межгосударственном уровне. В этом смысле, всех причастных к отрасли субъектов мы будем называть участниками отрасли. Не преуменьшая роли Правительства, стоит отметить, что большая часть регулирования газовой отрасли в широком смысле осуществляется именно участниками, а более точно одним из участников — ОАО «Газпром».

Развитие регулирования как процесс реакции на вызовы. Исторические вызовы отрасли, объекты и субъекты реакции. Роль Газпрома.

Исторически регулирование развивалось по двум ключевым процедурам — «сверху вниз» — когда основы отношений закладывались на уровне федеральных законов, и «снизу вверх» — когда формальное и неформальное закрепление получала исторически складывавшаяся система отраслевых отношений. Процесс приватизации активов РАО «Газпром» включал процедуру разгосударствления советской системы управления отраслью. Часть структур государственного управления была упразднена, а большая часть продолжила функционирование в рамках нового акционерного общества. Таким образом, инициатива регулирования отрасли перешла от государства к одному из участников это отрасли.

Приватизация большей части газовой отрасли в виде единого комплекса прошла не случайно. Менеджмент РАО «Газпром» таким образом реагировал не решение Правительства о приватизации и снижал риски этого процесса. Тогда, в начале 1990-ых годов, были заложены ключевые нормы отраслевого регулирования в форме Указа Президента РФ № 1333 от 5 ноября 1992 года «О преобразовании государственного концерна Газпром в РАО «Газпром». Указ не был этапом в цельной стратегии развития государственного регулирования, он лишь блокировал возможные вызовы отрасли и гарантировал дальнейшее консервативное развитие монополии в условиях попыток Правительства сформировать базу рыночных принципов в экономике страны.

Таблица 1. Хронология событий «Угроза-реакция»

Период	Событие	Позиция Газпрома	ОпПозиция
1992-93	Приватизация	Единым комплексом	—
1994-95	Инфляция	Рост цен по инфляции	—
1995-96	Экономическая дезинтеграция	Фонд газовой промышленности	—
1997	Достигнут предел цен	—	Указ № 426
1996-97	Игнорирование государства	—	Комиссия полпредов государства в Газпроме
1996-97	Формирование независимых компаний	—	Положение о доступе
1997	Неплатежи	Создание МРГ	—
1998	Рост квалификации потребителей	Правила поставки газа	—
1999	Риск потери контроля за трубой	Закон о газоснабжении	—
1998-03	Дефицит ресурсов	Коррекция Положения о доступе	Концепции реформы отрасли
2006	Планы независимого экспорта газа	Закон об экспорте газа	—

Такими же «ответами на возмущения» были «Решение об упрощенном режиме регулирования газовой промышленности» (по сути, право изменения цен на газ в соответствии с индексом цен на промышленную продукцию), формирование «Единого фонда стабилизации и развития для поддержания и развития мощностей по добыче газа и конденсата» и прочие регуляторные решения периода 1992-1996 годов.

Затем регуляторную инициативу перехватило Правительство. В 1997 году был достигнут психологический, а в каком-то смысле и экономический, предел цен. В рамках общей концепции структурных реформ в сфере естественных монополий была начата структурная реформа в газовой отрасли. Дальнейшее игнорирование решений Правительства привело к наделению исключительными полномочиями коллегии представителей государства в ОАО «Газпром» и введению требования о публикации результатов обязательной аудиторской проверки РАО «Газпром» по международным стандартам аудита с целью разделения отраслевых затрат. Тогда же Правительство приняло Постановление от 14 июля 1997 г. №858 «Об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром». А несколько позже Постановлением от 2 ноября 2000 г. № 843 была сформирована Комиссия Правительства по вопросам использования систем магистральных нефтегазопроводов.

РАО «Газпром» со своей стороны продолжало бороться за свое понимание «стабильного развития отрасли». Столкнувшись с проблемой неплатежей, которая усугублялась отсутствием практики договорных отношений в сфере поставок природного газа, монополия выделяет сбытовой подразделение (ООО «Межрегионгаз») и разрабатывает свою версию Правил поставки газа, которую и утверждает Постановлением Правительства от 5 февраля 1998 г. №162. В ответ на активность Правительства по разнесению затрат внутри отрасли, ведущую к требованию об организационном выделении газотранспортной системы, РАО «Газпром» разрабатывает Закон «О газоснабжении», фиксирующий за ним исключительные права собственника Единой системы газоснабжения.

Далее история регулярно повторяется. В ответ на прогноз дефицита газа и инвестиций в его добычу Правительство разрабатывает все новые проекты реформы отрасли. А ОАО «Газпром» корректирует Положение о доступе в ответ на учащающиеся притязания независимых производителей. Примером из новейшей истории является принятие Закона «Об экспорте газа» в ответ на риск потери монополии на внешние рынки.

Таким образом, до сих пор регуляторные нормы создавались исключительно как реакция на отраслевые проблемы. В зависимости от уровня проблем, состава участников и доступных ресурсов такие реакции были более или менее адекватны вызовам, их породившим. Как результат отрасль имеет достаточно разрозненное, непоследовательное, часто противоречивое, дискриминационное и не обязательное к выполнению регулирование.

Большую роль в этом сыграла позиция ОАО «Газпром», как коммерческой компании, доминирующей на рынке и извлекающей прибыль из этого доминирования, как наследника государственного министерства, продолжающего концентрировать в себе специфические государственные функции и как политического игрока, обладающего внушительным набором инструментов давления на общество.

Можно выделить характерные негативные черты регуляторной активности ОАО «Газпром»:

§ Корпоративность — Дизайн регулирования «от Газпром» направлен прежде всего на стабильность Компании, но не на развитие Отрасли

§ Многоуровневость — Дочерние компании холдинга часто не разделяют интересы центрального аппарата. Цели регионального бизнеса часто противоречат стратегическим целям Компании. Результатом является постоянный конфликт интересов выливающийся в конфликт регуляторных уровней.

§ Только Тактика — Планирование связано с правилами ежегодного «торга» с Правительством (цены, тарифы, инвестиционная программа). В Компании отсутствует сколько-нибудь значимая долгосрочная стратегия.

§ Инертность — Широкая администрация требует последовательного согласования идей (вверх) на каждой ступени иерархии при обратной передаче ответственности (вниз). Большая бюрократизация процесса катастрофически затягивает решения и порой делает их неактуальными изменившейся ситуации.

При попытке структурировать результаты такой регуляторной деятельности — регуляторную модель — внешний наблюдатель может выделить три ключевые концепции, вокруг которых формируется отраслевое регулирование: «цены и тарифы», «доступ» и «инвестиции». Эта триада составляет упрощенную схему регулирования и относительно точно воспроизводит ключевые проблемы отрасли.

Более детальный анализ ситуации выявляет значительно более дифференцированное распределение проблем и вариантов их регуляторных решений, принятых на сегодня. Такие детальные схемы могут строиться как на механизме описания отраслевой производственной цепочки, так и на более сложных моделях с использованием большого числа измерений — сложность, актуальность проблемы, способ закрепления регулирования, уровень формализации процедуры, экономическая важность и пр.

 

1. По отдельным составляющим элементам регуляторной системы

1.1. Ценовое регулирование

Цены и тарифы — основные регуляторные инструменты, «сталкивающие» интересы сторон:

? для государства — грубый, устаревший и неадекватный инструмент управления ситуацией (скорее даже — сдерживания);

? для покупателей (промышленных) — основа рентабельности продукции;

? для Газпрома — повод для торга с государством;

? для НПГ — ориентир (бенчмарк) бизнеса.

В результате требования РАО «ЕЭС» о получении твердых гарантий поставки газа в форме долгосрочных договоров и намерения ОАО «Газпром» отменить государственное регулирование цен на газ Правительство приняло Постановление от 28 мая 2007 года №333 «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ». Этот документ устанавливает принципы государственного регулирования цен на газ до 2011 года исходя из обеспечения равной доходности поставок на внутренний и внешний рынки. В частности, договора поставки газа в этот период могут содержать цену в диапазоне от предельно минимальной — устанавливаемой Правительством — до предельно максимальной — превышающей в 2007 году минимальную на 60% и ступенчато выходящую на минимальную к 2011 году. Кроме того, установлено право и принципы дифференциации цен для различных видов потребителей и режимов потребления.

Такое кардинальное решение, формально согласованное со профильными министерствами Правительства, получило неоднозначную оценку. До сих пор появляются возражения относительно отдельных антирыночных положений Постановления со стороны Министерства Финансов и МЭРТ.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 333 «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ» установлено, что

? до 1 января 2011 г. в целях информирования участников рынка газа о принципах формирования оптовых цен на газ, применяемых начиная с 2011 года, оптовая цена на добываемый открытым акционерным обществом «Газпром» и его аффилированными лицами газ, в отношении которого осуществляется государственное регулирование цен, определяется федеральным органом исполнительной власти в сфере государственного регулирования цен (тарифов) по установленной этим органом формуле, обеспечивающей равную доходность поставок газа на внешний и внутренний рынки (далее — формула цены газа). Сведения о цене на газ размещаются на официальном сайте указанного органа в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;

? с 1 января 2011 г. поставка добываемого открытым акционерным обществом «Газпром» и его аффилированными лицами газа по договорам (в том числе долгосрочным) всем потребителям (кроме населения) осуществляется по оптовым ценам, определяемым по формуле цены газа.

Введена новая категория цены — «оптовая цена на газ, определяемая в диапазоне между предельными максимальным и минимальным уровнями оптовых цен». Скорее всего она не называется регулируемой, поскольку самостоятельно определяется сторонами в пределах установленного ФСТ России диапазона. Данная цена определена следующим образом: оптовая цена на газ, определяемая на выходе из системы магистральных газопроводов по соглашению сторон при заключении договоров поставки газа (в том числе долгосрочных) конечным потребителям соответствующих групп.

Введены также следующие понятия:

? «предельный максимальный уровень оптовых цен на газ» — уровень оптовых цен, превышение которого в договорах поставки газа не допускается;

? «предельный минимальный уровень оптовых цен на газ» — уровень оптовых цен, ниже которого установление стоимости газа в договорах поставки газа не допускается.

Особо подчеркивается, что установление цен и ниже минимального, и выше максимального не допускается.

Оптовая цена на газ, определяемая в диапазоне между предельными максимальным и минимальным уровнями оптовых цен увязывается с прямо поименованными категориями потребителей.

Постановлением установлены 3 группы конечных потребителей (кроме населения), которым ОАО «Газпром» и его аффилированные лица поставляют газ по нововведенному виду оптовых цен:

? конечные потребители, впервые заключившие договоры поставки газа с началом поставки после 1 июля 2007 г. (кроме организаций, создаваемых в результате реорганизации организаций, ранее покупавших газ, добываемый открытым акционерным обществом «Газпром» и его аффилированными лицами, или организаций, которые приобрели (в том числе в порядке правопреемства) газопотребляющее оборудование, ранее обеспечивавшееся газом, добываемым открытым акционерным обществом «Газпром» и его аффилированными лицами);

? конечные потребители, приобретающие газ сверх объемов, зафиксированных в договорах поставки газа на 2007 год (без учета дополнительных объемов газа, предусмотренных дополнительными соглашениями к указанным договорам);

? конечные потребители, поставка газа которым осуществляется в связи с проведением работ по расширению Единой системы газоснабжения.

В постановлении зафиксированы (п. 15.2.) уровни роста предельных минимальных и максимальных цен:

? в качестве предельного минимального уровня оптовых цен на газ используются регулируемые оптовые цены на газ, устанавливаемые исходя из определяемых Правительством Российской Федерации средних темпов роста оптовых цен.

? в качестве предельного максимального уровня оптовых цен на газ используются регулируемые оптовые цены на газ, которые устанавливаются исходя из определяемых Правительством Российской Федерации средних темпов роста оптовых цен и увеличиваются в 2007 году на 60 процентов, в 2008 году — на 50 процентов, с 1 января 2009 г. — на 40 процентов, с 1 июля 2009 г. — на 30 процентов, с 1 января 2010 г. — на 20 процентов и с 1 июля 2010 г. — на 10 процентов.

Вместе с тем, из данного постановления не следует, что новый вид оптовой цены не распространяется на организации, не аффилированные с ОАО «Газпром».

И только при системном толковании вместе с нормой закона (ст. 21 Закона о газоснабжении), официальной позиции Верховного суда (Определение от 30 июля 2002 г. N КАС 02-381), где четко сказано, что ценовое регулирование распространяется только на естественно-монопольные виды деятельности и только на организаций-собственников систем газоснабжения, можно сделать вывод о том, что Постановление 1021 в принципе не распространяется на организации, не аффилированные с ОАО «Газпром».

Но проблема заключается в том, что в данной ситуации организации, не аффилированные с ОАО «Газпром» могут предпочесть не пользоваться своим правом на нерегулируемые цены.

Оптовые цены

Тем не менее, границы роста цен стали объективными факторами — базой для составления прогнозов. Ведь если для Правительства цены лишь достаточно грубый инструмент управления экономикой, а для ОАО «Газпром» повод для ежегодного торга с Правительством по вопросу своей выручки, то для потребителей газа это, прежде всего, основа рентабельности продукции, а для независимых производителей газа ключевой ориентир стратегии бизнеса.

Из потенциальных последствий правительственного решения стоит выделить следующие:

? Газ независимых может формально попасть под регулирование. Согласно тексту новой редакции Правил поставки цена договора не может нарушать ценовых границ. Однако чиновники неформально утверждают, что это лишь неточность формулировки и вопрос трактовки — такой идеи, по их словам, в документ не закладывалось.

? Плата за снабженческо-сбытовые услуги (ПССУ) распространяется на «газ в регулируемых границах». Это означает, что независимые производители газа и прочие продавцы имеют возможность устанавливать через ФСТ и взимать ПССУ с потребителей.

? ОАО «Газпром» начинает продажи дополнительного газа с коэффициентом 1,6 и последовательно снижает объемы «лимитного» газа. Неурегулированная возможность дифференциации цен монополии сильно обостряет «рыночную» борьбу за потребителя.

? Возникает реальный риск падения «равнодоходной» цены ниже предельных издержек ОАО «Газпром», в частности ниже стоимости добычи газа на месторождениях Ямала. Это приведет к необходимости покрытия дефицита финансирования новых проектов добычи за счет повышения цен внутреннего рынка выше цен экспорта.

Оптовые цены

ОАО «Газпром» выступает за цены, рассчитанные по формуле net-back, спор идет за максимальные цены. Точка спора — введение максимальной цены.

Причины возникновения равнодоходности:

? желание РАО ЕЭС иметь гарантии поставки газа — заинтересовать Газпром во внутреннем рынке;

? желание РАО ЕЭС иметь честный по топливу рынок электроэнергии;

В результате: долгосрочные контракты будут дороже «традиционных» поставок.

В отношении регулирования цен для промышленных потребителей ОАО «Газпром» выступает за скорейшую либерализацию.

В целом, ОАО «Газпром» будет придерживаться сценария по повышению цен до 2011, прописанного в Постановлении Правительства РФ от 28 мая 2007 г. N 333 «О совершенствовании государственного регулирования цен на газ».

После 2011 года планируется осуществление перехода от государственного регулирования цен к регулированию тарифов на транспортировку газа.

Причину изменения регулирования оптовых цен следует искать в том числе, в реформе электроэнергетики. Перспектива ликвидации РАО «ЕЭС», как органа концентрирующего энергетический спрос на природный газ и ведущего переговоры по условиям его поставки, ставит под угрозу стабильность топливообеспечения электростанций. В результате РАО «ЕЭС» разменяло у ОАО «Газпром» долгосрочные гарантии объемов поставки газа на принятый сторонами рост цен. Кроме того, в процессе решения находится задача по формированию справедливого рынка электрической энергии, вырабатываемой на газу. Авторы реформы энергетики опасаются монопольного давления ОАО «Газпром» на рынок через электростанции, которые компания планирует купить в процессе реформы. Результатом этих переговоров помимо принятого Постановления Правительства будет ресегментация рынка газа, где сегмент Долгосрочных контрактов по факту будет иметь более высокие цены, чем сегмент традиционных годовых поставок. Помимо этого, завышенные оценки спроса со стороны электростанций приведут к необходимости реализации части газа Долгосрочных контрактов на Спотовом рынке.

Цены на ПНГ и СУГ

ОАО «Газпром» выступает за отмену регулирования цен на ПНГ.

Выступают за отмену регулирования цен и балансовых заданий на СУГ, хотя в принципе это их не очень волнует.

В целом рынок СУГ и ПНГ является сферой интересов дочерних структур ОАО «Газпром» (Сибур). Для центрального Газпрома главный интерес представляет СПГ. Рынок СПГ (внутренний и экспортный)- должен быть целиком подконтрольным ОАО «Газпром».

1.2. Тарифы на транспортировку газа для независимых производителей газа

ОАО «Газпром» выступает за двуставочный тариф с обязательной оплатой за мощность.

Декларируемое повышение валового сбора до 40-50 руб. (2 $)за 1000 куб. на 100 км (было озвучено пока только на словах).

Вместе с тем, в ОАО «Газпром» имеется понимание того, что тариф на транспортировку газа не может расти такими же темпами, как цена на газ, поскольку стоимость услуг на транспортировку в третьих странах повышается вместе с внутрироссийскими.

Поэтому в ОАО «Газпром» планируют довести уровень тарифа до среднеевропейского и на этом остановиться.

В ФСТ России планируют рост тарифов на 13-13,1 %.

1.3. Доступ

ОАО «Газпром» выступает за сохранение существующей системы: декларативное «Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром», утвержденное постановлением Правительства РФ от 14.07.1998 №858 и фактически договорный режим доступа. При этом, любые инициативы по изменению данной ситуации жестко пресекаются.

Инвестиционный доступ — также без гарантий.

В соответствии с Концепцией ОАО «Газпром» предусмотрены следующие схемы расширения, реконструкции и модернизации ГТС:

? реализация инвестиционного проекта без привлечения НПГ за счет собственных средств ОАО «Газпром»;

? предоставление независимым производителем газа «Газпрому» заемных средств для развития ГТС (финансово-юридическая схема «Заем»).

1.4. Структура рынка газа

ОАО «Газпром» в целом планирует повторить модель единого экспортного канала на внутреннем рынке — весь газ закупается на скважине, и затем централизованно продается Газпромом.

Об этом, в том числе свидетельствует создание новой структуры — нового юридического лица по реализации газа[1].

1.5. Экспорт

Природный газ

Позиция ОАО «Газпром» на текущий момент четко оформлена и закреплена в нормативном поле: экспорт закрыт для всех организаций кроме ОАО «Газпром» и аффилированных с ним структур. Теоретически поле для нормотворчества открыто, однако реально — закрыто. ОАО «Газпром» ни с кем не будет делить экспортную выручку.

Существует миф: «Значительное падение экспортных цен превратит право в обязанность». Но, в противовес данному мифу существуют легитимные и гибкие процедуры пересмотра договорных условий и внесения изменений в законы.

В дальнейшем ожидается также монополизация рынка СПГ.

2. По отдельным составляющим элементам цепочки создания добавочной стоимости:

2.1. Добыча

Стратегические месторождения

ОАО «Газпром» выступает за блокирование доступа иностранных компаний и любых российских компаний за исключением самого Газпрома к стратегическим месторождениям.

Континентальный шельф

ОАО «Газпром» продолжает выступать за самостоятельное освоение континентального шельфа.

Вместе с тем, в связи с объективным отсутствием у российских компаний и в том числе у ОАО «Газпром» соответствующих технологий привлечение иностранных компаний к освоению шельфа в том или ином качестве — неизбежно.

СРП

ОАО «Газпром» выступает за расширение режима СПР: распространить на континентальный шельф (Штокманн и Приразломное).

Общая стратегия недропользования

На текущий момент ОАО «Газпром» реально контролирует последовательность ввода месторождений в разработку и по-прежнему контролирует газовую секцию ЦКР.

В будущем указанная ситуация сохранится.

Энергетическая стратегия РФ и Генеральная схема развития газовой отрасли

Никто кроме ОАО «Газпром» не может разработать Генеральную схему развития газовой отрасли, поскольку не обладает соответствующей информацией.

В соответствии с распоряжением Правительства от 16 июля 2002 г. N 975-р ОАО «Газпром» является «координатором» Восточной газовой программы.

ОАО «Газпром» фактически утверждает где и в какой очередности разрабатываются месторождения (посредством использования механизма подключения к ЕСГ и утверждением балансов транспортировки по ЕСГ).

Отсутствие стратегии развития регулирования наблюдается и при анализе «рамочных» документов Правительства — Энергетическая стратегия, Концепция развития отрасли и прочие. «Старые» документы во многом уже неадекватны ситуации. В Минпромэнерго уже сформирована рабочая группа по подготовке новой Энергетической стратегии. Однако ее деятельность пока будет не продуктивна в силу отсутствия значимого политического импульса — передел в сфере ТЭК еще не завершен и новых стратегических целей чиновникам еще не выставлено. «Новые» документы очень тяжело прорываются через согласительные процедуры. Позиция правительственных чиновников относительно Стратегии развития газовой отрасли противоречива и отражает «битву бульдогов под ковром».

Документы содержат разрозненные наборы прогнозов с широким спектром реализуемости. В качестве одного из стабилизирующих факторов рассматривают введение института государственного топливно-энергетического баланса. Ключевой темой дискуссий является обязательность такого баланса для участников отрасли, их права и полномочия при его составлении и реализации. В стране отсутствует практика классического прогнозирования спроса и предложения энергетических продуктов. Намечается тенденция по формированию потребности в таких инструментах, которая вызовет ответное предложение. Коммерческие прогнозы, помимо прямой функции удовлетворения любопытства, сыграют стабилизирующую роль по формированию рынков.

В стратегических документах ощущается нехватка стимулов и ограничений. Смена Правительства после президентских выборов может вызвать пересмотр стратегических документов с уклоном в администрирование, координацию и стимулирование развития.

НДПИ

Налогообложение продолжает являться одним из косвенных инструментов государственного регулирования отрасли. Рост или снижение общего налогового бремени стимулирует развитие или стагнацию отрасли. Однако в последнее время стала популярной тема дифференциации уровня взимаемых налогов в зависимости от условий ведения бизнеса. В частности достаточно активно высказывается мнение о необходимости дифференциации налога на добычу полезных ископаемых в привязке к геологическим характеристикам залегания газа и стадии проектов разработки.

Налоги в целом относятся к классу экономических нормативов, они формируются по принципам, присущим нормативам. Налоги — это те же экономические нормативы отчислений в бюджет, но только подлинно единые и стабильные, независящие от воли отдельных лиц. По духу принципов налогового наполнения бюджета индивидуализация налоговых ставок, льгот и санкций запрещена. Их можно дифференцировать по отраслям, производствам, регионам, но никак не по отдельным предприятиям.

В силу специфики отрасли и методов регулирования ОАО «Газпром» предложения по дифференциации НДПИ имеют адресный характер и могут привести лишь к увеличению общего налогового бремени или изменению бюджетной классификации доходов, получаемых государством от газовой отрасли. В целом же они не стимулируют развития отрасли и в ближайшее время приведут к увеличению налоговой нагрузки для независимых производителей за счет роста абсолютной величины ставки налога.

Нормально фyнкционирyющая система налогов является одним из средств борьбы с теневой экономикой: ведь уплата налога с той или иной деятельности означает признание ее легальности, законности, в то время как наличие, например, дохода, укрываемого от налогообложения ввиду его незаконности, преследуется государством. Таким образом, дифференциация НДПИ легализует дифференциацию позиции государства к различным добывающим проектам.

В ОАО «Газпром» категорически против позиции Минфина по поводу повышения НДПИ.

Причин для возмущения несколько:

1. ОАО «Газпром» необходимо сейчас выплачивать $7,5 млрд. за «Сахалин-2», который приобретался только из политических соображений (с дугой стороны экономические выгоды вполне очевидны, и от них тоже никто просто так не отказался бы);

2. При повышении НДПИ невозможно «придти» к равнодоходности внутреннего рынка с экспортным (очень спорное утверждение, не имеющее к экономике продаж непосредственного отношения).

Причины повышения НДПИ — версия Минфина России:

? недостаточность бюджетных средств;

? НДПИ не пересматривался с 2005 г.

Предлагается: поднять НДПИ на газ с 2008 года до 315 руб. (сейчас 147 руб.), с 1 января 2009 года увеличить ставку до 480 руб., а в 2010 году — до 735 рублей. Однако, есть месторождения (выработанный сеноман, валанжин и т.д.) у которых себестоимость добычи 500 — 1500 руб/1000 м3. Поэтому с повышением ставки НДПИ на газ предлагается вводить дифференциацию по геологическим и прочим параметрам.

Оценочные расчеты показывают, что предлагается изымать у «Газпрома» около 80% средств, поступающих за счет увеличения цен на газ на внутреннем рынке.

2.2. Сезонность и хранение

Сезонность и хранение

Цены на газ могут дифференцироваться по группам потребителей в зависимости от:

? присоединения к сетям различного давления;

? ценовых поясов;

? сезонности;

? времени заключения и сроков действия договоров поставки газа;

? режимов отбора газа;

? объемов его потребления и других факторов.

ОАО «Газпром» сделан очередной шаг к формированию бизнеса по хранению газа: с большой долей вероятности можно предположить, что создание компании «Газпром-ПХГ» повлечет введение в перспективе ставки за хранение, довольно высокой.

Возможно, данный вид деятельности будет регулируемым.

В связи с этим, может стать актуальной тема прерываемых контрактов, но данный вид бизнеса остается зависимым от доступа к транспортной системе.

2.3. Доступ к конечным потребителям

ОАО «Газпром» планирует вывести часть оконечных газопроводов, имеющих статус магистральных и взимать дополнительную плату за услуги ГРО.

В ОАО «Газпром» не заинтересованы в наличии нормативного акта, регулирующего порядок и процедуру подключения к газораспределительным сетям (пока это пробел в законодательстве) и по факту это решает собственник (соответствующая аффилированная региональная структура ОАО «Газпром»).

ОАО «Газпром» проводит последовательную политику по устранению посредников и выходу на прямые договоры с потребителями (население и ЖКХ). Фактически устранили с рынка розничных продаж ГРО и прочих посредников (управляющие компании).

Выступают за то, чтобы зафиксировать нормативы потребления для всех потребителей. В отношении населения уже имеется соответствующее постановление Правительства (от 13 июня 2006 г. N 373).

В ОАО «Газпром» намерены продолжать дальнейшую консолидацию пакетов ГРО (на базе ОАО «Газпромрегионгаз») — выкупить, исключив из перечня стратегических предприятий.

Газораспределение

Неконтролируемый рост потребления газа населением и ЖКХ как следствие стихийной газификации.

Неэффективность проектов газификации, низкий уровень загрузки ведут к высокой удельной стоимости эксплуатации. Величина тарифов по вновь вводимым газораспределительным сетям достигает 1000-1200 рублей за тыс.куб.м.

Рост тарифов ГРО усиливается уходом крупных потребителей. Выделение собственного отвода снижает тариф для предприятия в 10-100 раз (до 1-10 рублей за тыс. куб.м.):

? В 2003 году выпадающий объем газа крупных потребителей составил 3 млрд.куб.м.;

? В 2004 году — 7 млрд. куб.м.;

? В 2005 году — 4 млрд. куб. м.

Пример: Сочи — Красная Поляна. Крупнейший потребитель — База отдыха Газпрома — 4 млн.куб.м. Тариф — 1219 руб/тыс.куб.м. для промпотребителей до 10 млн.; 1524 руб/тыс.куб.м. для населения. Стоимость строительства 63 км трубы 2,3 млрд.руб что значит 37 млн.руб за км. (при средней 1-3 млн.руб). Загрузка — 6 млн.куб.м в год при мощности 51 млн.куб. Тариф запрошенный Газпром — 25 тыс. руб/тыс.куб.м. В 145 млн.руб затрат 118 млн.руб — лизинг трубы у Газпрома.

3. Прочие вопросы

Реформа (реструктуризация) ОАО «Газпром»

Уже несколько лет в холдинге ОАО «Газпром» идет реструктуризация, в ходе которой из дочерних компаний монополии выделяются специализированные структуры, в которые потом переводятся активы. Таким образом, уже созданы «Газпромрегионгаз», «Газпром ПХГ», «Газпромпереработка» и т.д. Публичная цель такой реструктуризации заключается попытке разделения и покрытия издержек на уровне коммерческих соглашений. Формально, второй этап объявленной реформы должен завершиться в 2008 году. Однако текущие преобразования не решают ключевой проблемы публичной прозрачности структуры затрат ОАО «Газпром» как для государственного регулятора, так и для участников отрасли.

Организационное выделение бизнесов внутри холдинга ОАО «Газпром» приведет к возможности целевой приватизации добывающих, распределительных и сбытовых компаний. При этом, без сомнения, инфраструктура магистрального транспорта и балансировочного хранения газа останется под централизованным контролем.

II. АНАЛИЗ ЭЛЕМЕНТОВ РЕГУЛЯТОРНОЙ СИСТЕМЫ НАПРЯМУЮ ВЛИЯЮЩИХ НА БИЗНЕС НЕЗАВИСИМЫХ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ ГАЗА (НОРМАТИВНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ, РОЛЬ РЕГУЛИРУЮЩИХ ОРГАНОВ И ВЛИЯНИЕ ОАО «ГАЗПРОМ», ВКЛЮЧАЯ ВНУТРЕННИЕ ПРАВИЛА)

Систему регулирования газовой отрасли в целом можно представить в виде матрицы:

1. Функции, формализованные в нормативном поле

Технологическое присоединение к газотранспортным мощностям ЕСГ

Технологическое присоединение регулируется локальными нормативными актами ОАО «Газпром»: распоряжение от 03.09.2003 №200 «О порядке выдачи технических условий».

С июля 2002 г. «правила игры» претерпели изменение — технические условия выдаются не трансгазами, а непосредственно ОАО «Газпром».

Фактическим регулятором процесса является ОАО «Газпром».

Вместе с тем, органом, уполномоченным рассматривать жалобы по вопросам злоупотребления доминирующим положением, является ФАС России. Однако применяемые им общие антимонопольные процедуры не являются эффективными.

Основными проблемами являются:

? длительность процедуры рассмотрения и принятия решения о выдаче технических условий;

? частая смена корпоративного порядка рассмотрения и выдачи технических условий;

? возможность внесения изменений и дополнений в уже выданные технические условия;

? сложная процедура принятия решений по исполнению согласованных проектов подсоединения к ГТС.

Технологическое присоединение является инструментом нетарифного регулирования «на входе» (до подключения месторождения в ГТС).

С помощью данного инструмента ОАО «Газпром» может оказывать влияние на бизнес НПГ, ограничивая его расширение и соответственно влияя на общие объемы поставок.

Доступ к газотранспортным мощностям

Доступ к газотранспортным мощностям регулируется федеральным законом от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях», «Положением об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» (утвержденным постановлением Правительства РФ от 14.07.1998 №858), а также локальным нормативными актами ОАО «Газпром»: Положением о порядке подготовки и выдачи разрешений на доступ независимых организаций к газотранспортной системе ОАО Газпром (утв. Председателем Правления от 15.02.1998 с изменениями от 2001 г.), которым в том числе утверждена форма заявки на получение доступа.

ФАС России осуществляет контроль и надзор ex post на базе общих антимонопольных процедур (п. 5.3.1.3. Положения о ФАС РФ). Вместе с тем, отсутствуют процедуры регулирования доступа ex ante и/или детализированные и прозрачные правила доступа.

Фактическим регулятором доступа является ОАО «Газпром», определяющий свободную мощность и устанавливающий внутренние процедуры и регламенты получения доступа.

Таким образом, не смотря на наличие нормативных актов, на практике реализуется договорный, а не регулируемый режим доступа.

Доступ является одним из ключевых инструментов нетарифного регулирования и оказания влияния на бизнес НПГ «в процессе» (подключенные к ГТС месторождения).

Проблема доступа искусственно создана ОАО «Газпром» с целью эксплуатации ресурсов независимых производителей и контроля за своими традиционными рынками сбыта. Монопольное положение компании позволяет ей не только извлекать дополнительный доход (даже в условиях государственного регулирования тарифа на транспортировку), но и контролировать все развитие отрасли — от разведки и разработки новых месторождений до развития газораспределительных сетей и газоснабжающих компаний. Более того, монополия на доступ позволяет ОАО «Газпром» приобретать активы и доминировать на рынках тепла и электроэнергии, производимых на природном газе.

Тарифы на транспортировку по магистральным газопроводам

Тарифы на транспортировку по магистральным газопроводам регулируются в соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях, Постановлением от 29 декабря 2000 г. N 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации», Положением о ФСТ России (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №332), Методикой расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам» (утверждена приказом ФСТ РФ от 23.08.2003 388-э/1).

Регулирующим органом является ФСТ России, но при принятии решений в значительной степени зависит от информации, предоставляемой ОАО «Газпром».

В целом на данном этапе выстроена более прозрачная и адекватная система регулирования тарифов по сравнению с действовавшей ранее.

Тарифы на транспортировку газа по магистральным газопроводам являются составляющей в стоимости газа, реализуемого НПГ при поставках с использованием ЕСГ.

Являются ценовым ограничителем объемов и «ареала» поставок. Однако новая система тарифов позволяет независимым производителям поставлять газ в большее количество российских регионов, чем прежде, т.е. делает поставки в новые регионы экономически выгодными.

Регулирование оптовых цен на газ

Регулирование оптовых цен на газ осуществляется в соответствии с федеральным законом Российской Федерации от 31.03.1999 №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», Постановлением от 29 декабря 2000 г. N 1021 «О государственном регулировании цен на газ и тарифов на услуги по его транспортировке на территории Российской Федерации», Положением о ФСТ РФ (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №332), Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)».

Орган регулирования является ФСТ России (в большей степени, формально), поскольку на практике установление оптовой цены на газ является политическим решением на высшем уровне при значительном давлении со стороны ОАО «Газпром».

Оптовая цена на газ служит бенчмарком для нерегулируемого сегмента, поскольку при установлении цен на газ, НПГ ориентируются на регулируемую цену.

Регулирование цен на ПНГ

Регулирование цен на ПНГ осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)», Постановлением Правительства РФ от 15.04.1995 №332 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен на газ и сырье для его производства», Положением о ФСТ РФ (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №332).

Органом регулирования является ФСТ России. ФСТ РФ фактически является арбитром: ситуация балансируется монопольно-монопсонической структурой рынка- участники рынка предпочитают договариваться самостоятельно.

ФСТ России до сих пор не разработана методика регулирования цен на ПНГ.

Данная сфера представляет интерес не для центрального Газпрома, а для его аффилированных структур, которые непосредственно участвуют в этом бизнесе (Сибур и т. д.).

Уровень цен на ПНГ оказывает влияние на эффективность переработки и на объемы утилизируемого попутного (нефтяного) газа.

Экспорт газа

Экспорт газа регулируется федеральным законом от 08.12.2003 №164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности», федеральным законом от 18.07.2006 №117-ФЗ «Об экспорте газа».

Минэкономразвития РФ выдает лицензии на осуществление исключительного права на экспорт газа. ФТС РФ является ведомством, которое выдает разъяснения по кодам ТН ВЭД и непосредственно «пропускает» газ через границу.

ОАО «Газпром» и его аффилированные структуры являются эксклюзивными экспортерами газа, заинтересованными в отсутствии подзаконных актов, обеспечивающих недискриминационность участия в экспорте газа других поставщиков (в рамках «единого экспортного канала»).

Запретительные нормы законов препятствуют расширению бизнеса НПГ (включая строительство инфраструктуры) и косвенно влияют на объемы «неполучаемых» сверхдоходов от экспорта.

Ограничение и отключение потребителей при похолодании (График № 1), а также в аварийных ситуациях

Ограничение и отключение потребителей при похолодании, а также в аварийных ситуациях осуществляется в соответствии с «Правилами поставки газа в Российской Федерации» (утверждены постановлением Правительства РФ от 05.02.1998 №162), «Правилами пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации» (утверждены постановлением Правительства РФ от17.05.2002 №317), «Порядком обеспечения потребителей газом в периоды похолоданий и в случае аварийных ситуаций на газотранспортных системах» (утвержден Приказом Минэнерго РФ от 16.12.2002 №448).

Понятие «похолодания», равно как и «аварийная ситуация», определяются ОАО «Газпром».

В процессе формирования графиков перевода на резервные виды топлива не принимают участия ни поставщики газа, ни его потребители, в результате могут пострадать покупатели газа, поставляемого независимыми производителями газа.

Таким образом, ограничение и отключение потребителей при похолодании, а также в аварийных ситуациях является еще одним инструментом ОАО «Газпром», затрагивающим интересы НПГ в части исполнения ими обязательств перед покупателями.

Разрешение на использование газа в качестве топлива

Разрешение на использование газа в качестве топлива регулируется в соответствии с федеральным законом Российской Федерации от 31.03.1999 №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации», постановлением Правительства РФ от 29.10.1992 №832 «Об установлении вида топлива доля предприятий и топливопотребляющих установок», «Правилами пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации» (утверждены постановлением Правительства РФ от17.05.2002 №317), «Порядком оформления решений об установлении видов топлива и топливопотребляющих установок» (утвержден Совместным приказом Минэкономразвития РФ, Минэнерго РФ и ОАО «Газпром» от 15.10. 2002 г. № 333/358/101).

Технические условия на подключение к газотранспортной системе выдаются соответственно газотранспортной или газораспределительной организацией при наличии упомянутого разрешения.

Необходимым условием получения разрешения на использование газа в качестве топлива является согласование ресурсов газа с местными газоснабжающими организациями.

Порядок и процедура получения технических условий на подключение, а также непосредственно осуществления работ по технологическому подсоединению в нормативной правовой базе не детализированы в достаточной мере.

Предоставление технических условий и/или выдача разрешения на использование газа в качестве топлива не предоставляет гарантий по получению в дальнейшем доступа к газотранспортной/ газораспределительной системам.

От результатов деятельности ОАО «Газпром» по согласованию использования газа в качестве топлива зависит доступ хозяйствующих субъектов к деятельности по проектированию и строительству газоиспользующего оборудования и (или) установок, а в конечном итоге — доступ поставщиков и потребителей на рынок газа, поставляемого с использованием ЕСГ.

2. Функции, не формализованные в нормативном поле

Баланс транспортировки по ЕСГ

ОАО «Газпром» утверждает баланс транспортировки по ЕСГ, в соответствии со своими внутренними регламентами. Данное право обусловлено тем, что ОАО «Газпром» является собственником ЕСГ.

Баланс транспортировки по ЕСГ является инструментом нетарифного регулирования. Он оказывает влияние на объемы поставок НПГ (возможность ограничения), ппределение «ареала» поставок газа и соответственно на расширение бизнеса в целом.

«Лимиты» на поставку газа

«Лимиты» в принципе не формализованы в нормативном поле, поскольку государством регулируется только цена, но не объемы. Объемы поставок по регулируемым ценам определяются ОАО «Газпром» самостоятельно.

Приказ ОАО «Газпром» «О распределении ресурсов газа потребителям РФ…»: «в целях усиления координации работ по распределению ресурсов газа» функции по выделению дополнительных объемов газа возложены на Департамент маркетинга (К.Г.Селезнев). Тем же приказом данному департаменту поручено осуществлять закупку газа у независимых организаций и разрабатывать (до 20 октября) порядок распределения ресурсов газа.

Посредством лимитов ОАО «Газпром» самостоятельно осуществляет разграничение объемов поставок на регулируемом и нерегулируемом сегменте рынка газа.

На НПГ лимиты оказывают косвенное влияние, возможно, позитивное в случае, если «выдавливаемые» на нерегулируемый рынок потребители обратятся за приобретением газа к независимым производителям.

Хранение газа

Пока хранение газа не подлежит государственному регулирование, в связи с чем регулятором является ОАО «Газпром».

Органом, куда можно обратиться с жалобой на наличие злоупотребления доминирующим положением, является ФАС России. Однако ФАС России рассматривает жалобы и принимает решения на базе общих антимонопольных процедур.

Возможно, цену на хранение будет регулировать государство, но равновероятным вариантом также является сохранение регулирования вне нормативного поля.

В ближайшей перспективе ожидается довольно существенное влияние на цену газа, реализуемого независимыми производителями: расходы по хранению будут являться дополнительной составляющей в цене реализуемого газа.

III. АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ ПРЕДПОСЫЛОК ДЛЯ ИЗМЕНЕНИЯ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ

1. Внутренние

Представляется, что значимыми внутренними предпосылками, способными оказать реальное влияние на изменение системы регулирования газовой отраслью, являются:

? реформа электроэнергетики;

? реформа системы регулирования инфраструктурных отраслей;

? общественное мнение в целом.

Реформа Электроэнергетики

Реформа электроэнергетики является мощным генератором новых регуляторных форм (сорегулирование и саморегулирование), а также реальным драйвером изменений в газовой отрасли (взаимосвязь электрорэнергетики и газа).

Реформа энергетики зовет к новым горизонтам планирования. Актуальны долгосрочные прогнозы: газовый баланс, баланс топлива и энергии, региональные балансы.

Необходимо определять их место в системе регулирования, а также учиться их формировать.

Уже сейчас происходит значительное изменение отношения потребителей к отрасли. Электроэнергетики, как крупнейшие потребители, намерены участвовать в изменении схемы отраслевых отношений — смене горизонтов планирования, концепции надежности поставок, принципов государственного регулирования. Вместе с реформой регулирования электроэнергетики зреют новые подходы к регулированию газовой отрасли. Перспективным направлением является формирование единого газоэнергетического регулятора, который мог бы стать самостоятельным «центром силы» и выйти из под давления ОАО «Газпром» за счет консолидации значительного веса предприятий электроэнергетики. Идеологи создания нового регулятора рассматривают целесообразность коренной смены парадигмы регулирования в смысле перехода от набора тарифных методов к более современному набору косвенных инструментов — стандарты качества оказания услуг, раскрытие информации, обязательное страхование рисков и пр.

Реформа системы регулирования инфраструктурных отраслей

С июня 2005 года ФСТ России проводит работу по формированию концепции совершенствования системы регулирования инфраструктурных отраслей. По сути, на текущий момент ФСТ России является единственным федеральным органом исполнительной власти, пытающимся реализовать концептуальный подход к системе регулирования.

Основные предлагаемые нововведения:

? создания профессиональных регуляторов рынка;

? сорегулирование;

? институциализация участия потребителей в регуляторном процессе (поддержка «снизу»);

? горизонтальная межотраслевая консолидация (не нефть, газ, связь,… а добыча, транспорт, оптовые рынки, розничные рынки).

На текущий момент сформированы следующие позиции:

? необходимо создавать профессиональных регуляторов рынка (прежде всего в сфере энергетики — электроэнергетика, газ, нефть);

? создание моноотраслевых регуляторов в ходе реформирования отраслей осложнено их отраслевой заинтересованностью;

? обязательным элементом полноценной реформы отрасли является реформирование системы отраслевого регулирования;

? пришло время для реального вовлечения потребителей в процессы регулирования (например, через ассоциации потребителей);

? механизмы сорегулирования являются не просто желательными, а обязательными в имеющихся экономических условиях и при существующих деловых традициях;

? ФСТ России является естественной «базой» для создания полноценных комплексных отраслевых регуляторов, однако можно предположить, что формат создания регуляторов для конкретных отраслей будет иметь свои особенности.

Общественное мнение

Значительную роль в регулировании газовой отрасли играет общественное мнение. Именно этот фактор позволяет формировать и отстаивать позитивный имидж монополии легитимизирующий ее дискриминационное поведение по отношению к прочим участникам. PR-бюджет ОАО «Газпром» составляет около 150 млн.долл. ежегодно, что странно для компании, потребители продукции которой не могут сменить своего поставщика. Ответ заключается в том, что эти деньги тратятся на формирование в сознании правительственных чиновников мнения о ОАО «Газпром» как о Национальном Достоянии, которому позволено больше чем прочим.

Козырем общественной активности ОАО «Газпром» до недавнего времени был «традиционно бесплатный» газ для населения. Это позволяло компании требовать у Правительства льгот и компенсаций во всех сферах регулирования. Однако даже в публичном поле широко известно, что убытки внутреннего рынка компенсируются экспортной выручкой монополии.

Одной из наиболее значимых проблем в этой сфере становится эффективность проектов газораспределения. Формальная социальная значимость этих проектов позволяет организаторам в значительной степени игнорировать экономические основания их дальнейшего функционирования, что неизбежно приведет к финансовым коллизиям в будущем. Инвестиции в газификацию проводится без оценки рентабельности. Уже на проекты газификации выделено 2,3 млрд. долл. Средний уровень распределительного тарифа для покрытия запланированных затрат должен превышать существующий в два раза.

2. Внешние

Газ является мощнейшим инструментом внешней политики, а ради политики зачастую необходимо поступаться экономикой.

Внешняя «газовая» политика России:

• масштабные проекты должны остаться российскими: объективная нехватка технологий, компенсируется административным ресурсом, в котором не ощущается дефицита.

• газ позволяет России диктовать, а не договариваться: ВТО, энергодиалог Россия — ЕС, ДЭХ (Протокол по транзиту);

• как результат, в отраслевой вертикали решений накапливаются алогизмы, приемлемые только для текущей ситуации. Неизбежная смена ситуации приведет к значительному росту рисков — новым вызовам.

В целом, тенденции и процессы в странах ЕС и США оказывают косвенное влияние на изменение системы регулирования в России: именно данным опытом руководствовалось ФСТ России при запуске работ по формированию концепции совершенствования системы регулирования инфраструктурных отраслей.

Таким образом, в текущей ситуации внешние факторы не могут оказывать прямого влияния на внутрироссийские процессы. Их влияние может быть только косвенным, опосредованным: при позитивном восприятии зарубежного опыта, он может быть инкорпорирован в российскую систему регулирования.

IV. ВЫВОДЫ: ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ГАЗОВОЙ ОТРАСЛИ: КЛЮЧЕВЫЕ ФАКТОРЫ И РИСКИ ДЛЯ НЕЗАВИСИМЫХ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ ГАЗА

1. Тактические прогнозы и сценарии в логике существующей традиции Газпрома:

Поскольку, как уже было заявлено и обосновано предыдущих разделах настоящего Отчета, «регуляторная повестка» ОАО «Газпром» строится по тактической модели «Угроза — Реакция», можно сформировать следующие тактические сценарии:

? Exxon планирует начать экспорт газа в Китай в рамках СРП: реанимация Закона о Магистральном Трубопроводном Транспорте с целью запретить строительство экспортного газопровода;

? либерализация рынка электроэнергии, заключение долгосрочных контрактов на газ, согласование генеральных схем газовой и энергетической отраслей, прогнозов роста спроса и механизмов «зимнего» взаимодействия: нормативное закрепление ТЭБ и ужесточение требований по резервному топливу;

? дефицит технологий для разработки Штокмана, освоения шельфа и строительства СЕГ, проблемы транзита и пр.: нормативная схема доступа иностранных компаний к российским недрам.

2. Стратегические сценарии:

Стратегия 1

Участие в разработке Энергетического Регулятора на базе рынка электрической энергии:

? формулирование единых принципов функционирования рынков;

? трансляция принципов на газовую отрасль через Энергетического Регулятора.

Стратегия 2

Фокус на бизнесы завтрашнего дня. Например, разработка истощенных месторождений, утилизация ПНГ:

? формирование регуляторных норм в условиях снисходительного отношения Газпрома;

? внедрение регулирования «на опережение» — до проявления интереса Газпрома.

Стратегия 3

? тщательный мониторинг регуляторных процессов с целью превентивного выявления рисков существующего бизнеса;

? кропотливое внедрение рыночных принципов в разрабатываемые Правительством документы (Правила торговли, Правила учета и пр.).

Указанные стратегии могут реализовываться как последовательно, так и параллельно, в зависимости от приоритетных целей и ресурсов.

3. Детализированные прогнозы

Конфигурация регулирующих органов

Применительно к конфигурации регулирующих органов возможны два варианта развития событий:

? создание министерства энергетики (и возможно регулятора);

? создание регулятора энергетики на базе ФСТ (электроэнергетика, газ и нефть).

РАО «ЕЭС» продвигает первый вариант и выступает против создания регулятора, поскольку планируется сформировать сильного саморегулятора оптового рынка — «Совета рынка», которому будет «противостоять» функционально раздробленные слабые регулирующие органы (Минэнерго России, ФСТ России, ФАС России, Ростехнадзор России)[2].

Второй вариант более сложен в реализации, но возможен. Но кроме ФСТ России не прослеживается реальных интересантов процесса.

Методы регулирования:

Планируется переход от устаревших методов регулирования к более прогрессивным (электроэнергетика, связь и т. д.). Возможно, это затронет также и газовую отрасль.

Оптовые цены:

Доступ

Как уже указывалось выше, проблема доступа искусственно создана ОАО «Газпром».

В таких условиях проблема не может быть решена через дополнительные инвестиции или установление справедливых квот. Масштаб преимуществ, предлагаемых инициаторами парадигмы «инвестиционного доступа» не сопоставим с реальным дополнительным доходом, получаемым Компанией от использования своего монопольного положения в этой сфере.

Академическое решение проблемы доступа лежит в строгих и публичных процедурах антимонопольного регулирования — надзора и преследования. Однако в настоящее время в государстве фактически доминирует концепция централизованного управления, в рамках которой стратегические цели внедрения рыночных процедур приносятся в жертву тактической управляемости отрасли для получения мгновенных результатов.

Реальное решение этой проблемы лежит в направлении легализации уже существующего «серого» рынка мощности. Независимые производители и перепродавцы газа (более 30 компаний) ежегодно получают доступ к транспортной инфраструктуре путем непрозрачной системы договоренностей. Легализация рынка мощности и рост стоимости услуг доступа до уровня платежеспособного спроса на них позволит перевести проблему из сферы взяточничества и коррупции в сферу прозрачного и предсказуемого бизнеса.

Специальным приложением проблемы доступа является доступ к экспортным мощностям, ведь экспорт — это не только продажа газа за границей, но и транспортировка до точки продажи. Принятие запрещающего Закона «Об экспорте газа» не оставило перспектив в вопросе регулирования экспорта природного газа. Теоретическая возможность разработки подзаконных механизмов «справедливого» экспорта[3]противоречит нежеланию ОАО «Газпром» делиться своей экспортной выручкой. Среди участников отрасли в настоящее время популярно мнение, что «значительное падение экспортных цен превратит право в обязанность». Но по факту монополия сейчас обладает достаточными инструментами, позволяющими трактовать Закон как исключительное право, но не как обязанность. Действующие договоры и законы могут быть легитимно пересмотрены при наличии значимого стимула, каковым может стать значительное падение цен на внешних рынках. До сих общепринято суждение о том, что рост цен на внутреннем рынке выше экспортных политически не допустим. Однако это вопрос привычки.
Через 2-3 года ситуация кардинально изменится и при плохом ценовом сценарии ОАО «Газпром» легко докажет Правительству необходимость изыскания значительных дополнительных инвестиций, том числе за счет внутреннего рынка.

Тарифные тенденции

Ядром целевой модели государственного регулирования в отрасли принято регулирование единого тарифа на магистральную транспортировку газа — именно этот инструмент будет использоваться государством после 2011 года. Динамика роста магистрального тарифа в настоящее время отражает не столько рост реальных затрат в этом секторе, сколько является следствием смены парадигмы в компании-операторе газотранспортной системы. Если ранее транспорт газа был преимущественно вспомогательным сервисом у бизнеса по его реализации, то в дальнейшем он все более приобретает черты самостоятельного бизнеса, что стимулирует рост прозрачности и адекватности выделения затрат.

Магистральный тариф

Одним из шагов этого процесса стало принятие методики расчета тарифа на магистральный транспорт газа. Новая методика ввела основания для объективного расчета, но так и не смогла снять множество проблем связанных как с адекватностью данных, так и с принципами разнесения затрат, принятыми в этой сфере[4]. В результате есть основания ожидать роста тарифов от 1,5 до 2 долларов за транспортировку тысячи кубических метров на 100 км.

Неукротимый рост затрат естественных монополий, превышающий динамику инфляции приведет к ситуации, когда Правительство вынуждено будет перестать признавать заявляемые затраты. Таким образом, кривая роста тарифов должна выйти на экономически обоснованную «полку», и возможно, с какого-то момента начать снижение, под давлением рыночных факторов и антимонопольных механизмов. Стратегия Правительства будет направлена на стимулирование долгосрочных тарифных соглашений между участниками отрасли.

Конечные потребители

 

 

 

 

 

 

Розничная цена для населения

 

Соотношения объемов транспортируемого по сетям газа с их протяженностью

Секторы рынка

Структура рынка в ближайшее время будет претерпевать значительные изменения. Из Регулируемого и Нерегулируемого секторов будут сформированы Долгосрочный, Население и Прочие. Объем «серого» рынка незначительно уменьшится, но останется значимым в силу наличия разных рынков одного товара без легальной возможности перетока. Излишки Долгосрочного сектора значительно увеличат объемы Спотовой торговли.

Новые собственники электростанция понимают зависимость рентабельности бизнеса генерации электрической энергии от цены топлива. Чувствительный рынок электрической энергии вынудит менеджмент энергокомпаний искать возможности оптимизации поставок, такие как сезонная дифференциация цен и активные операции на спотовом рынке газа. Такие изменения стратегии и тактики ключевого потребителя на топливном рынке приведут к необходимости качественного повышения гибкости договоров поставки, выделению бизнеса по хранению природного газа и внедрению на рынок производных хеджирующих инструментов, связывающих цены газа, электричества и прочие факторы, например погоду. Возможно, следующим шагом станет имплементация прерываемых контрактов, как формы взаимовыгодных отношений между производителем и потребителем в условиях взаимной неопределенности. В любом случае, решение вопросов гибкости договоров поставки будет требовать решений вопроса доступа к газотранспортной системе.

4. Рекомендации

Интересы участников. Сценарии развития отрасли и их последствия. Путин как ключевой фактор будущего отрасли. Прогноз вызовов и реакций. Варианты бизнесов и регуляторных стратегий.

В этой ситуации критическим фактором прогнозирования является объем платежеспособного спроса на газ. Отрасль на сегодня не готова удовлетворить значительный рост спроса. В этой связи, наиболее благоприятным сценарием является сценарий «умеренной депрессии» («Инерционный» в терминологии МЭРТ). Когда незначительный рост спроса, сопровождаемый утвержденными рамками роста цены, позволит отрасли и далее развиваться в режиме «черного ящика», удовлетворяющего внешним требованиям. Глубокий экономический спад приведет к недостатку финансирования и кризису в отрасли. Резкий экономический рывок приведет к тем же последствиям, но уже через резкий рост спроса на газ и необходимость разработки дорогих залежей Ямала и Северного шельфа России.

В этом пространстве прогнозирования ключевым драйвером развития отрасли являются фигура В.Путина и ассоциируемая с ним команда. Гипотеза заключается в том, что Путин не намерен выпускать отрасль из под своего контроля и после президентских выборов независимо от их результата. При этом неизбежно будет формироваться новая модель управления отраслью — старая существующая модель не адекватна экономической реальности и актуальным целям управления.

В настоящее время завершается этап подготовки нормативных оснований перехода к новой модели. В частности любые значимые угрозы положению ОАО «Газпром» пресекаются на уровне Законов, Указов и прочих документов государственной власти. Оставшиеся документы должны быть утверждены в короткий интервал времени до выборов. Это и является «предпоследним рывком» в сфере регулирования отрасли. Последний, более динамичный рывок следует ожидать сразу после выборов.

Рекомендации дальнейшего поведения участникам отрасли значительно зависят от их долгосрочных стратегий, оценок допустимых рисков и степени «погруженности» в отраслевые бизнесы. Тем не менее, есть ряд универсальных рекомендаций.

1. Активная именная позиция в регуляторном поле в ближайшей перспективе становится рискованной. Растет опасность быть воспринятым в качестве вызова, требующего немедленной реакции. Использование инструментов высокого уровня может привести к неадекватно жестокому ответу на безобидные предложения.
2. Процесс подготовки к смене модели отраслевого управления начался на многих уровнях. Часто, происходящие изменения носят не управляемый, а интуитивный характер — исполнители стараются угадать волю «менеджеров». В такой ситуации требуется особенно тщательный мониторинг отраслевой среды с целью регулярного прогнозирования ближайшего будущего и снижения рисков неадекватных бизнес-решений.
3. Если предположить, что формат новой модели управления отраслью еще не зафиксирован, то существует возможность внедрения в нее содержательных элементов. Дефицит квалификации в сфере регулирования допускает на этапе становления вариант использования проектов, схем и методик, идеология которых не противоречит целям смены модели управления. Целесообразно начать формирование новых проектов регуляторных документов на уровне анонимных «мнений участников».

Сопутствующие направления деятельности

«Проведена супероперация в интересах наших глобальных конкурентов, и нам предстоит разобраться, кто вверг нас в эту пучину с такой степенью некомпетентности. К 2010 г., когда будут разработаны какие-то технические регламенты, наши конкуренты со своими стандартами будут на Луне», — сказал Михаил Фрадков на заседании Правительства РФ 13 апреля 2006 г. по вопросу исполнения закона «О техническом регулировании». Тем не менее на международную стандартизацию нефтяная компания «Шелл» ежегодно выделяет порядка 8 млн., а ВР — 6 млн. долларов. Это выгодно, так как на единицу таких затрат зарубежные компании получают 20-40 единиц прибыли. В Германии с 1960-го по 1990 г. за счёт использования эффективных стандартов достигалась треть ежегодного экономического роста страны. В европейских странах эффект от стандартизации составляет около 1% национальных ВВП.

В России же до сих пор не вскрыта уникальная возможность установления новых отраслевых правил на уровне закона — возможность, предоставляемая Законом «О техническом регулировании». ОАО «Газпром» неумело пытается монополизировать процесс разработки технических регламентов, но нехватка квалифицированных кадров и отсутствие значимых угроз позволяют монополии не форсировать эти вопросы. Непосредственно уже обсуждаются следующие регламенты: «О безопасности добычи, транспортировки и хранения нефти и газа», «О безопасности производственных процессов и систем газоснабжения», «О безопасности магистрального трубопроводного транспорта, внутрипромысловых и местных распределительных трубопроводов». При этом последний регламент напрямую касается следующих направлений стандартизации:

? определения и классификация трубопроводов;

? правила доступа к строительству;

? требования к материалам и конструкциям;

? «иные формы безопасности» как элемент затрат;

? экологические требования.

Приложение № 1: Текущая регуляторная «повестка дня» ОАО «Газпром» и позиции федеральных органов исполнительной власти

№	1. Регуляторная система
1.1. Регулирование цен	Оптовая цена на газ	ОАО «Газпром»	ФСТ РФ[5]	Минэкономразвития РФ	Минпромэнерго РФ
		§ Выступает за цены, рассчитанные по формуле net-back, спор идет за максимальные цены. Точка спора — введение максимальной цены для «новых» потребителей;§ Скорейшая либерализация цен на газ для промышленных потребителей;§ Повышение цен на газ по «графику», зафиксированному в решении Правительства РФ до 2011 г.;§ После 2011 года переход от государственного регулирования цен на регулирование тарифов на транспортировку газа.	§ Поддерживает позицию по максимальной цене для новых потребителей: цены выше регулируемых, рассчитанные net-back.	§ Выступает против установления повышенных цен для новых потребителей;§ Ранее иная позиция, которая изменена по личному указанию Г.Грефа.	§ Согласен с Газпромом и ФСТ с определенными условиями:Установление более мягких методов регулирования в отношении «новых» потребителей газа должно являться составной частью пакета нормативных актов по обеспечению электроэнергией и газом экономики страны. В связи с этим согласование проекта постановления Правительства РФ, включающего в себя нормы по применению более мягких методов регулировании цен на газ для «новых» потребителей, может быть произведено только в рамках всего пакета нормативных актов о заключении долгосрочных договоров на поставку и транспортировку газа с учетом предложений Минпромэнерго по совершенствованию методологии определения свободных мощностей газотранспортной системы.

№	1. Регуляторная система
1.1. Регулирование цен	Цены на попутный нефтяной газ	ОАО «Газпром»	ФСТ РФ	Минэкономразвития РФ и Минпромэнерго РФ	Администрация Президента РФ	МПР РФ
		§ Выступает за отмену регулирования цен на нефтяной попутный газ (ПНГ) (Сибур и ОАО «Газпром»).	§ Планирует повышение цен на ПНГ. Решение должно было быть принято до апреля 2007 года. К этому времени ФСТ РФ планировалось также внести изменения в нормативные правовые документы Правительства РФ, которые позволят ФСТ РФ определять уровень цен на нефтяной попутный газ (согласно Методике, которую также еще предстоит утвердить). Ранее этим занималось Минэкономразвития РФ;§ Понимают, что даже если регулирование будет отменено, проблема в данной сфере не решатся, и к ним все равно будут обращаться.	§ Планирует работу по утилизации НПГ (Минэкономразвития РФ), Минпромэнерго РФ — поддерживает;§ В настоящее время Минэкономразвития РФ готовит предложения по: введению обязательной утилизации ПНГ, установлению НДПИ на ПНГ (НПГ сейчас указанным налогом не облагается) и обеспечению развития мощностей по переработке ПНГ (в том числе, и газохимии). Данные предложения предполагается направить в Правительство РФ в ближайшее время.	§ Готовит поручение М.Фрадкову по необходимости формирования единого комплекса мер, направленных на повышение эффективности использования ПНГ; определения четких сроков их реализации (на период до 3 лет), а также обеспечения публичного обсуждения предлагаемого комплекса мероприятий.	§ Получил поручение из Администрации Президента РФ по подготовке материалов по вопросам утилизации ПНГ. Данное поручение выполнено, соответствующие материалы направлены в Администрацию Президента РФ. В настоящее время ведется работа по подготовке поручения Президента Правительству РФ по этому вопросу.

№	1. Регуляторная система
1.1. Ценовое регулирование	Цены на сжиженные углеводородные газы	ОАО «Газпром» и независимые производители газа	ФСТ РФ	ФАС РФ	Минэкономразвития РФ и Минпромэнерго РФ
		§ Поддержка отмены регулирования цен на сжиженные углеводородные газы (СУГ) и так называемых «балансовых заданий», хотя в принципе на данном этапе (в том числе и в условиях постепенного повышения регулируемых цен на СУГ) это непосредственно ОАО «Газпром» уже не «беспокоит» в значительной степени;§ Поддержка отмены «балансовых заданий» со стороны некоторых независимых производителей газа;§ Необходимость сохранения регулирования СУГ — позиция других участников рынка.	§ Отмена ценового регулирования СУГ и «балансовых заданий» — находится вне компетенции ФСТ РФ;§ Повышение регулируемой цены на СУГ возможно: таким образом, что последняя будет еще в большей степени приближена к цене нерегулируемого рынка;§ Планы по пересмотру регулируемой цены на СУГ в 2008 году.	§ Подготовка при активном участии «СИБУРа» и «Газэнергосеть» (т.е. монополистами на рынке СУГ) обоснований для отмены балансовых заданий на СУГ;§ Обоснования все «старые»: подойдет любое из ранее подготовленных (для «проектов» по отмене балансовых заданий, которые то и дело возникали в разных ведомствах некоторое время назад);§ Нет уверенности, что балансовые задания удастся отменить в год выборов;§ «Эволюционное» развитие ситуации (постепенное повышение ФСТ РФ регулируемых оптовых цен на СУГ) в данном случае может быть более эффективно, нежели любые заявление «в явной форме» о необходимости отмены балансовых заданий (с приложением тех или иных обоснований).	§ Выжидательная позиция.

	№	1. Регуляторная система
1.2. Регулирование тарифов на транспортировку по магистральным газопроводам для независимых производителей газа Тарифы		ОАО «Газпром»	ФСТ РФ	Минэкономразвития РФ и Минпромэнерго РФ
		§ Двуставочный тариф с обязательной платой за мощность;§ Декларируемое повышение валового сбора до 40-50 руб. (2 $) за 1000 куб. на 100 км (было озвучено только на словах);§ Нежелательность увеличения тарифа на транспортировку газа такими же темпами, как и цены на газ. ОАО «Газпром» это тоже не выгодно, поскольку компания пользуется услугами по транспорту газа в третьих странах, и там также при установлении соответствующих тарифов ориентируются на стоимость услуг по транспорту в РФ. Поэтому существует намерение довести уровень тарифа до уровня среднеевропейского и на этом остановиться.	§ Планы по увеличению тарифов на 13-13,1 %;§ Повышение цены на газ на трехлетнюю перспективу возможно (это политический вопрос), а установление тарифа на транспорт газа на магистральным сетям на такой период без соответствующих обосновывающих документов не представляется возможным[6];§ ОАО «Газпром» должно предоставлять всю соответствующую информацию, необходимую для принятия регуляторных решений.	§ Отсутствие ярко выраженной позиции;§ Не превышение темпов роста тарифа над темпами увеличения регулируемой оптовой цены на газ.

№	1. Регуляторная система
1.3. Доступ к газотранспортным сетям	ОАО «Газпром»	ФАС РФ	Минэкономразвития РФ	Минпромэнерго РФ
	§ Сохранение существующей системы, в которой сочетаются декларативное «Положение о доступе независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» и фактически договорный режим доступа, а также инвестиционный доступ без гарантий;§ Категорически против любых инициатив, идущих в разрез с данной позицией.	§ Формирование прозрачных и детализированных «правил доступа». В связи с чем, был подготовлен проект постановления «О порядке недискриминационного доступа к газотранспортным сетям», где содержатся как новые понятия и категории, так и детализируются уже существующие правила. Это касается в том числе:1.Определения «свободной мощности»;2. Порядка «балансировки ГТС»;3. Правил технологического присоединения к ГТС;4. Стандартов раскрытия информации собственником/оператором газотранспортной сети.§ Участие независимых компаний (производителей, потребителей) в развитии газотранспортных и газораспределительных систем: для чего необходимо создавать детальные и «прозрачные» правила.	§ Согласование проекта постановления Правительства РФ «О порядке недискриминационного доступа к газотранспортным сетям», подготовленного ФАС РФ.	§ Согласование проекта постановления Правительства РФ «О порядке недискриминационного доступа к газотранспортным сетям», подготовленного ФАС РФ, но «в обмен» на согласование проекта постановления Правительства РФ «5+5»;§ Возможность блокировки указанного проекта постановления Правительства РФ на стадии согласования с Минпромэнерго РФ, в случае если потребуется «повторное согласование» его с министерствами.

№	1. Регуляторная система
1.4. Структура рынка газа	Общий концептуальный подход	ОАО «Газпром»	ФАС РФ	Минпромэнерго РФ	Минэкономразвития РФ
		§ В целом планируют повторить модель единого экспортного канала на внутреннем рынке — весь газ закупается на скважине, и затем продается группой лиц ОАО «Газпром».	§ В 2005 году был подготовлен проект постановления Правительства РФ «О развитии рынка газа Российской Федерации, где изложена комплексная позиция по данному вопросу: двухсекторная модель рынка: регулируемый и нерегулируемый (прямые договоры, торговля газом на организованной торговой площадке и биржевая торговля) сегменты. Регулируемый сектор постепенно сокращается по «программе», утверждаемой Правительством РФ.	§ В октябре 2006 года было предложено формировать в РФ трехсекторную модель рынка газа, включающую регулируемый сегмент, сегменты свободной торговли (спотовый рынок) и поставок газа на основе долгосрочных договоров, с корреляцией его размеров с учетом размеров сектора свободной торговли (в части, касающейся электроэнергетики) и превышения объема потенциального спроса на газ над предусмотренными объемами в рамках лимитов поставки газа (в части, касающейся промышленности).	§ Не поддерживают идею разделения внутреннего рынка на «секторы», выступают «за» рынок, организованный по единым для всех участников правилам.

№	1. Регуляторная система
1.4. Структура рынка газа	Долгосрочные договоры на поставку газа	ОАО «Газпром»	Минэкономразвития РФ	Минпромэнерго РФ
		§ Выступают «за» рамочное регулирование данного вопроса, все основные положения могут решаться в двустороннем договорном режиме;§ Позиция по отдельным договорным условиям сформулирована следующим образом:§ сроки — от 3 лет с возможностью пролонгации. Минимальный срок соответствует периоду, на который составляются перспективные (прогнозные) балансы газа, финансовые планы и инвестиционные программы, а также прогнозы социально-экономического развития страны (основные показатели деятельности отраслей ТЭК, финансовые планы государства) и определяются предельные параметры изменения регулируемых оптовых цен на газ;§ годовой объем поставки не должен превышать объем газа, на использование которого в качестве топлива выдано соответствующее разрешение;§ условие take-or-pay — полная оплата заявленного объема в случае его частичной невыборки;§ годовые, квартальные, месячные и суточные (возможно часовые) «лимиты» на отбор газа. За сверхнормативный отбор газа в осенне-зимний период должны применяться повышающие коэффициенты, величина которых зависит от цен на резервные виды топлива — 10 % выше цены резервных видов топлива;§ зависимость доли резервных видов топлива в суточном топливном балансе объектов электроэнергетики от температуры наружного воздуха в регионе.	§ Был подготовлен проект постановления Правительства РФ, касающийся долгосрочных договоров;§ Приоритет в предоставления доступа к газопроводам должен предоставляться газу по долгосрочным договорам поставки (синхронизация сроков поставки с доступом и техническим присоединением) и институт взаимных финансовых гарантий транспортной организации и поставщика газа;§ В договорах между потребителями, независимыми производителями и владельцами транспортной инфраструктуры необходимо предусмотреть в том числе: Сроки действия договора — 3 года; Режим поставки и отбора газа (распределение объемов по времени, с какой точностью или контрактного давления на узле учета газа во времени); Взаимные финансовые гарантии поставщика и потребителя газа; Условия прерываемости/непрерываемости поставки газа (симметрично с договором на транспортировку); Механизм учета газа. § Необходимо выделение особой группы обязательств в рамках балансов газа и определение их специальной роли в балансах газа.	§ Прекратили «блокировать» проект постановления Правительства РФ, касающегося долгосрочных договоров, и разработанного Минэкономразвития РФ, с условием внесения в него пунктов, поручающих министерствам и ведомствам дополнительно разработать отдельные вопросы в сфере долгосрочных договоров.

№	1. Регуляторная система
1.4. Структура рынка газа	Развитие нерегулируемого сектора рынка (торговая площадка)	ОАО «Газпром»	Минпромэнерго РФ	ФАС РФ	ФСТ РФ
		§ «За» увеличение объемов газа, торгуемого на площадке ООО «Межрегионгаз», а также «за» предоставление возможности торговать газом на указанной площадке компаниям, аффилированным с ОАО «Газпром», в качестве самостоятельных игроков (в том числе по причине «нехватки газа у независимых участников для обеспечения выполнения установленного паритета по объемам продаж);§ «За» скорейшее принятие решения о продолжении работы торговой площадки ООО «Межрегионгаз» в 2008 году и отказ от установленного паритета объемов продажи газа независимыми производителями и «Газпромом» (50% на 50%), а также разрешение Правительству РФ (либо органу, уполномоченному Правительством РФ) принимать решение о соотношении объемов продаж газа «Газпромом» и независимыми производителями на электронной торговой площадке.	§ «За» увеличение уже в 2007 году объема газа, предназначенного для продажи на электронной площадке ОО «Межрегионгаз» (не менее 15 млрд.куб.м за 2007 году, ранее предполагалось до 10 млрд.куб.м);§ Рассмотрение вопроса о продолжении работы торговой площадки ООО «Межрегионгаз» в 2008 г. только в конце 2007 года;§ Газ, продаваемый на торговой площадке организациям, доля «Газпрома» в которых составляет менее 50%, предлагается включать в «квоту», установленную для независимых поставщиков (ОАО «Газпром» согласно);§ В целом, использование имеющихся полномочий в качестве механизма «расторговки» (например, при согласовании инвестпрограммы ОАО «Газпром»), и попытки получить «политические очки».	§ Подготовка в конце 2005 года проекта постановления Правительства РФ «О развитии рынка газа Российской Федерации, предусматривающего в отношении торговой площадки (ОТП) следующие условия:§ Учреждение ОТП всеми участниками нерегулируемого рынка газа, в равной степени зависящей от всех участников рынка, органов исполнительной власти, вырабатывающих условия ее эксплуатации на условиях консенсуса;§ Невозможность для аффилированных с ОАО «Газпром» компаний выступать в качестве самостоятельных участников торгов;§ Невозможность принимать участие в организованной торговле газом на ОТП для хозяйствующего субъекта, исполняющего функции гарантирующего поставщика;§ Зависимость доли газа, продаваемого на торгах группой лиц ОАО «Газпром», от соблюдения условий конкуренции на стороне предложения газа и обеспечения отсутствия возможности доминировать и злоупотреблять доминирующим положением на этом сегменте рынка.	§ Прогноз продажи газа к 2011 году, через биржевые торги на уровне 30-40 млрд. куб. м. газа. Преждевременность решения вопроса об изменении принципа паритета: для принятия соответствующих решений пока недостаточно информации. Основным условием работы торговой площадки ООО «Межрегионгаз» является исполнение ОАО «Газпром» и независимыми организациями уже заключенных договоров на поставку газа. В качестве развития системы торгов возможно увеличение количества балансовых пунктов, на которых осуществляется продажа газа (путем добавления к перечню указанных пунктов выходы с подземных хранилищ газа (для зимнего периода).

№	1. Регуляторная система
1.4. Структура рынка газа	Розничный рынок	ОАО «Газпром»	ФАС РФ	ФСТ РФ	Минрегион РФ
		§ «За» заключение прямых договоров с потребителями (население и ЖКХ) без каких-либо посредников. Целенаправленно устраняли с рынка розничной реализации газа газораспределительные организации и прочих посредников (управляющих компаний);§ «За» установление нормативов потребления (для всех потребителей). Уже имеется соответствующее постановление 2006 г. (разработано Госстроем, находящимся в настоящее время в системе Минрегиона РФ);§ Продолжение дальнейшей консолидации активов ГРО (на базе ОАО «Газпромрегионгаз»).	§ Неоднократные попытки по «защите» ГРО, которым ОАО «Газпром» и его аффилированные структуры (регионгазы) по факту было запрещено торговать газом. Рассмотрение соответствующих дел о нарушении антимонопольного законодательства «дошло» до Президиума Высшего Арбитражного суда, который в итоге отказал ФАС РФ в пересмотре дела в порядке надзора;§ Выдача в рамках сделок по консолидации газораспределительных активов в ОАО «Газпромрегионгаз» предписания о разделении видов деятельности: по транспортировке по распределительным сетям и реализации газа в регионах. Но такое предписание было оспорено в суде и в итоге признано незаконным;§ Выдача в рамках сделки по приобретению акций «Нортгаза» предписания, запрещающего ОАО «Газпром» приобретать газодобывающие активы. Однако это предписание было признано в суде незаконным.	§ Регулирование величины платы за оказание снабженческо-сбытовых услуг, которая устанавливается только поставщикам газа;§ Последовательная реализация нормативно закрепленного требования о раздельном учете видов деятельности (купля-продажа, транспортировка и т. д.).	§ Поддержка позиции ОАО «Газпром» по нормативам потребления. Постановлением Правительства РФ от 13.06.2006 №373 был утвержден порядок установления нормативов потребления газа населением при отсутствии приборов учета газа. Указанное постановление разрабатывалось Госстроем (в настоящий момент находится в системе Минрегион РФ).

№	1. Регуляторная система
1.5. Экспорт газа	ОАО «Газпром»	ФАС РФ	Минэкономразвития РФ	Минпромэнерго РФ
	§ Отсутствие заинтересованности в каких-либо детальных правилах по поставкам газа на экспорт в рамках «единого экспортного канала»;§ СУГ не является критически важным. Непосредственно у ОАО «Газпром» интерес к нему в значительной степени отсутствует; однако в это заинтересованы компании группы лиц ОАО «Газпром»;§ Цель «большого» Газпрома — монополизация поставок СПГ.	§ СУГ должен поставляться на экспорт не в рамках «единого экспортного канала».

№	2. Отдельные составляющие элементы цепочки создания добавочной стоимости
2.1. Добыча газа	Стратегические месторождения	ОАО «Газпром»	Минпромэнерго РФ и МПР РФ			Общая либеральная точка зрения
		«За» блокирование доступа иностранных компаний и любых российских компаний за исключением самого ОАО «Газпром».	§ «За» блокирование доступа иностранных компаний и любых российских компаний за исключением ОАО «Газпром» и ОАО «НК «Роснефть».			§ Допустима миноритарная доля иностранных компаний.
	Континентальный шельф	ОАО «Газпром»	МПР РФ	Общая либеральная точка зрения
		§ «За» самостоятельное освоение, спор с МПР РФ.	§ Разработка «специальной» государственной компанией.	§ Отсутствие у российских компаний соответствующих технологий, привлечение иностранных компаний так или иначе неизбежно.
	СРП	ОАО «Газпром»	МПР РФ	Минпромэнерго РФ	Минфин РФ		Минэкономразвития РФ
		§ «За» расширение режима СПР: распространение на континентальный шельф (Штокманновское и Приразломное месторождения).	§ Неопределенность в отношении точной позиции, так как полномочия по утверждению сумм компенсации расходов государства инвесторами, связанных с проведением поиска и разведки полезных ископаемых, по СРП перешли к МПР РФ сравнительно недавно.	§ Поддержка позиций ОАО «Газпром» и ОАО «НК «Роснефть».	§ «Против» новых СРП (как наименее выгодного режима для бюджета). Хотя в целом существует понимание сложности оценки выгодности или невыгодности СРП для государственного бюджета.		§ «Против» новых СРП (в целом), оценивая их как экономически невыгодные для государства.
	Общая стратегия недропользова ния	ОАО «Газпром»	Минпромэнерго РФ	МПР РФ
		§ Реальный контроль последовательности ввода месторождений в разработку;§ Контроль газовой секции ЦКР, желание продолжать осуществлять такой контроль и в дальнейшем.	§ Формальное утверждение стратегии развития отрасли, в том числе по добыче.	§ Желание контролировать нормативные потери, ПНГ.§ В настоящее время ввиду отсутствия ресурсов существование планов по передаче проведения работ по нормативным потерям в НП «НАЭН» (организацию, объединяющую недропользователей, построенной на принципах саморегулирования).

№	2. Отдельные составляющие элементы цепочки создания добавочной стоимости
2.1. Добыча газа	Энергетическая стратегия РФ и Генеральная схема развития газовой отрасли	ОАО «Газпром»	Минпромэнерго РФ[7]
		§ Никто кроме ОАО «Газпром» не в состоянии полноценно разработать Генеральную схему развития отрасли (в том числе по причине отсутствия соответствующей информации);§ Является «координатором» Программы развития Восточной Сибири и Дальнего Востока (распоряжение Правительства РФ от 16.07.2002 №975-р);§ Фактически утверждает, где и в какой очередности разрабатываются месторождения (посредством подключения к ЕСГ и балансов транспортировки по ЕСГ).	§ Обладает формальными полномочиями в данной сфере;§ Имеют место регулярные «конфликты» с ОАО «Газпром» по поводу срыва сроков представления соответствующих документов;§ К данным «конфликтам» добавился новый нюанс — при попытке выступить «координатором» газовой и электроэнергетической ген. схем был получен жесткий отказ от ОАО «Газпром».

№	2. Отдельные составляющие элементы цепочки создания добавочной стоимости
2.1. Добыча	Налогообложение: налог на добычу полезных ископаемых	ОАО «Газпром»	Минфин РФ	Минэкономразвития РФ
		§ Не согласно с предложением Минфин РФ по поводу повышения НДПИ на газ;§ Существует несколько причин для такого несогласия:1. ОАО «Газпром» необходимо на данном этапе выплачивать $7,5 млрд. за «Сахалин-2», который приобретался компанией только из политических соображений[8];2. При повышении НДПИ на газ невозможно «придти» к равнодоходности внутреннего рынка с экспортным[9].	§ Выступает «за» повышение НДПИ на газ по следующим причинам:1. Недостаточность бюджетных средств;2. НДПИ не пересматривался с 2005 года.	§ Выступает «за» повышение НДПИ по следующим причинам:1. ОАО «Газпром» неэффективно расходует получаемые сверхприбыли, государство, изъяв их в виде налогов, может расходовать более эффективно;2. В текущей ставке не учтена равная доходность с экспортом§ Предлагается: поднять НДПИ на газ с 2008 года до 315 руб. (сейчас 147 руб.), с 1 января 2009 года — до 480 руб., а в 2010 году — до 735 руб. Однако существуют месторождения (выработанный сеноман, валанжин и т.д.), у которых себестоимость добычи газа составляет около 500- 500 руб./1000 м3. Поэтому с повышением ставки НДПИ на газ предлагается вводить дифференциацию по геологическим и прочим параметрам;§ Оценочные расчеты показывают, что доля «изъятия» у ОАО «Газпром» финансовых средств может составить около 80% средств, поступающих за счет увеличения цен на газ на внутреннем рынке.

№	2. Отдельные составляющие элементы цепочки создания добавочной стоимости
2.1. Добыча	Налогообложение: экспортные пошлины	ОАО «Газпром»	Минфин РФ	ФАС РФ
		§ Активное участие в изменении Минфином РФ «Правил определения таможенной стоимости товаров, вывозимых с таможенной территории Российской Федерации» (утвержденных постановлением Правительства РФ №500 от 13.08.2006);§ Поддержка положения, позволявшего вычесть из таможенной стоимости (в том числе газа) затраты по транспортировке внутри России. Впоследствии указанная норма была отменена.	§ Рассмотрение в течение достаточно продолжительного времени возможности отказа от регулирования вывозной таможенной пошлины на всю корзину нефтепродуктов и оставления в ней только основных (мазут, дизтопливо и бензины)[10];§ Пересмотр в соответствии с требования по вступлению в ВТО в августе 2006 года «Правил определения таможенной стоимости товаров, вывозимых с таможенной территории РФ»;§ Принятие по итогам обсуждений постановления Правительства РФ (№ 500 от 13.08.2006), в котором в целях определения вывозной таможенной пошлины для всех товаров были закреплены нормы, позволяющие вычесть из таможенной стоимости (в том числе газа) затраты по транспортировке внутри России;§ Последующее выведение из-под действия пункта 16 указанного Постановления товаров, транспортируемых трубопроводным транспортом или по электрическим сетям (отказ от общей унификации и регулирование «по старой системе»). В отношении иных товаров были сохранены изменения (поскольку они не играют столь существенного значения для наполнения бюджета как газ).	§ Основной «противник» отказа от регулирования вывозных таможенных пошлин. Настаивает на:- установлении сезонных таможенных пошлин при экспорте СУГ;- согласовании с ФАС РФ отказа от регулирования вывозной таможенной пошлины на все остальные продукты, вырабатываемые из нефти, поскольку считает, что это нарушит баланс интересов (прим. чей — непонятно).

№	2. Отдельные составляющие элементы цепочки создания добавочной стоимости
2.2. Транспортировка газа по системе магистральных газопроводов	ОАО «Газпром»	Федеральные органы исполнительной власти
	§ Негласная декларация: магистральные газопроводы — только в собственности государственной компании. Данное положение закреплено в проекте Закона «О магистральном трубопроводном транспорте».	§ У федеральных органов исполнительной власти органов пока нет позиций — все «дружат» с Язевым;§ Минпром, МЭРТ и ФАС недовольны определением свободной мощности. В проекте Положения о недискриминационном доступе ФАС РФ содержится определение свободной мощности, в которое заложен другой принцип.

№	2. Отдельные составляющие элементы цепочки создания добавочной стоимости
2.3. Хранение газа	ОАО «Газпром»	ФАС РФ	Минэкономразвития РФ
	§ Создание некоторое время назад компании «Газпром-ПХГ» с большой долей вероятности может в дальнейшем повлечь за собой введение ставки за оказание услуг по хранению газа;§ Можно предположить, что данный вид деятельности, будет регулироваться государством.	§ Заявления о необходимости введения государственного регулировании деятельности по хранению, а также представления недискриминационного доступа к ПХГ. Однако реального обоснования под собой (в виде рассмотренных нарушений антимонопольного законодательства и принятых по их поводу решений) такие заявления ФАС РФ пока не имеют.	§ Данный вопрос пока не считается достаточно актуальным.

№	2. Отдельные составляющие элементы цепочки создания добавочной стоимости
2.4. Доступ к магистральным газопроводам	ОАО «Газпром»	ФАС РФ
	§ Замечания со стороны ОАО «Газпром» на подготовленный ФАС РФ проект постановления Правительства РФ «Об обеспечении недискриминационного доступа к газотранспортным сетям»;§ Учет высказанных замечаний предполагает кардинальную переработку документа и сохранение действующей концепции, на что ФАС РФ согласиться не готово;§ Всяческое противодействие в дальнейшем со стороны ОАО «Газпром» принятию документа, по крайней мере, до тех пор, пока не будут сформированы и заключены долгосрочные договоры на рынке газа.	§ Возврат проекта постановления Правительства РФ «Об обеспечении недискриминационного доступа к газотранспортным сетям» из Аппарата Правительства (несмотря на согласование его с заинтересованными ведомствами), с указанием на необходимость доработать и учесть замечания и предложения ОАО «Газпром»;§ Подготовка ФАС РФ протокола разногласий с ОАО «Газпром» по проекту, который ФАС РФ (И.АРТЕМЬЕВ) на двусторонней встрече предложил подписать ОАО «Газпром» (А.МИЛЛЕРУ). Отказ ОАО «Газпром» подписывать указанный протокол разногласий: по крайней мере, до тех пор, пока не будут сформированы и заключены долгосрочные договоры на рынке газа;§ Очевидно, проект постановления в ближайшее время принят не будет.

№	2. Отдельные составляющие элементы цепочки создания добавочной стоимости
2.5. Доступ к конечным потребителям	ОАО «Газпром»	ФАС РФ	ФСТ РФ
	§ Планирует вывести часть конечных газопроводов, имеющих статус магистральных и взимать дополнительную плату за услуги газораспределительных организаций;§ Не заинтересовано в принятии нормативного акта, регулирующего порядок и процедуру подключения к газораспределительным сетям (пока это пробел в законодательстве) и по факту это решает собственник (соответствующая аффилированная региональная структура ОАО «Газпром»).	§ Первоначально предполагалось, что подготовленный проект постановления в части доступа к магистральным газопроводам, будет распространяться и на распределительные сети;§ Однако в ходе работы над указанным проектом от этой идеи пришлось отказаться;§ На данном этапе ФАС, хоть и выступает с инициативой разработки нового положения о недискриминационном доступе к газораспределительным сетям (с таким же расширительным контентом как и в положении о недискриминационном доступе к магистральным газопроводам), более реальным может являться только подготовка поправок в данное положение, касающееся закрепления порядка технологического присоединения к распределительным сетям (по аналогии с электроэнергетикой).	§ Устанавливает плату за технологическое присоединение в отношении электроэнергетики (поскольку принимали участие в расчете инвестпрограммы с учетом платы за присоединение), а применительно к газу в соответствующие инвестпрограммы не была включена плата за технологическое присоединение в качестве источника финансирования;§ Пока соответствующая инициатива отсутствует;§ Отрицательно относится к «самодеятельности» ГРО по поводу дифференциации распределительных газопроводов на высокие, средние и низкие.

Приложение № 2. Анализ элементов регуляторной системы напрямую влияющих на бизнес независимых производителей газа (нормативное регулирование, роль регулирующих органов и влияние ОАО «Газпром», включая внутренние правила)

№	Наименование функции	Основание для регулирования, регулирующий орган	Особенности фактической реализации		Влияние на бизнес НПГ
Функции, формализованные в нормативном поле
1.	Технологическое присоединение к газотранспортным мощностям ЕСГ	§ Локальные нормативные акты ОАО Газпром: Распоряжение от 03.09.2003 №200 «О порядке выдачи технических условий»;§ С июля 2002 г. «правила игры» претерпели изменение — технические условия выдаются не трансгазами, а ОАО «Газпром»;§ Регулятор всего процесса — ОАО Газпром, органом, куда можно направить обращение на наличие злоупотребления доминирующим положением, является ФАС РФ. Однако последний принимает меры на базе общих антимонопольных процедур.		§ Длительность процедуры рассмотрения и принятия решения о выдаче технических условий;§ Частая смена корпоративного порядка рассмотрения и выдачи технических условий;§ Возможны внесения изменений и дополнений в уже выданные технические условия;§ Сложная процедура принятия решений по исполнению согласованных проектов подсоединения к ГТС.	§ Инструмент нетарифного регулирования и оказания влияния;§ Ограничение объемов поставок и влияние на расширение бизнеса.
2.	Доступ к газотранспортным мощностям	§ Закон от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях»;§ «Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе ОАО «Газпром» (постановление Правительства РФ от 14.07.1998 №858);§ Локальные нормативные акты ОАО «Газпром»: Положение о порядке подготовки и выдачи разрешений на доступ независимых организаций к газотранспортной системе ОАО Газпром (утв. Председателем Правления от 15.02.1998 с изменениями от 2001 г.), где в том числе утверждена форма заявки на получение доступа;§ ФАС РФ — осуществляет контроль и надзор ex post на базе общих антимонопольных процедур (п. 5.3.1.3. Положения о ФАС РФ);§ отсутствует регулятора процедуры доступа ex ante и/или детализированные и прозрачные правила доступа.		§ Фактический регулятор ОАО Газпром, определяющий свободную мощность и устанавливающий внутренние процедуры;§ Договорный, а не регулируемый доступ.	§ Инструмент нетарифного регулирования и оказания влияния;§ Ограничение объемов поставок и расширение бизнеса;§ Определение «ареала» поставок.
3.	Тарифы на транспортировку газа по магистральным газопроводам	§ Закон от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях;§ Положение о ФСТ РФ (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №332);§ Методика расчета тарифов на услуги по транспортировке газа по магистральным газопроводам» (утверждена приказом ФСТ РФ от 23.08.2003 388-э/1);§ Орган регулирования — ФСТ РФ.		§ Орган регулирования при принятии решений в значительной степени зависит от информации, предоставляемой ОАО Газпром;§ В целом на данном этапе выстроена более прозрачная и адекватная система регулирования тарифов по сравнению с действовавшей ранее.	§ Составляющая стоимости газа, реализуемого с использованием ЕСГ;§ Ценовой ограничитель объемов и «ареала» поставок. Однако новая система тарифов позволяет независимым производителям поставлять газ в большее количество российских регионов, чем прежде, т.е. делает поставки в новые регионы экономически выгодными.
4.	Регулирование оптовых цен на газ	§ Федеральный закон Российской Федерации от 31.03.1999 №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»;§ Положение о ФСТ РФ (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №332);§ Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»;§ Орган регулирования — ФСТ РФ (в большей степени, формально).		§ На практике — политическое решение на высшем уровне при значительном давлении со стороны ОАО «Газпром».	§ Бенчмарк для нерегулируемого сегмента.
5.	Регулирование цен на попутный нефтяной газ	§ Постановление Правительства РФ от 07.03.1995 № 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)»;§ Постановление Правительства РФ от 15.04.1995 №332 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен на газ и сырье для его производства»;§ Положение о ФСТ РФ (утверждено постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 №332);§ Орган регулирования — ФСТ РФ.		§ Ситуация балансируется монопольно-монопсонической структурой рынка;§ Интересы аффилированных структур Газпрома;§ Отсутствует методика формирования цен на попутный нефтяной газ;§ ФСТ РФ фактически является арбитром; стороны договариваются самостоятельно.	§ Общие условия поставок и переработки;§ Эффективность переработки, влияние на объемы утилизируемого газа.
6.	Экспорт газа	§ Федеральный закон от 08.12.2003 №164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности»;§ Федеральный закон от 18.07.2006 №117-ФЗ «Об экспорте газа»;§ Минэкономразвития РФ — ведомство, которое выдает лицензии на осуществление исключительного права на экспорт газа;§ ФТС РФ — ведомство, которое выдает разъяснения по кодам ТН ВЭД и непосредственно «пропускает» газ через границу.		§ Газпром и его аффилированные структуры — эксклюзивный экспортер;§ Отсутствие подзаконных актов, обеспечивающих недискриминационность участия в экспорте газа других поставщиков (в рамках «единого экспортного канала»).	§ Влияние на расширение бизнеса (в т. ч. строительство инфраструктуры) и объемы «неполучаемых» сверхдоходов от экспорта.
7.	Ограничение и отключение потребителей при похолодании (График № 1), а также в аварийных ситуациях	§ «Правила поставки газа в Российской Федерации» (утверждены постановлением Правительства РФ от 05.02.1998 №162);§ «Правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации» (утверждены постановлением Правительства РФ от17.05.2002 №317);§ «Порядок обеспечения потребителей газом в периоды похолоданий и в случае аварийных ситуаций на газотранспортных системах» (утвержден Приказом Минэнерго РФ от 16.12.2002 №448).		§ Понятие «похолодания», равно как и «аварийная ситуация», определяются ОАО «Газпром»;§ В процессе формирования графиков перевода на резервные виды топлива не принимают участия ни поставщики газ, ни его потребители.	§ В результате могут пострадать потребители газа, поставляемого, в том числе независимыми производителями газа.
8.	Разрешение на использование газа в качестве топлива	§ Федеральный закон Российской Федерации от 31.03.1999 №69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»;§ Постановление Правительства РФ от 29.10.1992 №832 «Об установлении вида топлива доля предприятий и топливопотребляющих установок»;§ «Правила пользования газом и предоставления услуг по газоснабжению в Российской Федерации» (утверждены постановлением Правительства РФ от17.05.2002 №317);§ «Порядок оформления решений об установлении видов топлива и топливопотребляющих установок» (утвержден Совместным приказом Минэкономразвития РФ, Минэнерго РФ и ОАО «Газпром» от 15.10. 2002 г. № 333/358/101).		§ Технические условия на подключение к газотранспортной системе выдаются соответственно газотранспортной или газораспределительной организацией при наличии упомянутого разрешения;§ Необходимым условием получения разрешения на использование газа в качестве топлива является согласование ресурсов газа с местными газоснабжающими организациями;§ Порядок и процедура получения технических условий на подключение, а также непосредственно осуществления работ по технологическому подсоединению в нормативной правовой базе не детализирована в достаточной мере;§ Предоставление технических условий и /или выдача разрешения на использование газа в качестве топлива не предоставляет гарантий по получению в дальнейшем доступа к газотранспортной / газораспределительной системам.	§ От результатов деятельности ОАО «Газпром» по согласованию использования газа в качестве топлива зависит доступ хозяйствующих субъектов к деятельности по проектированию и строительству газоиспользующего оборудования и (или) установок, а в конечном итоге — доступ поставщиков и потребителей на рынок сетевого газа.

№	Наименование функции	Основание для регулирования, регулирующий орган	Особенности фактической реализации	Влияние на бизнес НПГ
Функции, не формализованные в нормативном поле
1.	Баланс транспортировки по ЕСГ	§ ОАО «Газпром»	_	§ Инструмент нетарифного регулирования и оказания влияния;§ Ограничение объемов поставок и расширение бизнеса;§ Определение «ареала» поставок газа.
2.	«Лимиты» на поставку газа	§ ОАО «Газпром»;§ Приказ ОАО «Газпром» «О распределении ресурсов газа потребителям РФ…»: «в целях усиления координации работ по распределению ресурсов газа» функции по выделению дополнительных объемов газа возложены на Департамент маркетинга (К.Г.Селезнев). Тем же приказом данному департаменту поручено осуществлять закупку газа у независимых организаций и разрабатывать (до 20 октября) порядок распределения ресурсов газа.	_	§ Разграничение объемов поставок на регулируемом и нерегулируемом сегменте;§ Косвенное влияние, возможно, позитивное в случае, если выдавливаемые на нерегулируемый рынок потребители обратятся за приобретение газа к независимым производителям.
3.	Хранение газа	§ ОАО «Газпром»;§ ООО «Газпром-ПХГ»;§ Органом, куда можно обратиться с жалобой на наличие злоупотребления доминирующим положением, является ФАС РФ. Однако последний принимает любые меры на базе общих антимонопольных процедур.	§ Возможно, цену на хранение будет регулировать государство; но равновероятным вариантом также является сохранение регулирования вне нормативного поля.	§ Перспективное и довольно существенное влияние на цену газа, реализуемого независимыми производителями;§ Ограничение объемов поставок и расширение бизнеса.

 

---

[1] Реализована старая идея — на базе управления А. А. Петрова в ООО «Межрегионгаз» создать отдельное юридическое лицо — организатора торгов (типа Администратора торговой системы) с штатной численностью около 40 человек (реально — пока 8). Вместе с тем, сам А. А. Петров в качестве руководителя данной структуры является временной фигурой.[2] Тихая перетасовка. Минпромэнерго реорганизовало свой топливно-энергетический сектор, Алексей Гривач, ВН, 09.06.07В Минпромэнерго в обстановке секретности прошла внутренняя реорганизация энергетического крыла и небольшая настройка промышленного блока. По информации «Времени новостей», в четверг Виктор Христенко подписал приказ, согласно которому вместо департамента ТЭК и департамента структурной и тарифной политики в естественных монополиях образуются три новых подразделения. Как пояснил представитель министерства, преобразования связаны с предстоящим завершением реформы электроэнергетики, а также усилением дискуссий в рамках глобального энергетического диалога.Для того чтобы создать центр административной ответственности за регулирование электроэнергетической отрасли после ликвидации РАО «ЕЭС России», формируется специальный департамент с соответствующими функциями. Его возглавит Вячеслав Кравченко, который до сих пор был директором департамента структурной и тарифной политики в естественных монополиях. За налаживание энергодиалога с потребителями и поставщиками будет отвечать новый департамент государственной энергетической политики. Директором стал Анатолий Яновский, ранее отвечавший за весь топливно-энергетический комплекс. Ему также придется заниматься «уточнением» энергостратегии России до 2030 года, о которой Минпромэнерго заявило осенью прошлого года. Кроме того, приказом организован департамент нефтегазовой политики, который будет работать с добычей углеводородов. Источник в ведомстве утверждает, что этот департамент также возглавит человек из нынешний команды, скорее всего из Федерального агентства по энергетике.[3] Более детально по этой теме смотри раздел «Доступ к экспортным мощностям» в работе «Предложения по организации доступа к газотранспортной системе ОАО «Газпром», март 2007г.[4] Более детально по этой теме смотри работу «Внедрение новой методики расчета тарифов на услуги по магистральной транспортировке газа», апрель 2006г.[5] Черным цветом выделен федеральный орган исполнительной власти, к компетенции которого относится осуществление регулирования в рассматриваемой сфере.

[6] 11-12 февраля 2007 года в СМИ появилась информация следующего содержания: «Тарифы на транспорт газа независимых производителей должны расти на 20% в год, так как меньший рост не обеспечивает возврата инвестиций. Такие выводы содержатся в письме Федеральной службы по тарифам с прогнозом роста тарифов в 2008-2010 гг., направленном в профильные ведомства. С учетом рентабельности на капитал рост тарифа в 2008 г. должен составить 20%, в 2009 г. — 19% и почти столько же в 2010 г. Без учета доходности на вложенный капитал — примерно 14%, сообщил со ссылкой на письмо источник в одном из ведомств». Никакого официального письма на эту тему ФСТ РФ не рассылало. Эта заметка появилась после разговора корреспондента одного из СМИ с представителем ФСТ РФ, который в беседе привел примерные данные по росту тарифов на транспортировку газа по системе магистральных газопроводов, которые рассчитывались в рамках работы над долгосрочными договорами и формулой цены для них.

[7] Распоряжением Правительства РФ от 29 января 2007 г. N 88-р утвержден план действий Правительства Российской Федерации по реализации в 2007 году основных положений Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы). В этом плане, в частности, Минпромэнерго РФ совместно с заинтересованными ведомствами поручено разработать уточненную редакцию Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2020 года. Предполагалось, что указанный документ должен быть внесен в Правительство РФ в марте, а принят — в апреле 2007 года.

Кроме того, в последнее время все чаще говорится о необходимости (и о начале) работы над Энергетической стратегией РФ до 2030 года (по некоторым данным, она должна быть разработана до конца 2007 года). По некоторым данным, В.ХРИСТЕНКО в срочном порядке пытается собрать «специальную команду» по работе над этими стратегиями. Кроме того, в Департаменте ТЭК Министерства, который возглавляет А.ЯНОВСКИЙ, на разработку энергостратегии выделен специальный отдел, и в срочном порядке оформляются деньги (разработку планируется проводить в рамках НИОКР).В Министерстве многие считают, что основная работа Департамента ТЭК сейчас должна заключаться именно в пересмотре Энергостратегии.

Рассмотрение Генсхемы на заседании Правительства РФ перенесено на июнь (ранее предполагалось в феврале). Насколько нам известно, Минпромэнерго РФ неофициально обратилось к В.РУСАКОВОЙ с предложением организовать работу по координации газовой и электроэнергетической генсхем и доработке газовой генсхемы в соответствии с решениями Правительства РФ от 30 ноября 2006 г. В.РУСАКОВА ответила жестким отказом (в стиле: «Надо будет — сами разберемся, без Минпромэнерго РФ!»)

В.ХРИСТЕНКО продолжает упорствовать в отношении Восточной газовой программы. На министра пытаются давить и через М.ФРАДКОВА (во время последних поездок М.ФРАДКОВА на Восток ему озвучивали проблему, а он задавал вопросы В.ХРИСТЕНКО). В.ХРИСТЕНКО в ответ: «А у меня разногласия… и МЭРТ РФ против. Будем вносить на рассмотрение Правительства РФ документ с разногласиями». Уже даже в «Газпроме» ожидают, что все-таки до середины лета Программу внесут, но… вполне возможно с разногласиями.

[8] С дугой стороны, экономические выгоды вполне очевидны, и от них тоже никто просто так не отказался бы.

[9] Достаточно спорное утверждение, которое не имеет к экономике продаж непосредственного отношения.

[10] Экспортные пошлины, по словам сотрудников Минфина РФ, в Европе не применяются. Это сугубо российский инструмент регулирования. Кроме того, Минфин РФ всегда исходило из того, что таможенная пошлина — это инструмент, регулирующий среднюю доходность отрасли при экспортных операциях. Именно по этой причине они рассчитывали размер таможенной пошлины от стоимости экспортируемого газа за вычетом транспортных расходов за пределами таможенной территории Российской Федерации.